Sicrhau Cyfiawnder i Gymru: adroddiad cynnydd 2024 - Rhan 2: Paratoi ar gyfer datganoli

Roedd Sicrhau Cyfiawnder i Gymru yn gyhoeddiad a oedd yn ymwneud â chreu'r system gyfiawnder gryfaf bosibl i Gymru. Ni ddechreuodd drwy ofyn y cwestiwn pwy ddylai redeg y system gyfiawnder ond, yn hytrach, pa ddiwygiadau roedd eu hangen er mwyn inni gael y canlyniadau gorau posibl. Ei gasgliad creiddiol oedd bod "ein dull o ymdrin â chyfiawnder yng Nghymru wedi’i seilio ar weithio  mewn partneriaeth yn llwyddiannus” ond bod “ein partneriaethau llwyddiannus yn gweithredu yng nghyd-destun ehangach system sy’n ddigyswllt, lle mae gwasanaethau a ddylai fod ynghlwm wrth ei gilydd yn hytrach wedi’u gwasgaru ar draws cyrff datganoledig a chyrff nad ydynt wedi’u datganoli. Felly, mae effeithiolrwydd y trefniadau partneriaeth hyn a’u gallu i wneud gwelliannau yn sylfaenol gyfyngedig.” 

Ar y sail hon yn bennaf y daeth y Comisiwn ar Gyfiawnder yng Nghymru (Comisiwn Thomas) i'r casgliad yn 2019 y dylai'r broses o gynllunio a chyflawni polisi cyfiawnder gael ei datganoli i Gymru, a bod yr ymrwymiad i gyflawni'r amcan hwn wedi'i ymgorffori yn ein Rhaglen Lywodraethu ar gyfer 2021-2026.

Yn y cyfamser, ym mis Rhagfyr 2022, saith mis ar ôl cyhoeddi Sicrhau Cyfiawnder i Gymru, cyhoeddwyd adroddiad y Comisiwn ar Ddyfodol y DU a sefydlwyd gan Blaid Lafur y DU (Comisiwn Brown). Roedd argymhellion perthnasol Comisiwn Brown yn cynnwys y canlynol:

• nid oedd unrhyw reswm o ran egwyddor pam na ddylid datganoli cyfiawnder yn ei gyfanrwydd i Gymru
• dylai pwerau newydd fod ar gael i'r Senedd a Llywodraeth Cymru, gan gynnwys cael pwerau newydd dros gyfiawnder ieuenctid a'r gwasanaeth prawf. 
• er bod cyfeiriadau penodol at gyfiawnder ieuenctid a'r gwasanaeth prawf, roedd cynigion Comisiwn Brown yn agored i ddatganoli meysydd eraill – y dylai graddau a chyflymder datganoli fod yn benderfyniad i bobl Cymru drwy eu sefydliadau etholedig
• y dylai'r penderfyniad hwnnw gael ei lywio gan argymhellion y Comisiwn Annibynnol ar Ddyfodol Cyfansoddiadol Cymru

Sefydlodd Llywodraeth Cymru y Comisiwn Annibynnol ar Ddyfodol Cyfansoddiadol Cymru, a gyd-gadeirir gan yr Athro Laura McAllister a Dr Rowan Williams. Diben y Comisiwn yw ystyried a datblygu opsiynau ar gyfer diwygiadau sylfaenol i strwythurau cyfansoddiadol y Deyrnas Unedig, ac ystyried a datblygu'r holl brif opsiynau blaengar i gryfhau democratiaeth Cymru a sicrhau gwelliannau o ran cael cyfiawnder i bobl Cymru.

Cyhoeddwyd adroddiad terfynol y Comisiwn ym mis Ionawr 2024.. Mae’r adroddiad yn gwneud sawl argymhelliad er mwyn cryfhau democratiaeth Cymru a diogelu’r setliad datganoli.

Rhoddodd Gweinidogion Cymru a swyddogion Llywodraeth Cymru dystiolaeth i’r Comisiwn a’i is-grwpiau, gan gynnwys yr is-grŵp ar gyfiawnder, yn bersonol ac yn ysgrifenedig, yn ogystal ag annog pawb sydd â diddordeb (beth bynnag fo'i safbwyntiau) i gyflwyno tystiolaeth i'r Comisiwn. Ymhlith y dystiolaeth a ystyriwyd gan y Comisiwn, y mae’r astudiaeth academaidd, hyd llyfr, gyntaf o'r system cyfiawnder troseddol yng Nghymru, “The Criminal Justice System in Wales: On the Jagged Edge” gan yr Athro Richard Wyn Jones a Dr Robert Jones.

Cyhoeddodd is-grŵp y Comisiwn ar gyfiawnder adroddiad ar wahân gan nodi bod y dystiolaeth a gyflwynwyd iddynt yn adlewyrchu “achos cryf dros newid”. Gwnaeth yr is-grŵp gasgliadau penodol yn ymwneud â datganoli cyfiawnder i Gymru. Nodwyd bod pryderon ynghylch perfformiad y system gyfiawnder yng Nghymru gan nodi:

[na] chafodd y grŵp unrhyw dystiolaeth argyhoeddiadol i wrthbrofi casgliadau Comisiwn Thomas, sef y dylid datganoli cyfiawnder a phlismona i’r Senedd ac i Lywodraeth Cymru.

Daeth yr is-grwp i’r casgliad a ganlyn:

y gellid datganoli heb lawer o darfu, drwy raglen waith wedi’i harwain ar y cyd gan Lywodraeth y DU a Llywodraeth Cymru, a ddylai gytuno ar amserlen a chynllun gweithredu, sy’n debygol o olygu bod angen tua 10 mlynedd i gyflawni. Y gwasanaethau mwyaf syml i ddechrau’r broses yw plismona… cyfiawnder ieuenctid; a’r gwasanaeth prawf.

Mae'r ddau Gomisiwn hyn gyda'i gilydd, cefnogaeth yr undebau llafur ynghyd â'r posibilrwydd o Etholiad Cyffredinol yn y DU cyn bo hir, yn ein barn ni, wedi ei gwneud yn fwy tebygol y gallai’r broses o ddatganoli cyfiawnder ddechrau yn y dyfodol agos. Felly, mae'r ddyletswydd arnom i baratoi ar gyfer y posibilrwydd hwnnw, a nodwyd yn Sicrhau Cyfiawnder i Gymru, wedi dod yn fwy o fater o frys.

Rydym yn cytuno â chasgliad y Comisiwn ar Gyfiawnder yng Nghymru mai drwy ddatganoli'r system gyfiawnder gyfan y daw'r manteision mwyaf.

Dyna pam y byddwn yn parhau i geisio datganoli cyfiawnder yn ei gyfanrwydd fel ein hamcan yn y pen draw. Fodd bynnag, credwn mai dull fesul cam yw'r unig ffordd ymarferol o reoli datganoli.

Ar hyn o bryd, nid oes gennym amserlen benodedig o'r drefn ar gyfer datganoli gwahanol rannau o'r system. Yn Sicrhau Cyfiawnder i Gymru, soniwyd am ddatganoli fel “a process of change over time, prioritising those areas where we can most improve outcomes for Welsh citizens”, a dyma'r egwyddor a fyddai'n ein tywys. Gallai ffactorau a fyddai'n ein helpu i nodi'r meysydd hyn gynnwys:

• i ba raddau y mae'r meysydd hynny yn rhyng-gysylltu neu'n gorgyffwrdd â meysydd sydd eisoes wedi'u datganoli
• i ba raddau y mae'n anodd datgysylltu'r cyfrifoldeb am y meysydd hynny oddi wrth feysydd cysylltiedig eraill
• i ba raddau y byddem yn gallu sicrhau cyllid priodol
• i ba raddau y mae ymwneud ac atebolrwydd lleol yn bwysig iawn
• i ba raddau mae angen amlwg am welliant yn y maes
• lefel y gefnogaeth ymhlith partneriaid a rhanddeiliaid
• i ba raddau y byddai'r manteision a allai ddeillio o ddatganoli yn cyfrannu ag amcanion ehangach Llywodraeth Cymru i wella llesiant pobl Cymru.

Drwy ddefnyddio'r metrig hwn, rydym o'r farn bod cyfiawnder ieuenctid a'r gwasanaeth prawf yn ddewisiadau cadarn am ddatganoli cynnar, yn bennaf am fod eu swyddogaethau yn cyd-fynd â gwasanaethau sydd eisoes wedi'u datganoli.

Mae angen i wasanaethau prawf effeithiol weithio'n agos iawn â gwasanaethau cymdeithasol, addysg a darparwyr gofal iechyd ymhlith gwasanaethau eraill a ddarperir yn lleol.

Yn aml iawn, bydd gan blant sydd mewn cysylltiad â'r system cyfiawnder ieuenctid gydberthnasau â nifer o wasanaethau datganoledig, gan gynnwys gorgyffwrdd sylweddol â'r boblogaeth o blant sy'n derbyn gofal. Mae canolbwyntio ar blant yn gyntaf hefyd yn unol ag ethos Deddf Llesiant Cenedlaethau'r Dyfodol a'r angen i dorri cylchoedd rhwng y cenedlaethau.

Rydym ni, ac eraill, wedi nodi'n gyson hefyd fod plismona yn addas o bosibl ar gyfer datganoli cynnar, o ystyried y ffocws ar ddarpariaeth ac atebolrwydd lleol. Rydym yn croesawu cytundeb diweddar y Comisiwn Cyfansoddiadol o ran hyn. Yn ogystal, cyfeirir yn benodol at ddatganoli plismona yn y Rhaglen Lywodraethu ac fe'i hargymhellwyd nid yn unig gan Gomisiwn Thomas, ond Comisiwn Silk cyn hynny. Nodwn hefyd, yn sgil cyhoeddi Sicrhau Cyfiawnder i Gymru, fod pob un o'r pedwar Comisiynydd yr Heddlu a Throseddu wedi nodi eu cefnogaeth o blaid ei ddatganoli.

Felly, dros y flwyddyn diwethaf, rydym wedi canolbwyntio ein hymdrechion ar ddod i ddeall y camau deddfwriaethol ac ymarferol a fyddai'n angenrheidiol i ddatganoli cyfiawnder ieuenctid, y gwasanaeth prawf a phlismona. Mae gweddill y rhan hon o'r adroddiad yn crynhoi'r cynnydd a wnaed gennym ym mhob un o'r meysydd hyn.

Rydym wedi mynd ati'n bennaf drwy gomisiynu arbenigwyr i gynnal adolygiadau yn y meysydd hyn. Rydym hefyd wedi cael ein cefnogi gan ein Cynghorydd Arbenigol Annibynnol ar Ddatganoli Cyfiawnder, y Fonesig Vera Baird CB. Diben y rôl hon yw rhoi cymorth arbenigol a sicrhau bod ein cynlluniau yn mynd drwy broses graffu angenrheidiol wrth iddynt ddatblygu.

Rydym wedi parhau i ymgysylltu â phartneriaid gwerthfawr eraill, gan gynnwys Grŵp Undebau Cyfiawnder Cymru a sefydliadau yn y trydydd sector, er mwyn sicrhau bod safbwyntiau'r ymarferwyr cyfiawnder a'r rhai â phrofiad uniongyrchol o'r system gyfiawnder yn cael eu cynrychioli yn y gwaith hwn. Mae undebau llafur a sefydliadau yn y trydydd sector yn chwarae rôl hollbwysig o ran partneriaeth gymdeithasol ac yn cynnig cyfoeth o brofiad. Maent hefyd yn cynnig dealltwriaeth ddwfn o anghenion amrywiol poblogaethau sy'n agored i niwed ac sydd wedi'u hymyleiddio, y bydd yn hanfodol eu hystyried fel rhan o'n gwaith paratoi.

Fel y dangoswyd yn y bennod Cyfiawnder Troseddol: rhaglenni diwygio, mae Cymru eisoes yn mynd ati'n rhagweithiol i ymdrin â materion cyfiawnder ieuenctid, yn enwedig o ran dargyfeirio plant rhag mynd yn rhan o'r system cyfiawnder troseddol.

Mae gweithrediad y system cyfiawnder ieuenctid yn gofyn am gydweithio agos, gyda'r cyfrifoldebau am wasanaethau i gefnogi plant, sydd naill ai'n rhan o'r system gyfiawnder neu sy'n wynebu risg o hynny, yn cael eu rhannu rhwng Llywodraeth Cymru a Llywodraeth y DU. Mae hyn yn golygu bod sicrhau canlyniadau cadarnhaol yn gofyn am gydweithio rhwng asiantaethau â phwerau a gedwir yn ôl ac asiantaethau datganoledig yn ogystal â'r trydydd sector. Mae cydweithio o'r fath, yn y bôn, yn fwy cymhleth o ganlyniad i'r trefniadau cyfansoddiadol presennol, yn enwedig lle mae angen cytundeb y ddwy lywodraeth sydd wedi'u hethol ar fandadau gwahanol ar gyfer ardaloedd daearyddol gwahanol er mwyn cyflwyno polisïau.

Gallai datganoli gwasanaethau cyfiawnder ieuenctid wneud y system yn fwy cydlynol a thryloyw a byddai hynny yn ein galluogi i ymgorffori arferion gorau ymhellach ledled Cymru a datblygu dull gweithredu mwy cyson yng Nghymru yn ei chyfanrwydd.

Ar ddechrau 2023, comisiynwyd Dr Jonathan Evans gennym i arwain adolygiad anffurfiol o'r system cyfiawnder ieuenctid yng Nghymru. Gweithredwyd ar hyn drwy Grŵp Cynghori Academaidd Cyfiawnder Ieuenctid Cymru, a ddaeth ynghyd yn ystod y flwyddyn, a oedd yn cynnwys academyddion a'r rhai ag arbenigedd mewn cyfiawnder ieuenctid. Drwy'r gwaith cafwyd dealltwriaeth allweddol o'r ffordd y gellid cryfhau gwasanaethau cyfiawnder ieuenctid yng Nghymru a'u gwneud yn fwy cyson â pholisi cyfiawnder cymdeithasol Cymru. Cododd gwestiynau hefyd ynglŷn â sut y gall gwasanaethau cyhoeddus weithio gyda'i gilydd yn fwy effeithiol i atal troseddau ieuenctid, yn ogystal â sut rydym yn trin y plant hynny sy'n cyflawni troseddau, ac yn wir eu dioddefwyr.

Ein bwriad, yw ymgynghori ymhellach ar argymhellion Grŵp Cynghori Academaidd Cyfiawnder Ieuenctid Cymru a'u goblygiadau yn 2024.

Mae gwaith Grŵp Cynghori Academaidd Cyfiawnder Ieuenctid Cymru hefyd wedi nodi materion eraill lle yr awgrymwyd bod angen gwneud rhagor o ymchwil. Er enghraifft, awgrymodd y grŵp y gellid gwneud rhagor o ymchwil i'r ffordd y mae'r llys ieuenctid yn gweithredu ac ystyried a oes gwelliannau y gellid eu gwneud i wneud y broses yn fwy cyson â'r dull gweithredu o roi'r "plentyn yn gyntaf". Mae’r gwaith hwn wedi dechrau eisoes.

Er mai'r bwriad yn wreiddiol oedd comisiynu un darn o ymchwil, rydym yn croesawu'r ffaith bod aelodau Grŵp Cynghori Academaidd Cyfiawnder Ieuenctid Cymru wedi dangos eu bod yn barod i barhau â gwaith y grŵp am gyfnod amhenodol o dan nawdd Canolfan Troseddu a Chyfiawnder Cymdeithasol Cymru.

Nodwyd y ddadl ymarferol o blaid datganoli gwasanaethau prawf yn adroddiad y Comisiwn ar Gyfiawnder yng Nghymru. Mae cysylltiad annatod rhwng y gwasanaethau prawf a ddarperir yng Nghymru a gwasanaethau datganoledig, yn benodol, iechyd a gwasanaethau cymdeithasol, addysg, dysgu a sgiliau a thai. Drwy gysoni gwasanaethau prawf â gwasanaethau datganoledig bydd hyn yn cynnig cyfleoedd i atal troseddu a sicrhau'r budd mwyaf posibl o adsefydlu. Er enghraifft, byddem yn gallu sicrhau bod cynlluniau gwaith di-dâl yn cyd-fynd â'r cymorth a roddir ar hyn o bryd ac yn cynnig cyfle i unigolion wella eu sgiliau er mwyn bod mor gyflogadwy â phosibl yn y dyfodol.

Fel y'i dangosir yn rhan gyntaf yr adroddiad hwn, mae fframwaith atal wedi cael ei ddatblygu yng Nghymru o ganlyniad i gytundeb strategol cenedlaethol a chyllid sylweddol gan Lywodraeth Cymru.

Yn y tymor byr, byddai trosglwyddo'r cyfrifoldeb am ddarparu gwasanaethau prawf yn ein galluogi i gael mwy o reolaeth dros wariant mewn gwasanaethau datganoledig er mwyn ymgorffori egwyddorion atal ymhellach drwy'r system gyfan.

Yn y tymor hwy, rydym yn rhagweld rhaglen o ddiwygiadau. Hoffem hyrwyddo gwasanaeth prawf sydd wedi'i gynllunio i integreiddio â fframwaith polisi Llywodraeth Cymru a fydd yn gwneud cyfraniad sylweddol tuag at gyfiawnder cymdeithasol. Dylai gwasanaeth prawf yng Nghymru yn y dyfodol fod wedi'i wreiddio mewn cymunedau a dylai fod yn wybodus am y cymunedau y mae'n eu gwasanaethu, gan gynnig rhagleni cymunedol cadarn sy'n mynd i'r afael ag ymddygiadau troseddu yn effeithiol, a thrwy hynny'n lleihau risgiau o erledigaeth ac ofn troseddau.

Dros y ddwy flynedd ddiwethaf, rydym wedi bod yn gweithio gyda Grŵp Datblygu'r Gwasanaeth Prawf (sy'n rhan o Ganolfan Troseddu a Chyfiawnder Cymdeithasol Cymru), sy'n rhwydwaith annibynnol o academyddion, rheolwyr profiadol ac ymarferwyr sydd wedi cael profiad o'r gwasanaeth prawf, er mwyn cynghori ar y weledigaeth ar gyfer gwasanaeth prawf yng Nghymru yn y dyfodol. Mae’r grŵp wedi cyhoeddi papurau Academaidd ar agweddau ar rôl bosibl y gwasanaeth prawf sy’n cael eu hystyried yn rhan o’r raglen waith parhaus ar ddatganoli cyfiawnder. Er mwyn ategu'r gwaith hwn, comisiynwyd Canolfan Polisi Cyhoeddus Cymru i ymgymryd â darn penodol o ymchwil gennym. Bydd yn defnyddio'r dystiolaeth bresennol ac yn cynnal trafodaethau ag arbenigwyr perthnasol er mwyn amlinellu opsiynau ar gyfer datganoli'r gwasanaeth prawf i Gymru.

Byddai datganoli plismona yn adeiladu ar y gwaith rydym eisoes yn ei wneud ar y cyd â phartneriaid plismona, gan gynnwys drwy Fwrdd Cyfiawnder Troseddol Cymru, y Tasglu ar gyfer Gwrth-hiliaeth a'n Glasbrintiau ar gyfer Cyfiawnder Ieuenctid, Cyfiawnder i Fenywod a Thrais yn erbyn Menywod, Cam-drin Domestig a Thrais Rhywiol. Rydym yn gwerthfawrogi'r dull rhagweithiol a chydweithredol a fabwysiedir gan yr heddlu yn y maes hwn, sy'n ennyn ymddiriedaeth y cyhoedd ac yn cefnogi plismona drwy gydsyniad.

Fodd bynnag, pe bai plismona yn cael ei ddatganoli, byddai'r dull gweithredu hwn yn cael ei integreiddio o dan un llywodraeth, yn hytrach na chael ei gyflwyno fel rhan o'r system bresennol, lle mae cyfrifoldebau wedi'u rhannu rhwng Llywodraeth y DU a Llywodraeth Cymru. Byddai datganoli plismona yn cefnogi dull integredig â mwy o ffocws ar y materion hyn ac yn adeiladu ymhellach ar y gwaith rydym eisoes yn ei wneud gyda'n gilydd.

Byddai annibyniaeth weithredol yr heddlu yn agwedd bwysig ar y dull gweithredu hwn, gan gadw at ein traddodiad hirsefydlog o weithio mewn partneriaeth yn effeithiol i atal troseddau a chadw cymunedau'n ddiogel a'i atgyfnerthu.

Ym mis Tachwedd 2023, gwnaethom benodi Carl Foulkes, cyn-Brif Gwnstabl Heddlu Gogledd Cymru i arwain y gwaith o ddatblygu gweledigaeth ar gyfer plismona yng Nghymru yn y dyfodol. Mae’r gwaith wedi cynnwys ymgynghori'n helaeth â rhanddeiliaid allweddol ym maes Plismona yng Nghymru, gwasanaethau cyhoeddus a'r trydydd sector. Caiff y gwaith ei ddefnyddio i lywio gweledigaeth hirdymor o sut beth y gallai gwasanaeth plismona datganoledig yng Nghymru fod, gan ystyried y modelau plismona posibl a chydberthnasau â'r seilwaith presennol.