Pecyn cymorth ar gyfer mewnoli yng Nghymru - 4. Methodoleg arfarnu opsiynau

Cam Un: Sefydlu’r amcanion a sut y byddwch yn gwybod ac yn gallu dangos os ydynt yn cael eu bodloni

Mae penderfyniadau ynglŷn â sut i ddarparu gwasanaethau cyhoeddus yn ddarostyngedig i ofynion cyfreithiol cyffredinol, penodol ar brydiau, er mwyn gwneud y defnydd gorau o adnoddau cyhoeddus prin. Rhaid i benderfyniadau fod yn rhesymol yn yr ystyr y dylent fod yn unol â’r hyn y byddai trydydd parti diduedd, gwybodus yn eu hystyried yn rhesymol. Nid yw hyn i ddweud, mewn unrhyw amgylchiadau penodol, fydd ond un dewis rhesymol, ond mae yn awgrymu y dylid dilyn proses resymegol i benderfynu pa opsiwn i’w ffafrio ymhlith ystod o opsiynau posibl. Gelwir y broses hon fel arfer yn arfarniad opsiynau.

Dylai arfarniad opsiynau bob amser ddechrau trwy sefydlu amcanion. Mae’r un mor bwysig deall sut y bydd cynnydd yn erbyn amcanion yn cael ei fesur, er mwyn gwybod os yw’r gwasanaeth yn cyflawni yn erbyn yr amcanion hyn. Gall hyn fod yn anodd ar gyfer amcanion deilliannau corfforaethol sy’n cael eu heffeithio gan nifer o ffactorau, gan gynnwys rhai nad ydynt o dan reolaeth lwyr y corff cyhoeddus ehangach, heb sôn am y gwasanaeth unigol. Dyma paham, er mwyn iddynt fod yn ystyrlon, rhaid diffinio amcanion eang megis llesiant cymdeithasol, economaidd ac amgylcheddol mewn mwy o fanylder er mwyn nodi’r allbynnau gwasanaeth penodol y disgwylir iddynt gyfrannu at wireddu’r amcanion a sicrhau y gellir eu mesur.

Gellir diffinio amcan corfforaethol amhenodol yn fwy manwl drwy ateb cyfres o gwestiynau. Y nod yw cysylltu cyflawni amcanion, megis economi leol sy’n ffynnu, i’r hyn y gall corff cyhoeddus ei wneud i gyfrannu tuag at eu gwireddu. Felly, er bod ateb amlweddog i’r cwestiwn sut y gellir cyflawni economi leol sy’n ffynnu, mae’r hyn y gall cyngor neu ddarparwr gwasanaethau cyhoeddus arall ei wneud i helpu i gyflawni hyn yn benodol ac yn fesuradwy.

Mae cyrff cyhoeddus, yn ôl eu diffiniad, yn atebol i arweinwyr a etholir yn ddemocrataidd. Felly, bydd yr amcanion strategol y maent yn eu gosod ar gyfer gwasanaethau cyhoeddus bob amser yn fan cychwyn i benderfynu’r hyn y mae gwasanaeth yn ceisio ei wireddu. Bydd gwerth am arian bob amser yn elfen ohono ond anaml iawn y mae hyn yn golygu’r gost isaf. Yn aml mae arweinwyr etholedig yn sefydlu gofynion deilliannau cymharol benodol ond yn aml maent hefyd yn nodi pa fewnbynnau sydd eu hangen i’w cyflawni. Er enghraifft, mae amcanion ar gyfer plismona effeithiol yn aml yn mynd law yn llaw ag ymrwymiadau i gynyddu nifer y swyddogion heddlu a hyd yn oed â sut y bydd y rhain yn cael eu defnyddio – er enghraifft cynyddu’r nifer o blismyn sydd ar stryd. Yn yr achosion hyn, er bod yr ymrwymiadau hyn yn berthnasol i fewnbynnau, dylid eu hystyried yn amcanion deilliannau gan benderfynwyr gweithredol. Mewn cymdeithas ddemocrataidd byddai’n anghywir i swyddogion etholedig anwybyddu neu ddiystyru’r addewidion y mae gwleidyddion etholedig yn eu gwneud i’r etholwyr.

Er hynny, mewn llawer o achosion bydd nifer o amcanion gwahanol a gall y rhain fod yn groes i’w gilydd. Un enghraifft yw lle mae gan awdurdod lleol nod penodol o wireddu allyriadau sero net ond y mae hefyd yn ddarostyngedig i feini prawf fforddiadwyedd llym sy’n golygu i bob pwrpas bod rhaid diystyru prynu cerbydau trydan pan all y rhain costio teirgwaith yn fwy na cherbydau tebyg tanwydd ffosil. Pan fydd gwrthdaro o’r fath yn digwydd, rhaid cael eglurder ynghylch pa amcanion sy’n cael blaenoriaeth.

Yn ymarferol, yn aml nid yw penderfynu rhwng opsiynau yn fater syml ac er pwysigrwydd deall pa flaenoriaethau sydd bwysicaf, yn aml mae arfarnu opsiynau yn waith sy’n gofyn am gydbwyso. Yn aml bydd hyn yn cynnwys cydbwyso amcanion sefydliadol yn erbyn nodau polisi ehangach. Pan fydd amcanion ehangach ar lefel y llywodraeth wedi’u hymgorffori mewn deddfwriaeth, megis y rhai a nodir yn Neddf Llesiant Cenedlaethau’r Dyfodol (Cymru) 2015, rhaid rhoi blaenoriaeth iddynt.

Yn hanesyddol, mae ystyried mewnoli wedi tueddu i fod yn adweithiol, yn hytrach na’i fod yn rhagweithiol. Mae hyn yn dueddol o fod yn ymateb pragmatig i bryderon am y ddarpariaeth bresennol – er enghraifft, mewn perthynas â chost a gwerth am arian, ystyriaethau’r gweithlu, ansawdd y gwasanaeth neu sefydlogrwydd y farchnad. Felly mae’r penderfyniadau a wneir mewn perthynas â mewnoli yn cael eu pwysoli’n fawr i’r ffactorau hyn, o fewn cyd-destun lleol y gwasanaeth dan sylw.

Mae’r pecyn cymorth hwn yn awgrymu dull o weithredu sy’n ymgorffori ystyriaeth fwy systematig o oblygiad dewisiadau lleol mewn perthynas â modelau gwasanaeth ar gyfer yr economi leol neu drwy fframwaith Deddf Llesiant Cenedlaethau’r Dyfodol, ac y dylid yn fwy rheolaidd ystyried a chydbwyso’r ffactorau hyn yn erbyn materion eraill fel rhan o’r broses benderfynu.

Cam Dau: Asesu’r sefyllfa bresennol

Pan fydd amcanion a’r dull o’u mesur wedi eu nodi’n gywir, mae asesu effeithiolrwydd y trefniadau presennol yn fater o ddadansoddi data i raddau helaeth. Dylai’r asesu gyfeirio’n ôl i amcanion allbynnau er mwyn asesu effeithiolrwydd y gwasanaeth. Rhaid iddo hefyd gynnwys dadansoddiad o’r gost a gwerth am arian. Mae’r dangosyddion hyn yn elwa o gyd-destunoli yn erbyn data meincnod a dros amser. Dylai’r cyntaf ddod o sefydliadau sydd ag amcanion a gofynion tebyg i sicrhau dilysrwydd y gymhariaeth.

Dylid dadansoddi’r gost i sicrhau tryloywder. Felly, er enghraifft, gallai data gynnwys:

• cyfanswm cost y gwasanaeth, gan gynnwys costau ar ochr y cleient, lle mae hwn wedi’i gontractio’n allanol
• y gost o gymryd unrhyw fesurau cywiro neu o ddatrys anghydfodau contractau lle bo hynny’n berthnasol
• cost net y gwasanaeth ar ôl ystyried unrhyw incwm
• costau uned, h.y. cyfanswm y gost fesul defnyddiwr a/neu fesul cartref
• cost staff rheng flaen fel cyfran o gyfanswm y gost
• lefel y taliadau canolog

Gellir dangos gwerth am arian drwy gymharu â darparwyr gwasanaethau eraill a thrwy gyfeirio at ddangosyddion cost/perfformiad megis unedau cyflenwi gwasanaethau fesul aelod staff a chost fesul aelod staff.

Bydd yr allbwn o’r cam hwn yn cyflwyno achos gwaelodlin y gellir gwerthuso dulliau amgen yn ei erbyn.

Cam Tri: Adolygu’r trefniadau cyflenwi

Ar gyfer gwasanaethau sydd wedi’u contractio’n allanol, bydd hyn yn cynnwys:

• Asesiad o effeithiolrwydd manylebau contractau, gan gynnwys yn benodol, i ba raddau y maent yn adlewyrchu amcanion y gwasanaeth dan sylw.
• Asesiad o gydweddoldeb parhaus contractio’n allanol â gorchmynion polisi cymdeithasol, economaidd ac amgylcheddol ehangach. Yng Nghymru mae hyn yn golygu ystyried ai allanoli yw’r ffordd orau o gyflawni’r saith nod statudol a nodir yn Neddf Llesiant Cenedlaethau’r Dyfodol.
• Asesiad o effeithiolrwydd trefniadau rheoli contractau.
• Asesiad o sail gyfreithiol y contract ac ystyried a yw’r darpariaethau’n ddigonol i warchod budd y cyhoedd. Pan nodir angen dybryd am newid gall hyn gynnwys opsiynau i ddod â’r contract i ben yn rhannol neu’n gyfan gwbl.

Er mwyn gallu asesu’r cyfraniad tuag at amcanion economaidd, cymdeithasol a pholisi ehangach, bydd angen dealltwriaeth o’r cyd-destun lleol, er enghraifft trwy gyfeirio at unrhyw Asesiad Llesiant a blaenoriaethau a nodir yn lleol a chysylltu’r rhain â’r trefniadau cyflenwi presennol. Er enghraifft, er mwyn asesu effaith mewn perthynas â datblygiad economaidd lleol ac amcanion gwaith teg, rhaid gofyn cwestiynau ynghylch natur y ddarpariaeth bresennol, a’i heffaith o safbwynt gwaith teg, ac o ran cadw cyfoeth i gylchredeg er budd yr economi leol.

Ar gyfer gwasanaethau a gyflenwir yn fewnol bydd yr adolygiad yn cynnwys:

• Asesu a yw safonau’r gwasanaeth wedi’u halinio ag amcanion y gwasanaeth
• Asesu a yw’r gwasanaeth dan sylw yn cyfrannu tuag at gyflawni amcanion polisi cymdeithasol, economaidd ac amgylcheddol ehangach. Mae’r saith nod statudol a sefydlwyd gan Ddeddf Llesiant Cenedlaethau’r Dyfodol yn cynnig fframwaith gyfeirio effeithiol ar gyfer hyn.
• Asesiad o effeithiolrwydd trefniadau rheoli ac adrodd mewnol
• Asesiad o systemau gwaith – a ellid eu gwella i hybu cynhyrchiant ac effeithiolrwydd a/neu hybu llesiant y gweithwyr?
• Asesiad o ddigonolrwydd adnoddau
• Asesu a oes cyfleoedd i gynhyrchu incwm ychwanegol drwy godi taliadau yn allanol neu drwy fasnachu

Cam Bedwar: Nodi ac arfarnu’r opsiynau

Yn aml mae arfarnu opsiynau yn cael ei ystyried fel pe bai’n ymwneud yn unig â’r penderfyniad i wneud neu i brynu. Mewn gwirionedd, dylai’r dyfarniad ynghylch a ddylid darparu’n fewnol neu gontractio’n allanol gael ei lywio gan benderfyniadau ynghylch y math o wasanaeth y mae gofyn amdano a sut yr hoffai’r arweinwyr etholedig i’r gwasanaeth hwn gael ei gyflenwi. Pan fydd ewyllys i gyflenwi gwasanaethau sy’n hyblyg ac sy’n ymateb i anghenion lleol sy’n newid er enghraifft gall fod yn anodd iawn creu manyleb gontract gadarn a bydd risg uchel o gostau annisgwyl lle bydd allanoli yn digwydd. Yn yr un modd, pan fydd sefydliad am wneud defnydd o dechnoleg newydd neu ddulliau darparu arloesol mae’r risg o wneud hyn yn debygol o fod yn uwch gyda chontractwr na gyda thîm mewnol.

Dylai arfarnu opsiynau gael ei gymell gan dystiolaeth. Nid yw hyn o reidrwydd yn golygu ei fod yn cael ei gymell gan ddata ond dylai fod rhywfaint o ddull rhesymegol o amcangyfrif y potensial i bob opsiwn a nodwyd sicrhau’r canlyniadau gofynnol.

Cam Bump: Achos busnes dros newid a/neu gynllun gwella’r gwasanaeth

Pan fydd yr arfarniad opsiynau yn dangos newid mawr yn y ffordd y bydd gwasanaeth yn cael ei ddarparu, dylid datblygu achos busnes ffurfiol a/neu gynllun gwella’r gwasanaeth. Yn ogystal â nodi (a chyfiawnhau) unrhyw ofynion cyfalaf ychwanegol a/neu unrhyw ofynion refeniw  ychwanegol, dylai achos busnes nodi sut y bydd y newid arfaethedig yn cyflawni yn erbyn amcanion strategol a sut y bydd yn cydymffurfio’n gyfreithiol. Dylai’r achos busnes a’r/neu’r cynllun gwella’r gwasanaeth ymgorffori amcanion allbwn mesuradwy y gellir asesu cynnydd yn eu herbyn. Gallai fformat achos busnes cytbwys nodweddiadol ddefnyddio’r penawdau canlynol neu benawdau tebyg.

Yr achos strategol

Sut y bydd y newid arfaethedig yn cyfrannu tuag at amcanion strategol y cyngor a thuag at bolisi cymdeithasol, economaidd ac amgylcheddol ehangach.

Yr achos cyfreithiol

Y sail gyfreithiol dros y fenter arfaethedig, gan gynnwys unrhyw ataliadau neu ofynion.

Yr achos masnachol

Pan fydd bwriad i fasnachu ar sail fasnachol dylai fod eglurder ynglŷn â’r hyn sy’n cael ei fasnachu, pwy yw’r cwsmeriaid targed a phwy yw’r cystadleuwyr. Yn allweddol dylai’r achos roi atebion i gwestiynau allweddol megis beth yw’r tebygolrwydd o lwyddiant masnachol a beth fydd hyn yn ei olygu o ran incwm ychwanegol.

Yr achos gweithredol

Mae’r rhan hon o’r achos busnes yn nodi gofynion gweithredol gan gynnwys staffio, adeiladau, offer, cerbydau a llety. Dylai cynnig eglurder o ran yr hyn fydd ei angen ac o le mae i ddod. Lle mae gwasanaeth yn cael ei fewnoli bydd TUPE yn debygol o sicrhau bod gofynion am staff rheng flaen yn cael eu bodloni ond ni ellir dibynnu arno bob amser ar gyfer rheolwyr a/neu weithwyr tra medrus y gall y contractwr a fu’n dal y contract geisio eu cadw trwy gynnig gwaith arall iddynt. Mewn rhai ardaloedd gall fod yn anodd dod o hyd i ddigon o le swyddfa ar gyfer staff neu leoliadau newydd ar gyfer depos pan fydd y contractwr a fu’n dal y contract am gadw’r rhai sy’n bodoli.

Yr achos ariannol

Nod yr achos ariannol yw rhoi sicrwydd bod y newid arfaethedig yn fforddiadwy a/neu ddangos sut a phryd y bydd unrhyw fuddsoddiad cychwynnol yn cael ei adennill. Pan fydd disgwyl masnachu neu godi tâl yn allanol dylai hyn gynnwys amcanestyniad o elw a cholled am o leiaf y tair blynedd gyntaf o fasnachu.

Cam Chwech: Cynllun gweithredu

Y cam olaf cyn gweithredu yw creu cynllun gweithredu. Dylai hyn gyflwyno amserlen, dangos cerrig milltir allweddol a nodi pwy yn y sefydliad sy’n gyfrifol am sicrhau eu bod yn cael eu bodloni. Mae’r cynllun gweithredu yn benodol bwysig pan fydd terfyn amser allweddol yn bodoli megis contract yn dod i ben neu pan fydd newid arwyddocaol yn digwydd. Hebddo gall prosiect sy’n ymwneud â newid hawdd colli’i ffordd.

Yn aml mae’r amcangyfrif o faint o amser y mae ei angen am newid yn rhy isel. Er bod enghreifftiau o fewnoli yn digwydd yn gyflym, er enghraifft lle mae contract wedi methu, mae profiad yn awgrymu y dylai’r broses adolygu ddechrau gymaint â dwy flynedd cyn i gontract ddod i ben. Mae hyn yn caniatáu’r amser i wneud penderfyniadau ar ôl ystyried yr holl ffactorau ac i fynd i’r afael â materion anodd, megis bodloni gofynion llety gwasanaeth sydd newydd ei fewnoli. Mae hefyd yn cydnabod faint o amser sydd ei angen ar brydiau ar brosesau caffael adeiladau, offer a cherbydau lle bo angen.

Mae gan bob dull o gyflenwi gwasanaethau risgiau sy’n gysylltiedig â nhw. Ar gyfer gwasanaethau mewnol bydd pryderon ynghylch gallu ac adnoddau yn dominyddu. Ar gyfer trefniadau allanoli bydd y prif bryderon yn ymwneud â’r posibilrwydd o fethiant ar ran y contractwyr a’r diffyg gallu i weithredu newidiadau i adlewyrchu blaenoriaethau newydd a rhai sy’n dod i’r amlwg.

Methiant galw a phremiwm risg

Yn aml, mae allanoli yn cael ei bortreadu fel ffordd o drosglwyddo risg i’r darparwr. Ar wahân i’r ffaith nad yw’r risg byth yn cael ei drosglwyddo’n llawn, fel y tystia nifer o fethiannau contractwyr uchel eu proffil, mae hyn bob amser yn cael ei gynnwys ym mhrisiau’r cynigion. Po fwyaf yw’r radd trosglwyddo risg, yr uchaf fydd y pris.

Pan fydd contractwyr yn methu, mae awdurdodau cyhoeddus yn aml yn wynebu costau uchel wrth wneud trefniadau i gadw gwasanaethau i fynd, ond hyd yn oed pan fydd contractwyr â chyfrifoldeb am risgiau galw, gall cleientiaid sector cyhoeddus fod mewn sefyllfa o orfod ail-negodi telerau talu er mwyn cynnal ‘hyfywedd’ y contractwr neu gymryd risg y byddant yn cerdded i ffwrdd, yn hytrach na gwneud colled.

Costau trosiant

Lle mae proffidioldeb yn dibynnu ar leihau cost, h.y., ar gyfer meysydd gwasanaeth sydd â’u meintiau elw sy’n gymharol isel, a lle mae costau staff yn gyfrifol am gyfran anghymesur o’r gost, gall cyflogau isel ac amodau gweithio beichus arwain at gyfradd drosiant staff gymharol uchel a phroblemau mewn recriwtio staff o ansawdd uchel. Mae hyn yn cael effaith ar ansawdd y gwasanaeth, a allai ychwanegu at y risgiau a’r costau sy’n gysylltiedig ag ymateb i fethiant y gwasanaeth. Mae hefyd yn arwain at bwysau ar gyllidebau hyfforddi, sy’n debygol o gael ei basio ymlaen ar ffurf prisiau uwch.

Costau amrywio

Mewn perthynas contractiol, mae’n ofynnol i’r parti sy’n darparu ond gwneud y pethau sy’n cael eu mynnu gan y contract. Bydd unrhyw beth sydd y tu hwnt i hyn yn debygol o arwain at daliadau ychwanegol neu efallai na fydd yn cael ei wneud o gwbl. Mae bron yn amhosib gwybod ymlaen llaw beth yn union fydd ei angen o wasanaeth i’r cyhoedd, yn enwedig pan all contract bara 20 mlynedd neu’n fwy. O ganlyniad, anaml mai’r pris tendro yw’r gwir bris sy’n cael ei dalu am y ddarpariaeth sydd wedi’i allanoli. Gellir ymgorffori newidiadau i’r gofynion ym manylebau drwy ddefnyddio rhestr cyfraddau neu brisiau wedi’u meincnodi, ond hyd yn oed mewn achosion felly, gall hyn arwain at gynnydd sylweddol mewn costau na fyddai’n berthnasol i ddarpariaeth fewnol.

Risgiau rheoli contractau

Ar sawl ystyr y mae amcanion y partïon contractio yn gwrthdaro. Diben contract yw datrys hyn drwy nodi rolau a chyfrifoldebau fel y cytunir arnynt gan y ddau barti. Cyhyd â bod y rhain yn cael eu gwireddu, gellir disgwyl i’r contract ddiwallu anghenion y ddwy ochr. Mae methiannau a thoriadau yn digwydd, fodd bynnag, ac mae rheoli contractau effeithiol yn hanfodol er mwyn cynnal perfformiad boddhaol ac osgoi anghydfodau aflonyddgar a allai fod yn gostus. Gall hyn ychwanegu’n sylweddol at y gost ac o ystyried bod taliadau contractiol ar y cyfan yn cael eu pennu ymlaen llaw, gall hyn cael ei danseilio pan ddaw cyllid o dan bwysau.

1. Ymwybyddiaeth sefydliadol

• o ymrwymiad y Rhaglan Lywodraethu ac amcanion polisi cysylltiedig
• o'r cyfraniad posib y gall mewnoli ei wneud o safbwynt Deddf Llesiant Cenedlaethau'r Dyfodol
• o'r achos strategol dros fewnoli (buddion yn seiliedig ar le a manteision sefydlidig)

2. Ymgorffoi ymdriniaeth systematig

• Strategaeth a llywodraethu
• Cynllunio ac adolygu gwasanaethau
• Cyclch comisiynu a chaffael

3. Adolygu'r fframwaith

• Cam 1: Sefydlu amcanion
• Cam 2: Asesu'r sefyllfa bresennol
• Cam 3: Adolygu'r trefniadau cyflenwi
• Cam 4: Nodi ac arfanu'r opsiynau
• Cam 5: Achos busnes
• Cam 6: Cynllun gweithredu