Pecyn cymorth ar gyfer mewnoli yng Nghymru: adroddiad interim - 4. Distyllu gwersi o’r astudiaethau achos

O’i gymharu â’r sefyllfa yn Lloegr, nid yw cyrff cyhoeddus Cymru yn hanesyddol wedi croesawu allanoli i’r un radd â’u cyfoedion yn Lloegr. Felly mae Cymru’n dechrau gyda gwaelodlin â llai o wasanaethau wedi’u hallanoli y gellir eu dychwelyd o bosib i sector cyhoeddus Cymru cryfach. Mae hyn yn rhannol yn adlewyrchiad o’r ffaith bod Cymru, er gwaethaf y newidiadau ledled y DU ers y 1980au a welodd rôl gynyddol i’r farchnad a mwy o hollti gwasanaethau cyhoeddus, wedi cadw ffocws cryfach ar werth cyhoeddus a phwysigrwydd yr ethos gwasanaeth cyhoeddus.

Oherwydd natur dameidiog adrodd a dosbarthiad mae’n anodd cyflwyno meintoliad cywir o raddfa allanoli fesul maes gwasanaeth. Mae’r adroddiadau a gyhoeddwyd (Government outsourcing – when and how to bring public services back into government hands. Institute for Government, 2020) ar ddata ledled y DU yn awgrymu bod ychydig dros chwarter o’r arian sy’n cael ei wario ar ofal cymdeithasol oedolion yn mynd i ddarparwyr mewnol, gyda ffigwr sy’n sylweddol uwch ar gyfer gofal cymdeithasol plant.

Gwariwyd 42% o gyllidebau casglu gwastraff ledled y DU gyda darparwyr allanol yn 2018/19.

Nododd adroddiad 2013 y Swyddfa Archwilio Genedlaethol (The role of major contractors in the delivery of public services. fod pedwar contractwr mawr (Atos, Capita, G4S a Serco) yn cyfrif am gyfran sylweddol o allanoli yn y DU ar draws yr holl wasanaethau cyhoeddus. Mae archwilio data gwariant Atamis ar gyfer sector cyhoeddus Cymru yn datgelu y bu gwariant o £43m gyda’r cwmnïau hyn yng Nghymru yn 2018/19 a £30m yn 2019/21 (noder fod y dadansoddiad hwn yn seiliedig ar baru enwau’r cyflenwyr, ac nid yw’n ddadansoddiad cyflawn o berchnogaeth fuddiol ar draws yr holl gyflenwyr).

Yn seiliedig ar ein hymgysylltiad â rhanddeiliaid, ar hyn o bryd y gwasanaethau sydd wedi’u hallanoli sydd â’r potensial mwyaf i gael eu mewnoli yw:

• Rheoli cyfleusterau
• Arlwyo
• TGCh
• Hamdden
• Gofal Cymdeithasol

O fewn y rhain, mae yna faterion a gwahaniaethau main penodol y dylid eu hystyried. Mewn perthynas ag arlwyo, un o’r prif rwystrau i fewnoli yw’r pryder ynghylch gallu mewnol sefydliadau unigol sector cyhoeddus i lywio’r cyfundrefnau rheoleiddio cymhleth a’r gofynion archwilio sy’n berthnasol i baratoi bwyd ac i’r gwasanaeth bwyd. Fodd bynnag, mae’r gallu hwn yn debygol o fodoli, yn enwedig o fewn awdurdodau lleol, sy’n awgrymu y gallai dull partneriaeth fwy creadigol ar draws partneriaid Bwrdd Gwasanaethau Cyhoeddus ddatgloi cyfleoedd i fewnoli. Mae arlwyo hefyd yn enghraifft dda o le mae rhai penderfyniadau i allanoli yn cael eu gwneud oherwydd bod y ddarpariaeth sydd wedi’i allanoli yn cynnig cyfle gwerthfawr a pharhaus i greu incwm. Er enghraifft, gall cyfleusterau caffi masnachfraint ar ystadau cyhoeddus gynnig ffrydiau refeniw parhaus heb y risgiau sy’n gysylltiedig â darpariaeth sydd wedi’i mewnoli. Mae hyn yn awgrymu’r angen i ystyried sut y gall y cyfundrefnau cyllido ar gyfer gwahanol rannau o sector cyhoeddus Cymru daro cydbwysedd a chymell gweithgarwch sy’n cyflwyno budd cymdeithasol ehangach ond sydd ar draul mantolenni cyrff unigol lle mae achos cymhelliol dros wneud hynny.

Mae darpariaeth gofal cymdeithasol yn gofyn am ystyriaeth fwy cynnil. Mae yna achos cymhelliol dros gael gwared ar elw o ddarpariaeth gofal cymdeithasol ac mae ymrwymiad eisoes yn bodoli yn y Rhaglen Lywodraethu i wneud hyn mewn perthynas â gwasanaethau i blant sy’n derbyn gofal. Mae yna achos cymhelliol i leihau presenoldeb darparwyr echdynnol ym marchnadoedd gofal lleol. Fodd bynnag, gall mewnoli ar raddfa fawr danseilio cyfraniad gwerthfawr y trydydd sector a darpariaeth sydd dan berchnogaeth ddemocrataidd, sy’n cynnig  cyrhaeddiad a chilyddiaeth ehangach mewn cymunedau ac sy’n tanategu dull yr economi sylfaenol. Yn adroddiad CLES 2020 (A progressive approach to adult social care. CLES, 2020) rydym yn awgrymu y byddai dull blaengar o ymdrin â gofal cymdeithasol oedolion yn cynrychioli cyfuniad o ddarpariaeth sy’n cwmpasu:

• Cyflenwi’n fewnol: lle mae’r gwasanaeth yn cael ei gyflenwi gan y wladwriaeth leol.
• Menter drefol: sefydliadau rheoli hyd braich a chwmnïau dan berchnogaeth gydfuddiannol.
• Perchnogaeth gan y gweithwyr: cwmnïau cydweithredol.
• Perchnogaeth gan y gymuned: busnes cymunedol, menter gymdeithasol a Chwmnïau Buddiannau Cymunedol.
• Perchnogaeth breifat leol sy’n cefnogi sylfaen driphlyg: sef ystyried y gymuned ehangach, yr amgylchedd a’r gweithwyr ochr yn ochr â cheisio gwneud elw.

Fodd bynnag, rhaid nodi heb ddeddfwriaeth flaengar a mecanweithiau ariannol, gall potensial cynhyrchiol modelau darpariaeth amgen (popeth heblaw cyflenwi’n fewnol) gael ei lesteirio gan ddylanwad cyfalafu ecwiti preifat (trafodwyd cyfalafu a modelau perchnogaeth amgen yn Nghymru yn adroddiad CLES ‘Owning the Workplace, Securing the Future’).

Er bod nifer yr ystyriaethau o ran mewnoli yn sector cyhoeddus Cymru yn gymharol gyfyngedig ar hyn o bryd, bu sawl ffactor yn dod i’r amlwg o’n trafodaethau gyda rhanddeiliad sector cyhoeddus Cymru. Yn gyntaf, mae’r ystyriaeth i fewnoli wedi tueddu i fod yn un adweithiol, yn hytrach nag un rhagweithiol. Mae hyn yn tueddu i fod yn ymateb pragmatig i bryderon am y ddarpariaeth bresennol – er enghraifft, mewn perthynas â chost a gwerth am arian, ystyriaethau’r gweithlu, ansawdd y gwasanaeth neu sefydlogrwydd y farchnad. Felly mae’r penderfyniadau a wneir mewn perthynas â mewnoli yn cael eu pwysoli’n fawr i’r ffactorau hyn, o fewn cyd-destun lleol y gwasanaeth dan sylw.

Yr hyn sydd ar goll yw unrhyw synnwyr o ystyriaeth fwy systematig o oblygiad dewisiadau lleol mewn perthynas â modelau gwasanaeth ar gyfer yr economi leol neu drwy fframio Deddf Llesiant Cenedlaethau’r Dyfodol, neu drwy gynnwys ac ystyried y ffactorau hyn o fewn unrhyw broses wneud penderfyniadau.

Mae hyn yn awgrymu bod angen i’r pecyn cymorth:

• Gyflwyno’r achos dros fewnoli, gan gysylltu’r ystyriaethau o ran dewis y model gwasanaeth â chenadaethau gwasanaeth cyhoeddus y gwahanol fathau o sefydliad y mae’r pecyn cymorth wedi’i ei baratoi ar eu cyfer. Er enghraifft, gan ddefnyddio fframio datblygiad economaidd lleol, llesiant a phenderfynyddion cymdeithasol iechyd.
• Bod yn gyfrwng i annog ystyriaeth fwy rhagweithiol a systematig i fewnoli.
• Cynnig cyfres ehangach o feini prawf gwerthuso sy’n deillio o’r Nodau llesiant sy’n cynyddu'r tebygolrwydd y gall gweithwyr ym mhob rhan o Gymru gael mynediad at waith teg.

Bu rhai rhanddeiliad yn mynegi bod angen meddwl yn greadigol am y ffordd orau i wariant sector cyhoeddus gefnogi creu swyddi a buont yn rhybuddio rhag y rhagdybiaeth y bydd mewnoli, ym mhob achos, yn sicrhau’r canlyniadau gorau o ran cyflogaeth. Er enghraifft bu Bwrdd Iechyd Prifysgol Hywel Dda yn dadlau y dylai awdurdodau sy’n contractio ddefnyddio’r llif arian parod dibynadwy, sefydlog o’r sector cyhoeddus i sicrhau’r budd mwyaf i swyddi yn yr economïau lleol, gan gynnwys ystyried opsiynau amgen i’r dull mewnoli traddodiadol. Yma, buont yn cyfeirio at gadwyni cyflenwi arbenigol na fyddant fyth yn debygol o gael eu mewnoli, megis yn achos offer llawdriniaeth orthopedig, i ddadlau’r achos dros arferion caffael blaengar.

Hyd yn oed mewn achosion o wasanaethau llai arbenigol gallai fod cyfleoedd sy’n bodoli i gyfuno’r galw ar draws sawl corff sector cyhoeddus (fel sy’n digwydd eisoes, er enghraifft yng Nghydwasanaethau y GIG) a defnyddio hyn i ysgogi modelau cyflenwi cydweithredol neu fodelau menter gymdeithasol newydd lle gallai’r galw cyfunol o sector cyhoeddus Cymru eu galluogi i gystadlu am waith y tu allan i Gymru, ac wrth wneud hynny greu cyfleoedd cyflogaeth sylweddol lle mae eu hangen fwyaf yng Nghymru.

Ceir nifer o ddulliau amgen, pob un â’u manteision a’u cyfyngiadau eu hunain, y gallai awdurdod contractio ymgysylltu â nhw i gyflawni’r nodau polisi ehangach o ran gwaith teg, cyfiawnder cymdeithasol a llesiant. Mae gan y dulliau hyn y nod o eithrio gweithgarwch proffidio o fewn cyflenwi gwasanaethau cyhoeddus, tra’n cefnogi cynnwys menter gymdeithasol gyfiawn:

Cwmni dan Berchnogaeth Lwyr

Mabwysiadwyd y dull hwn gan Stoke-Upon-Trent, gyda’u cwmni Unitas dan berchnogaeth lwyr. Gyda’r gallu i weithredu’n fasnachol â chleientiaid sector cyhoeddus a darparu ffrwd incwm i’r awdurdod lleol. Wrth dderbyn ei fandad gan arweinyddiaeth wleidyddol y cyngor, gwnaeth Unitas welliannau sylweddol i leoli cadwyni cyflenwi yn lleol. Fodd bynnag, mae’r natur hyd braich yn tynnu rhywfaint o reolaeth dros arferion cyflogi mewnol oddi wrth awdurdodau’r cyngor.

Partneriaethau Cynhyrchiol

Mabwysiadwyd y dull hwn gan Fwrdd Iechyd Prifysgol Hywel Dda, sy’n datblygu cynlluniau ar eu gwasanaethau arlwyo er mwyn iddynt fod mewn cydweithrediad â busnes teuluol sydd wedi’i wreiddio’n lleol. Mae hyn yn dangos y potensial i gontractau fod yn offeryn defnyddiol i sianelu galw dibynadwy (arian cyhoeddus) tuag at gryfhau BBaCh Cymreig, yn unol ag ymrwymiadau polisi’r llywodraeth, er bod angen sicrhau bod modelau o’r fath yn cyflawni amcanion gwaith teg.

Hyrwyddo Cwmnïau Cydweithredol a Menter Gymdeithasol

Mae Deddf Gwasanaethau Cymdeithasol a Llesiant (Cymru) 2014 yn cynnwys darpariaethau sy’n cynnwys cyfrifoldeb i awdurdodau lleol hyrwyddo mentrau cymdeithasol a sefydliadau cydweithredol neu drefniadau i ddarparu gwasanaethau gofal, cymorth ac ataliol (Deddf Gwasanaethau Cymdeithasol a Llesiant (Cymru) 2014, Adran 16). Ar yr un pryd, mae Partneriaethau Cyhoeddus-Cyffredin yn cynnig fframweithiau newydd o ddyluniad sefydliadol sy’n sicrhau llywodraethu a rheoli asedau cyhoeddus ar y cyd (Public-Common Partnerships: Democratising ownership and urban development. Heron, K; Milburn, K; Russel, B., 2021. Common Wealth.). 

Trwyddedu Cymdeithasol

Mae’r dull hwn yn golygu sefydlu maen prawf cyfiawnder cymdeithasol a llesiant y dylai contractwyr ei fodloni i ennill contractau cyhoeddus ac a gallai sicrhau bod arian cyhoeddus yn cefnogi gweithgarwch economaidd cynhyrchiol. Gallai hyn, er enghraifft, gael ei ysbrydoli gan Strategaeth Gaffael Partneriaeth Cydwasanaethau GIG Cymru sy’n sicrhau bod gan arfer caffael yr amcan i “ymdrechu i gyflawni nodau Deddf Llesiant Cenedlaethau’r Dyfodol (Cymru) 2015 drwy ddull cyfannol o ymdrin â’i broses gaffael” (Adroddiad y Pwyllgor Cyllid ar Adeiladu Cyfoeth Cymunedol gan swyddog adrodd Huw Thomas, 26/01/2021. Bwrdd Iechyd Prifysgol Hywel Dda).

Os ystyriwyd potensial modelau amgen eraill o ddarparu gwasanaethau ac mae’r awdurdod contractio wedi gwneud y penderfyniad i ddilyn y llwybr mewnoli, mae yna sawl peth allweddol i’w hystyried:

Yn y farchnad cyflenwyr

Clywsom ei bod yn bwysig i reoli strategaeth fewnoli ar risg, sy’n benodol berthnasol i gyflenwyr ym maes gofal cymdeithasol plant. Rhaid i’r awdurdod mewnoli ystyried yr achos lle mae cyflenwyr yn dechrau gadael y farchnad cyn y gall y sector cyhoeddus ddatblygu’r gallu i weithredu ei hunan, os ydynt yn cydnabod na fydd marchnad iddynt yn y dyfodol. Fodd bynnag, mae’n bwysig hefyd cydnabod y gallai fod gan awdurdodau contractio allu cyfyngedig i reoli’n effeithiol contractau sydd ar y ffordd i gael eu mewnoli, fel y dangoswyd yn astudiaeth achos Cyngor Dinas Derby.

Yn y farchnad lafur

Bu rhanddeiliad yn tynnu sylw at broblemau recriwtio lle mae gwasanaethau’n cael eu mewnoli. Mae hyn yn gysylltiedig â’r anhawster o ddenu’r arbenigedd angenrheidiol ar gyfer meysydd arbenigol megis datblygu meddalwedd, ond yn gysylltiedig hefyd â thelerau ac amodau “anhyblyg” sy’n golygu eu bod yn llai abl i ddenu gweithwyr achlysurol mewn rhai sectorau megis gwasanaethau hamdden lle mae gwaith achlysurol weithiau yn angenrheidiol.

Gallu mewnol o fewn cyrff cyhoeddus

Bu sawl rhanddeiliad yn tynnu’r sylw at y ffaith fod angen cymorth swyddfa gefn sylweddol ar wasanaethau mewnol “sydd yn anaml yn cael ei ffactorio mewn i arfarniadau opsiynau”. Er enghraifft, mae arlwyo yn gofyn am reolaeth gyflenwyr arbenigol o ystyried y cyfundrefnau rheoleiddio cymhleth sy’n bodoli mewn perthynas â bwyd – mae’r gallu hwn wedi’i golli o’r sector cyhoeddus mewn llawer o achosion. (Fodd bynnag, o bosib gall arlwyo mewn ysgolion Cymru gynnig atebion i’r her hon wrth edrych ar eu gwaith partneriaeth, lle maent yn gweithio gyda’u Hawdurdod Lleol i ganoli cymorth swyddfa gefn).

Bu rhanddeiliaid o brosiectau mewnoli llwyddiannus yn tynnu sylw at y ffaith unwaith y bydd gennych y sgiliau a’r gallu i redeg gwasanaeth mewnol, mae’n agor y drws i fewnoli pellach. Mae hon yn broses lle gellir ymgymryd â pheilot ym meysydd gwasanaeth llai o faint er mwyn dechrau datblygu’r gallu cyn ymgysylltu â meysydd gwasanaeth mwy o faint. Fel y gwelwyd yn Islington, gall y meysydd gwasanaeth mwy o faint gymryd hyd at ddwy flynedd, a defnyddio ymdrech ac adnoddau sylweddol o bob rhan o’r meysydd busnes, o’r cam cynllunio hyd at gwblhau’r broses ac mae’r manteision a gronnir o ran ansawdd y gwasanaeth, integreiddio ac effeithlonrwydd lawer yn bwysicach na’r amser, adnoddau ac ymdrech a ddefnyddiwyd. Mae hyn yn awgrymu’r angen am broses ddeinamig, gyda’r pecyn cymorth ar gyfer sector cyhoeddus Cymru yn annog adolygiad ac ailasesiad parhaus.

Ar ôl ei gwblhau, gall mewnoli gynnig cyfleoedd i ryddhau pwysau oddi ar adnoddau cyrff cyhoeddus a gwella effeithlonrwydd yn y tymor canolig a’r tymor hir. Gall hyn gynnwys lleihau’r angen am reoli a monitro contractau, yn ogystal â chreu mwy o gyfleoedd am integreiddio gwasanaethau ac arloesi. Fel y gwelwyd yn Wigan, mae sbardunau mewnoli wedi galluogi’r awdurdod lleol i gael gwared ar y ffiniau o ran gofynion gwasanaeth yr oeddent yn angenrheidiol mewn contractau allanoli. Yn benodol, maent wedi sbarduno integreiddio gofal cymdeithasol a gwasanaethau hamdden i wella’r cynnig gwasanaeth gofal cymdeithasol. Mae gan Gastell-nedd Port Talbot ddyheadau tebyg ynghylch integreiddio eu gwasanaethau iechyd a hamdden, gan sicrhau datblygiadau a fydd yn gweld pobl leol yn fwy iach a gweithgar – gan leddfu pwysau ar adnoddau gwasanaethau iechyd yn y tymor hwy. O ystyried cylch gwaith penodol Byrddau Iechyd Cyhoeddus i gyfuno o ran nodau llesiant, mae yna ddigon o gyfle i’r ffordd hon o weithio yng Nghymru.

Ystyriaethau trosglwyddo’r gweithlu

Drwy gydol ein hymgysylltiad â rhanddeiliaid, bu pob prosiect mewnoli llwyddiannus yn nodi bod ymgysylltu ag undebau llafur wedi galluogi’r awdurdod lleol i fewnoli ar gyflymder a sicrhau llwyddiant. Bu un rhanddeiliad yn nodi “rhaid grymuso’r rhai sy’n cael eu mewnoli ac nid eu darostwng i broses”. Yn gyffredinol, ymgysylltwyd â’r gweithlu o’r cychwyn ar gyflogau, telerau ac amodau ochr yn ochr â’r newidiadau yn eu rolau a’u cyfrifoldebau. Mae hyn yn hanfodol o ystyried yr angen i integreiddio rhwng yr hyn a all fod yn anghyfartaledd eang rhwng y sector cyhoeddus a’r sector preifat, gyda’r sector preifat ar brydiau yn cynnig taliadau bonws a disgrifiadau swyddi mwy cul.

Yn ogystal, bu’r prosiectau mwy llwyddiannus, fel yr un yn astudiaeth achos Islington, yn gweld cyd-ddatblygu cyfundrefnau hyfforddi newydd i sicrhau bod cynifer ag sy’n bosib o’r gweithlu a drosglwyddwyd yn prynu mewn i’r broses.

O ran integreiddio’r gweithlu, rhaid i awdurdodau sy’n mewnoli hefyd ystyried unrhyw gytundebau cyflog cyfartal sy’n bodoli eisoes a allai gymhlethu cysylltiadau diwydiannol. Er enghraifft, efallai y bydd gweithwyr sy’n cael eu mewnoli yn disgwyl mwy o gynnydd yn eu cyflog oherwydd disgwyliadau newydd o ran ansawdd y gwasanaeth, a bydd gan hyn oblygiadau ar gyfer cyflogau ar draws meysydd gwasanaeth eraill.