System dribiwnlysoedd newydd i Gymru: Papur gwyn - Pennod 1: Cyflwyniad

1. Mae’r papur gwyn hwn yn amlinellu nodau Llywodraeth Cymru i ddiwygio’r tribiwnlysoedd datganoledig ac i greu Tribiwnlys Haen Gyntaf Cymru, wedi’i rannu’n siambrau, a Thribiwnlys Apêl Cymru.

2. Mae’r Comisiwn ar Gyfiawnder yng Nghymru, a gyhoeddodd ei adroddiad ym mis Hydref 2019 (Cyfiander yng Nghymru dros bobl Cymru), a Chomisiwn y Gyfraith wedi dod i’r casgliad bod angen diwygio system y tribiwnlysoedd datganoledig yng Nghymru. Roedd adolygiad Comisiwn y Gyfraith yn canolbwyntio’n fanwl ar ddiwygio tribiwnlysoedd datganoledig ac roedd ei adroddiad (Comisiwn y Gyfraith, 2021 - Adroddiad Tribiwnlysoedd Datganoledig yng Nghymru), a gyhoeddwyd ac a osodwyd gerbron y Senedd ym mis Rhagfyr 2021, yn cynnwys 53 o argymhellion a oedd, gyda’i gilydd, yn gosod patrwm ar gyfer strwythur tribiwnlysoedd modern, unedig a chydlynol yng Nghymru (mae argymhellion Comisiwn y Gyfraith yn Atodiad 2 y papur gwyn hwn).

3. Ymgynghorodd Comisiwn y Gyfraith ar ei ganfyddiadau a’i gynigion rhwng 16 Rhagfyr 2020 a 19 Mawrth 2021. Roedd yr adolygiad wedi canfod bod y ddeddfwriaeth gyfredol mewn cysylltiad â’r tribiwnlysoedd datganoledig yn anaddas i’r diben ac y dylid creu gwasanaeth tribiwnlysoedd unedig.

4. Rydym yn defnyddio adolygiad Comisiwn y Gyfraith yn y papur hwn ac wedi cynnal dadansoddiad pellach lle bo’n briodol. Mae asesiad effaith integredig, sy’n darparu crynodeb o effeithiau’r cynigion, yn ategu’r papur hwn. Caiff hwn ei ddatblygu ymhellach ochr yn ochr â’r ddeddfwriaeth y bydd ei hangen ar gyfer y gwaith diwygio.

5. Un o nodweddion y corff o dribiwnlysoedd datganoledig yng Nghymru yw eu datblygiad tameidiog dros lawer o flynyddoedd, cyn ac ar ôl datganoli. Cafodd nifer o’n tribiwnlysoedd datganoledig eu sefydlu cyn datganoli gan lywodraeth y Deyrnas Unedig bryd hynny, a’u gweinyddu gan yr adrannau a sefydlodd nhw. Er enghraifft, roedd Tribiwnlys Adolygu Iechyd Meddwl Cymru yn cael ei weinyddu gan Adran Iechyd Swyddfa Cymru.

6. Datganolodd Deddf Llywodraeth Cymru 1998 rai meysydd i Gynulliad Cenedlaethol Cymru, gan gynnwys swyddogaethau ar gyfer tribiwnlysoedd a oedd yn gysylltiedig â’r meysydd hynny. Y rheswm pennaf am hyn oedd bod tribiwnlysoedd bryd hynny yn cael eu hystyried yn un o swyddogaethau cangen weithredol y llywodraeth, wedi’u sefydlu gan yr adrannau llywodraeth y cawsant eu creu i’w gwasanaethu, yn hytrach na swyddogaeth farnwrol.

7. Wrth gydnabod bod tribiwnlysoedd yn cyflawni swyddogaethau barnwrol, mae camau wedi’u cymryd i wahanu’r tribiwnlysoedd datganoledig oddi wrth y meysydd y cawsant eu cynllunio i arfer barn drostynt. Cafodd swydd Llywydd Tribiwnlysoedd Cymru, yr uwch rôl farnwrol gyntaf sy’n ymwneud yn gyfan gwbl â Chymru, ei chreu gan Ddeddf Cymru 2017 i ddarparu arweinyddiaeth farnwrol ar gyfer grŵp o dribiwnlysoedd – “Tribiwnlysoedd Cymru” (Adran 59(1) o Ddeddf Cymru 2017). Fodd bynnag, mae tribiwnlysoedd eraill yn gweithredu yng Nghymru mewn meysydd datganoledig ond nad ydynt wedi’u diffinio fel Tribiwnlysoedd Cymru, ac sydd y tu allan i gylch gwaith Llywydd Tribiwnlysoedd Cymru.

8. O ran Tribiwnlysoedd Cymru, mae camau gweinyddol wedi’u cymryd i sicrhau bod y cyfrifoldebau gweithredol o ddydd i ddydd yn annibynnol ar swyddogaethau polisi Llywodraeth Cymru, sef creu Uned Tribiwnlysoedd Cymru. Mae’r Uned yn gyfrifol am gymorth gweinyddol a gweithredol i Dribiwnlysoedd Cymru. Fodd bynnag, yn strwythurol, mae Uned Tribiwnlysoedd Cymru yn rhan o Lywodraeth Cymru ac wedi’i gwreiddio ynddi.

9. Llwyddwyd i wneud i’r dull gweithredu cyfredol weithio. Nid ydym yn ymwybodol o unrhyw bryderon ymarferol sylweddol ynghylch effeithiolrwydd neu degwch Tribiwnlysoedd Cymru. Ond mae’n glir nad y trefniadau cyfredol yw’r rhai gorau posibl. Nid yw’r ddeddfwriaeth sy’n rheoli pob tribiwnlys yng Nghymru yn cydnabod y ffordd yr ydym yn eu trin heddiw. Felly, mae gennym set o dribiwnlysoedd unigol yr ydym yn eu trin fel grŵp neu uned, er mai bodoli ar wahân oedd yr unig fwriad iddynt erioed.

10. Mae corff sylweddol o waith a’r gwaith diwygio mewn awdurdodaethau eraill wedi dylanwadu ar y cynigion yn y papur gwyn hwn, yn bennaf:

1. yr adroddiad gan Syr Andrew Leggatt ("adroddiad Leggatt") a’r cynigion ar gyfer diwygio tribiwnlysoedd yng Nghymru a Lloegr, ac eithrio tribiwnlysoedd datganoledig, eu rhoi ar waith gan Ddeddf Tribiwnlysoedd, Llysoedd a Gorfodaeth 2007 i sefydlu Tribiwnlys Haen Gyntaf unedig ac Uwch Dribiwnlys apeliadol, a’r ddau wedi’u rhannu’n siambrau
2. y Cyngor Cyfiawnder Gweinyddol a Thribiwnlysoedd Pwyllgor Cymru, Adolygiad o Dribiwnlysoedd sy’n Gweithredu yng Nghymru (y Cyngor Cyfiawnder Gweinyddol a Thribiwnlysoedd, Pwyllgor Cymru, 2010 - Adolygiad o Dribiwnlysoedd sy’n Gweithredu yng Nghymru, adolygodd Llywodraeth Cymru ei weithrediad yn 2014)
3. adroddiad y Pwyllgor Cyfiawnder Gweinyddol a Thribiwnlysoedd, Cymru ar sefyllfa cyfiawnder gweinyddol yng Nghymru (Cyfiawnder gweinyddol: sylfaen cyfiawnder cymdeithasol yng Nghymru)
4. adroddiad y Comisiwn ar Gyfiawnder yng Nghymru (Cyfiander yng Nghymru dros bobl Cymru)
5. adroddiad Comisiwn y Gyfraith (Adroddiad Tribiwnlysoedd Datganoledig yng Nghymru).

11. Galwodd y Cyngor Cyfiawnder Gweinyddol a Thribiwnlysoedd am ddull cyson ac unedig ar draws tribiwnlysoedd datganoledig. Cafodd yr argymhelliad hwn ei adleisio gan y Pwyllgor Cyfiawnder Gweinyddol a Thribiwnlysoedd, ei gorff olynol, a alwodd am weithdrefn penodi safonol, yn ogystal ag uwch arweinydd barnwrol ar gyfer tribiwnlysoedd datganoledig. Mae rhywfaint o gynnydd wedi’i wneud, fel yr amlinellir ym mharagraffau 8 a 9 uchod. Ond gellir gwneud rhagor, ac mae angen diwygio.

12. Mae’r system dribiwnlysoedd yng Nghymru yn darparu gwasanaeth teilwng i bobl Cymru ond mae’r fframweithiau deddfwriaethol sy’n sail iddi yn hen ac yn anhyblyg, ac nid ydynt yn gydlynol. Mae atebion wedi cael eu canfod ar gyfer gwahanol broblemau, ond ‘plaster’ dros dro ydynt, yn hytrach na gwellhad llwyr. Mae ffordd fwy clir, syml, effeithiol a chydlynol o weithredu system dribiwnlysoedd Cymru yn hollbwysig i’r achos o sicrhau cyfiawnder i bobl Cymru.

13. Bydd system dribiwnlysoedd ddiwygiedig yn sylfaen gadarn ar gyfer newidiadau a datganoli swyddogaethau cyfiawnder i Gymru yn y dyfodol.  Nid dod o hyd i un ateb i bawb yw’r pwrpas, ond cael system unedig sy’n gallu darparu ar gyfer gwahaniaethau rhwng awdurdodaethau.

14. Mae prosesau diwygio tebyg wedi cael eu cynnal yng ngwledydd eraill y DU, lle mae rhagor o ddatganoli a hanes hirach o gyfrifoldeb dros eu sefydliadau a’u seilwaith cyfreithiol eu hunain. Drwy gerdded yn ôl traed rhannau eraill o’r DU, gall Cymru ddysgu o’u llwyddiannau ac, mewn rhai meysydd, fynd ymhellach i hybu proses deg, effeithiol ac annibynnol o sicrhau cyfiawnder.

15. Rydym yn cynnig creu system fodern ac unedig, sy’n annibynnol yn strwythurol, i ymgorffori awdurdodaethau tribiwnlysoedd datganoledig sy’n bodoli eisoes, ac i ymgymryd â rhagor o swyddogaethau dros amser. Ein cynigion yw creu un Tribiwnlys Haen Gyntaf Cymru, wedi’i rannu’n siambrau, a Thribiwnlys Apêl Cymru. Bydd hyn yn galluogi’r system cyfiawnder tribiwnlysoedd yng Nghymru i ddarparu’n well ar gyfer datblygiadau sy’n deillio o ddeddfwriaeth yn y dyfodol, gan greu strwythur sy’n hyblyg ei natur ac sy’n gallu ymgorffori awdurdodaethau newydd heb fawr o darfu.

16. Dyma prif elfennau arfaethedig ein hagenda ddiwygio:

1. fframwaith statudol ar gyfer un system dribiwnlysoedd unedig a chydlynol wedi’i threfnu yn ôl y math o awdurdodaeth, gyda hawliau clir a chyson i apelio ymhellach, sy’n gallu darparu ar gyfer awdurdodaethau ychwanegol dros amser
2. dyletswyddau statudol i gynnal annibyniaeth y system dribiwnlysoedd newydd a rhagor o annibyniaeth strwythurol o ran y ffordd mae’n cael ei gweinyddu
3. arweinyddiaeth farnwrol ar gyfer y system dribiwnlysoedd newydd o dan nawdd Llywydd Tribiwnlysoedd Cymru, Llywyddion Siambr a Dirprwy Lywyddion
4. prosesau clir ac effeithlon o osod rheolau gweithdrefnau ar gyfer y system dribiwnlysoedd newydd;
5. dulliau gweithredu cyson ar gyfer penodi aelodau o dribiwnlysoedd a phrosesau clir ar gyfer pennu cydnabyddiaeth ariannol, neilltuo, a delio â chwynion a/neu faterion disgyblu.

17. Mae’r penodau canlynol yn amlinellu ein cynigion yn fanylach.