Gwerthuso ymyraethau digartrefedd: adroddiad terfynol (crynodeb)

Mae'r papur hwn yn adrodd ar ganfyddiadau gwerthusiad o ymyraethau digartrefedd a ariannwyd gan dair rhaglen genedlaethol: dull Cam 2 o ymdrin â Digartrefedd (a oedd yn rhan o ymateb Llywodraeth Cymru i bandemig COVID-19); Tai yn Gyntaf; a'r Gronfa Arloesi ar gyfer Pobl Ifanc Ddigartref. 

Nod y gwerthusiad oedd deall i ba raddau, sut, ac ym mha amgylchiadau, mae’r ymyraethau a ariennir gan y tair rhaglen hyn wedi cefnogi gweithredu strategaeth ddigartrefedd Llywodraeth Cymru, sef blaenoriaethu ailgartrefu cyflym ac atal / ymyrryd cynnar; hyrwyddo gwaith sy'n canolbwyntio ar yr unigolyn, sy’n ystyriol o drawma ac yn gydlynol; ac yn cael ei arwain gan dystiolaeth a chydgynhyrchu.   

Defnyddiwyd cynllun astudiaethau achos, a chynhaliwyd gwaith maes mewn sampl haenedig o brosiectau wedi'u hariannu mewn 13 lleoliad amrywiol ledled Cymru. Bu cyfanswm o 98 o bobl yn cymryd rhan mewn cyfweliadau a grwpiau ffocws, gyda 17 ohonynt â phrofiad bywyd. Cafodd gweithwyr proffesiynol a gymerodd ran eu tynnu o brosiectau a ariennir, awdurdodau lleol, ac amrywiaeth o asiantaethau partner. Cyflawnwyd adolygiad o ddogfennau'r prosiect, data a pholisïau lleol a chenedlaethol, a chynhyrchwyd naw astudiaeth achos Gwerth am Arian.

Yn gyffredinol, canfu'r gwerthusiad lawer o enghreifftiau o arferion addawol ar draws y tair rhaglen ariannu, ac mewn gwahanol rannau o'r wlad. Mae hefyd wedi nodi enghreifftiau o rwystrau, o brosiectau nad ydynt yn gweithredu yn ôl y disgwyl oherwydd bod rhannau eraill o'r system yn cael eu gor-ymestyn, neu oherwydd nad yw prosiectau'n cael eu hymgorffori'n ddigonol mewn polisïau, prosesau a phartneriaethau.

Ailgartrefu cyflym

Mae cyflenwi tai addas a fforddiadwy yn hanfodol i weithrediad system ailgartrefu gyflym, ond mae hyn yn anodd oherwydd diffyg tai cymdeithasol ac eiddo rhent preifat fforddiadwy. Mae cyllid Cam 2 wedi galluogi rhywfaint o gynnydd o ran cynyddu'r cyflenwad tai i'r rhai sy'n profi digartrefedd, e.e. trwy gaffaeliadau neu fentrau i gynyddu mynediad i'r sector rhentu preifat, ond mae'r raddfa yn fach o'i chymharu â'r galw. Roedd rhwystrau i ddatblygiadau newydd yn cynnwys cynllunio, materion amgylcheddol, a chostau cynyddol yn y fasnach adeiladu. O ystyried yr heriau sy'n ymwneud ag ailgartrefu pobl, nid oedd y term 'cyflym' yn teimlo'n berthnasol yn aml i gyfwelwyr. 

Fodd bynnag, mae cyllid Cam 2 wedi galluogi awdurdodau lleol a'u partneriaid i ddatblygu a phrofi elfennau eraill o system ailgartrefu gyflym, e.e. canolfannau amlasiantaeth ar gyfer brysbennu ac asesu, ac ariannu'r pontio at fodelau newydd o dai a chymorth. 

Yn ogystal â chael y math a'r graddau cywir o ddarpariaeth ar bob cam o system ailgartrefu (sef  atal, ymateb brys ac ailsefydlu), un canfyddiad allweddol yw'r angen i fuddsoddi mewn gwasanaethau a all helpu unigolion i gael y llety cywir, cymorth cysylltiedig â thai a chymorth amlasiantaethol, a phontio di-dor. Mae enghreifftiau o hyn o fewn prosiectau a ariennir yn cynnwys gweithwyr cymorth sydd ‘ynghlwm’ wrth berson (yn hytrach na lleoliad llety) ac sy'n darparu parhad perthynas ac eiriolaeth i sicrhau a sefydlu tenantiaethau; a phrosiectau lle mae digon o hyblygrwydd i gynyddu a lleihau cymorth, wrth i anghenion pobl newid.

Atal ac ymyrraeth gynnar

Mae’r rhan fwyaf o brosiectau a ariennir yn canolbwyntio ar leihau'r risg o ddigartrefedd yn ailddigwydd, yn hytrach na'i atal yn y lle cyntaf; fodd bynnag, mae rhai hefyd yn gweithio’n fwy rhagofalus bellach, e.e. gyda phobl ifanc sydd mewn risg o ddigartrefedd, neu bobl yn y carchar. 

Roedd cael yr hyblygrwydd a'r sgiliau i weithio'n gyfannol gyda beth bynnag sydd flaenaf i'r unigolyn, yn hytrach na chanolbwyntio ar y ddatrys y broblem lletya yn unig, yn cael ei ystyried gan staff a defnyddwyr gwasanaeth fel y ffordd fwyaf effeithiol o gynnal canlyniadau atal.

Gweithio ar y cyd

Canfu’r gwerthusiad enghreifftiau o weithio ar y cyd ag iechyd, cyfiawnder troseddol, gofal cymdeithasol a gwasanaethau plant ar lefelau gweithredol a chomisiynu. Roedd enghreifftiau addawol o'r safleoedd astudiaeth achos yn cynnwys: brysbennu ac asesu amlasiantaethol, tîm amlddisgyblaethol digartrefedd, a swydd nyrs ddigartrefedd arbenigol. Fodd bynnag, mae'n cymryd amser i ddatblygu’r lefel hon o gydweithio ar lefel prosiect ac mae gwasanaethau statudol yn cael eu gorymestyn; o ganlyniad roedd yn ymddangos bod rhai prosiectau a ariennir yn gweithredu mewn rhywbeth o 'swigen'. 

Roedd ymwybyddiaeth, awydd a chapasiti prosiectau yn amrywio o ran herio amodoldeb ac eirioli dros yr hawl i gartrefu'r rhai y maent yn eu cefnogi o fewn systemau ehangach dyrannu tai. Roedd cael perthynas ffurfiol uniongyrchol â darparwyr tai sy'n deall ac yn ymddiried yn y model, yn ddelfrydol o'r cychwyn cyntaf, yn ymddangos fel pe bai’n helpu darparwyr cymorth i sicrhau tenantiaethau sefydlog i ddefnyddwyr eu gwasanaethau. 

Roedd galluogwyr gweithio effeithiol mewn partneriaeth yn cynnwys: partneriaethau sy'n cael eu cynnwys wrth gynllunio prosiect, trwy Gytundebau Lefel Gwasanaeth neu geisiadau ar y cyd gydag arwain a llywodraethu traws-sectorol; secondiadau, hyfforddiant ar y cyd a chydleoli rhwng asiantaethau neu adrannau; cydbwysedd rhwng cyllid newydd i brofi a 'sbarduno' ac integreiddio parhaus (e.e. drwy'r Grant Cymorth Tai); a chanolbwyntio ar gynllunio gwasanaethau o amgylch yr unigolyn.

Canolbwyntio ar yr unigolyn a bod yn ystyriol o drawma

Canfu'r gwerthusiad enghreifftiau o anghenion a safbwyntiau pobl yn cael eu hystyried; profiadau o gefnogaeth berthynol ac ymatebol; bod yn gysylltiedig â chymunedau a buddiannau i hyrwyddo annibyniaeth; ac, mewn rhai elfennau o ddarpariaeth gwasanaeth mewn gwasanaethau sydd wedi ymwreiddio’n fwy, grym yn cael ei rannu rhwng defnyddiwr gwasanaeth a gweithiwr. 

Yn gyffredinol, mae diffyg eglurder ynghylch yr hyn y mae 'dull sy'n canolbwyntio ar yr unigolyn' yn ei olygu, ac felly nid yw'r dull hwn bob amser yn cael ei ddefnyddio'n gyson ar draws prosiectau, na'r llwybrau ehangach y maent yn rhan ohonynt. Roedd enghreifftiau o gyfreithiau, meini prawf ariannu, polisïau, gweithdrefnau, diwylliant sefydliadol, a diffyg adnoddau mewn systemau ehangach yn cyfyngu neu'n negyddu gwaith sy'n canolbwyntio ar yr unigolyn gan brosiectau.

Cyd-gynhyrchu

Canfu'r gwerthusiad bocedi o arferion da wrth gynnwys defnyddwyr gwasanaeth wrth gynllunio gwasanaethau (e.e. enw'r prosiect a'r addurno), mewn recriwtio staff, mewn gwirfoddoli, ac wrth gyfrannu at fentrau strategol. 

Fodd bynnag, y casgliad cyffredinol yw nad yw egwyddorion cydgynhyrchu yn cael eu gweithredu’n gyson ar draws gwasanaethau a ariennir ac ar draws llwybrau digartrefedd ehangach, er gwaethaf bwriadau’n cael eu datgan mewn ceisiadau am gyllid a dogfennau prosiect. Mae'r rhwystrau'n cynnwys: diffyg eglurder ynghylch ystyr 'cydgynhyrchu', pam ei fod yn bwysig, a beth sy'n ddisgwyliedig neu sy'n ofynnol, beth mae 'da' yn ei olygu, a moeseg ac ymarferoldeb rhoi hyn ar waith.

Defnyddio tystiolaeth

Mae rhai prosiectau wedi datblygu eu dulliau arloesol eu hunain o fesur, ac mae'n gadarnhaol gweld ehangder y canlyniadau llesiant nad ydynt yn gysylltiedig â thai yn cael eu nodi, er bod hyn drwy dulliau a mesurau amrywiol.

Mae'r rhaglenni ariannu wedi digwydd cyn i Lywodraeth Cymru gyhoeddi’r fframweithiau canlyniadau ar gyfer Rhoi Diwedd ar Ddigartrefedd a'r Grant Cymorth Tai. Yn gyffredinol, nid oes prosesau mesur cyson a chadarn ar waith ar draws prosiectau a ariennir, gyda mwy o ganolbwyntio ar allbynnau nag ar ganlyniadau a dysgu. Mae'r amrediad o ddulliau wedi golygu nad yw'n bosibl cydgrynhoi data perfformiad ac effaith ar lefel y rhaglen.

Yn gyffredinol, canfu’r gwerthusiad ganlyniadau ac effaith gadarnhaol ar lefel prosiectau unigol, gydag enghreifftiau o ddefnyddwyr gwasanaethau yn profi gwasanaethau sy'n canolbwyntio ar yr unigolyn, a lle cyflawnwyd canlyniadau cartrefu cadarnhaol, er gwaethaf adroddiadau helaeth o amgylchedd anodd lle mae opsiynau llety addas yn brin. Y rhwystr mwyaf sylfaenol i brosiectau weithredu a gweithio tuag at weledigaeth genedlaethol Llywodraeth Cymru oedd diffyg cydgysylltu ar lefel system leol. 

Canfu’r asesiad Gwerth am Arian botensial sylweddol i arbed costau i wasanaethau iechyd, cyfiawnder troseddol, a gwasanaethau gofal cymdeithasol i oedolion a phlant, yn ogystal â gwasanaethau digartrefedd awdurdodau lleol wrth weithredu dull ailgartrefu sy'n cyfuno llety sefydlog ac addas â’r cymorth cywir.  

Mae'r tîm gwerthuso yn gwneud yr argymhellion canlynol, ar sail y canfyddiadau hyn.

Archwilio ffyrdd o ymgorffori dull system gyfan ar lefel leol

Wrth wneud cais am gyllid cenedlaethol, dylai ymgeiswyr ddangos dealltwriaeth o sut mae eu prosiect yn gydnaws â'r system neu weledigaeth leol ar gyfer ailgartrefu cyflym, lle mae'r cyfleoedd a'r tagfeydd o fewn hyn a sut y byddant yn ymateb i'r rhain. Dylid blaenoriaethu cyllid ar gyfer prosiectau a ddatblygwyd gan bartneriaid sy'n gweithio ar hyd y llwybr, neu ddarparu gwasanaethau sy'n cefnogi unigolion i symud yn fwy di-dor trwy lwybrau. Wrth i'r model Tai yn Gyntaf aeddfedu mewn rhai rhannau o Gymru, mae angen cynllunio a datblygu modelau i ymateb i anghenion iechyd a gofal parhaus unigolion ac anghenion sy’n dod i’r amlwg o’r newydd wrth iddynt heneiddio.

Cynllunio ymyrryd ac atal cynnar o’r cychwyn

Dylid annog prosiectau a ariennir i ddatblygu elfen ataliol yn eu modelau, lle bynnag y bo hynny'n briodol. Gallai hyn, er enghraifft, gynnwys cynnig cymorth fel y bo'r angen ynghlwm wrth fodel sy'n seiliedig ar lety, yr hyblygrwydd i gymryd rhai atgyfeiriadau o'r tu allan i'r llwybr digartrefedd statudol, neu gynnig Tai yn Gyntaf i bobl sydd yn y carchar, yn gadael gofal neu y rheini mae eu digartrefedd yn 'gudd'.

Mesur effaith ar lefel leol a chenedlaethol

Mae'r Fframwaith Canlyniadau ar gyfer Rhoi Diwedd ar Ddigartrefedd yn nodi dull strwythuredig o ddiffinio a chreu dangosyddion mesuradwy ac mae'n ymdrin â themâu strategol allweddol y gwerthusiad hwn. Mae llawer o brosiectau a ariennir hefyd yn defnyddio Grant Cymorth Tai ar gyfer cyllid ychwanegol neu ddilynol, felly bydd y fframwaith canlyniadau ar gyfer y ffrwd ariannu honno hefyd yn berthnasol iddynt. Bydd yn bwysig profi sut mae dangosyddion o'r ddau fframwaith yn gweithio gyda'i gilydd mewn modelau, cyd-destunau ac amodau gwahanol. Gall dangosyddion pwrpasol, hunan-adrodd a data ansoddol ychwanegol hefyd ddysgu gwersi am sut mae modelau'n gweithio i grwpiau amrywiol a'r hyn sydd bwysicaf i unigolion.   

Dylai prosiectau gofnodi'n gyson eu heffaith ar y llif i mewn a thrwy'r system ailgartrefu cyflym leol, e.e. lle mae digartrefedd yn cael ei atal, ailsefydlu addas yn digwydd, a thenantiaethau yn cael eu cynnal yn dilyn ailsefydlu. 

Dylai Llywodraeth Cymru gynnal cyfarfodydd cynnydd rheolaidd i fonitro a chefnogi prosiectau a ariennir i gasglu tystiolaeth o ansawdd, arferion da a gwybodaeth fanwl, gan gadw golwg ar sut mae'r rhain yn canfod canlyniadau ac effaith yn unol â blaenoriaethau cenedlaethol.

Trefnu bod eglurder a goruchwyliaeth ar draws cysyniadau sy'n ffurfio blaenoriaethau cenedlaethol allweddol

Dylid cymryd camau i sicrhau bod dealltwriaeth gyson a chywir o sut y dylid gweithredu cysyniadau allweddol fel 'ailgartrefu cyflym', 'cydgynhyrchu', 'canolbwyntio ar yr unigolyn' ac 'ystyriol o drawma'. Dylai hyn ddigwydd drwy’r canlynol: Goruchwyliaeth Llywodraeth Cymru o brosiectau a ariennir yn genedlaethol; gweithio gyda'r sector i ddatblygu canllawiau ymarferol cryno sy'n pennu safonau sylfaenol a’r arferion gorau; a strwythurau ar gyfer dysgu gan gymheiriaid ac adfyfyrio, yn llorweddol (sef gyda phrosiectau ac ardaloedd eraill) ac yn fertigol (sef rhwng Llywodraeth Cymru, awdurdodau lleol, a phartneriaid cyflenwi prosiectau).

Awduron yr adroddiad: Imogen Blood, Sarah Alden, Shelly Dulson, Anita Birchall, Nicholas Pleace, Sarah Chalmers-Page

Mae’r safbwyntiau a fynegwyd yn yr adroddiad hwn yn perthyn i’r ymchwilwyr ac nid o reidrwydd Llywodraeth Cymru.

Am ragor o wybodaeth, cysylltwch â:
Becca McPherson
Ebost: housingresearchteam@llyw.cymru

Rhif Ymchwil Gymdeithasol: 29/2024
ISBN digidol 978-1-83577-960-6

Image