Comisiwn Annibynnol ar Ddyfodol Cyfansoddiadol Cymru: adroddiad terfynol - Pennod 7: dyfodol cyfansoddiadol

Mae’r bennod hon yn cyflwyno ein hasesiad o’r tri opsiwn cyfansoddiadol a nodwyd yn ein hadroddiad interim, i helpu dinasyddion Cymru i benderfynu ar y dyfodol y maent am ei gael i Gymru. Mae’n egluro’r broses roeddem wedi'i defnyddio gyda phob un o’r tri opsiwn i sicrhau asesiad gwrthrychol a theg. Ar ddiwedd y bennod, rydym yn crynhoi’r broses a’r dadansoddiad mewn ffurf darlun.

Nid ydym wedi llunio barn ynghylch pa opsiwn yw’r un iawn i Gymru; dinasyddion a’u cynrychiolwyr sydd i ddewis hynny. Rydym yn cytuno bod i bob opsiwn ei gryfderau, ei wendidau, ei risgiau a’i gyfleoedd. Pwrpos y ffeithlun yw i helpu darllenwyr i bwyso a mesur yr agweddau hyn, a gwneud eu penderfyniad eu hunain.

Fe wnaethom ofyn i’n Panel Arbenigol gynnig fframwaith i seilio ein hasesiad arno. Fe wnaethom gyhoeddi fersiwn drafft ohono ym mis Mawrth 2023, a’i ddiwygio mewn ymateb i sylwadau cyn cyhoeddi’r fersiwn derfynol ym mis Mai.

Mae dwy ran i’r bennod hon:

• mae rhan 1 yn egluro’r tri opsiwn.
• mae rhan 2 yn rhoi ein hasesiad ar sail ein fframwaith dadansoddi.

Dyma’r tri opsiwn roeddem wedi’u nodi:

1. atgyfnerthu datganoli
2. Cymru mewn DU ffederal
3. Cymru annibynnol.

Yn ein barn ni, mae pob un o’r rhain yn opsiwn hyfywl ar gyfer llywodraethiant Cymru yn yr hirdymor. Mae datganoli a ffedereiddio yn ffyrdd o gysoni amrywiaeth tiriogaethol a gwleidyddol y DU ar yr un pryd â chynnal gwladwriaeth yr Undeb. Byddai annibyniaeth yn creu gwladwriaeth newydd yng Nghymru.

Atgyfnerthu datganoli

O dan yr opsiwn hwn datganoli fyddai’r model hirdymor ar gyfer llywodraethiant Cymru, gan roi rhywfaint o hunanlywodraeth ar y rhan fwyaf o faterion polisi domestig gydag aelodaeth o’r Undeb yn rhoi undod a sicrwydd i ddinasyddion ar hyd a lled y DU. Mae’r dadansoddiad o’r opsiwn hwn yn tybio bod yr atebion rydym yn eu hargymell ym mhenodau 4 a 5 wedi cael eu rhoi ar waith.

Yn ogystal â’r newidiadau hynny, byddai angen y canlynol i roi datganoli ar sail hirdymor hyfyw:

1. Adolygiad sylfaenol o gyllid tiriogaethol mewn perthynas ag angen ar draws y DU, y byddai pedair llywodraeth y DU yn cytuno arno.
2. Llywodraeth y DU yn mynd ar drywydd diwygio ail siambr Senedd San Steffan sy’n gwarantu llais ffurfiol i wledydd ac i ranbarthau’r DU a’u sefydliadau datganoledig.
3. Proses reolaidd i adolygu ac i ddiweddaru’r cymalau cadw yn Adran 7A o Ddeddf Llywodraeth Cymru i ddileu cymalau cadw sydd heb sail resymegol strategol (drwy ddeddfwriaeth sylfaenol neu Orchymyn Gweinidogol fel y bo’n briodol), a bod Llywodraeth Cymru a llywodraeth y DU yn cytuno arni.

Cymru mewn DU ffederal

Byddai’r opsiwn hwn yn ailsefydlu’r DU fel gwladwriaeth ffederal, gan alluogi mwy o ymreolaeth i Gymru o fewn gwladwriaeth yr Undeb. Byddai cydlywodraethu ar faterion sydd o ddiddordeb i’r naill a’r llall. Byddai’r cyfansoddiad yn pennu’r strwythurau rhynglywodraethol a’r trefniadau cyllido fel rhan o lywodraethu mewnol y DU.

Byddai hyn yn golygu newid cyfansoddiadol ar draws y DU, gyda chyfansoddiad ysgrifenedig yn nodi:

1. cyfrifoldebau’r llywodraeth ‘ffederal’ a llywodraethau’r ‘is-wladwriaethau’
2. y strwythurau a’r mecanweithiau ar gyfer y berthynas rhyngddynt, gan gynnwys cynrychiolaeth ffurfiol o’r is-wladwriaethau yn y strwythurau ffederal a’r trefniadau ar gyfer cydlywodraethu lle bo angen (er enghraifft ar gyfer seilwaith trafnidiaeth trawsffiniol)
3. mecanweithiau i ddatrys anghydfodau, drwy’r llysoedd neu gorff annibynnol arall.

Mae’r opsiwn hwn yn tybio creu sefydliadau gwleidyddol sy’n cyfateb i’r Senedd a Llywodraeth Cymru gyda phwerau gweddol debyg naill ai ar gyfer Lloegr yn ei chyfanrwydd neu ar gyfer rhanbarthau Lloegr. Byddai pwerau deddfwriaethol a gweithredol presennol Lloegr yn unig Llywodraeth a Senedd y DU mewn meysydd polisi fel iechyd neu addysg yn eistedd ar lefel yr is-wladwriaeth.

Senedd a Llywodraeth y DU fyddai’n gyfrifol am faterion ffederal yn unig. Byddai’r rheini bron yn sicr yn cynnwys materion fel polisi tramor, mewnfudo a’r lluoedd arfog, ond gallent hefyd ymestyn i feysydd sydd wedi’u datganoli ar hyn o bryd megis amaethyddiaeth neu rai elfennau o bolisi amgylcheddol.

Byddai’r opsiwn hwn yn gofyn am drefniadau cyllido newydd wedi’u dilysu’n annibynnol ar lefel y dalaith ac ar lefel ffederal, gyda threthi lleol yn rhan fawr o gyllidebau’r is-wladwriaethau.

Cymru annibynnol

Byddai’r opsiwn hwn yn golygu creu gwladwriaeth sofran yng Nghymru, fyddai’n gymwys i ymuno â’r Cenhedloedd Unedig a sefydliadau rhyngwladol eraill. Byddai hyn yn cael ei greu ar ôl negodiadau a chyda chytundeb terfynol gweddill y DU. Gallai Cymru annibynnol ddewis ei threfniadau masnachu ei hun a chysylltiadau eraill, a llunio polisïau sy’n adlewyrchu blaenoriaethau pobl Cymru ym mhob agwedd ar fywyd.

Mae’n tybio y byddai Llywodraeth Cymru yn y tymor canolig yn ysgwyddo cyfrifoldeb ariannol dros ddarparu’r holl wasanaethau cyhoeddus yng Nghymru. Mae’n caniatáu i amrywiaeth o ganlyniadau gael eu negodi gyda Llywodraeth y DU, ar:

• trefniadau pontio posibl ar bensiynau’r wladwriaeth
• dyled sofran y DU a pha gyfran, os o gwbl, y dylid ei dyrannu i Gymru
• arian cyfred
• cymryd rhan mewn ‘marchnad sengl’ gyda gweddill y DU

Mae’r dadansoddiad o’r opsiwn yn rhagdybio y byddai trefniadau ffurfiol ar gyfer cydweithredu rhwng Cymru annibynnol a gweddill y DU ar faterion fel amddiffyn a mewnfudo.

Mae’r achos sylfaenol yn rhagdybio y gallai annibyniaeth ddigwydd heb newid cyfansoddiadol mawr yng ngweddill y DU ar wahân i’r hyn a oedd yn ganlyniad uniongyrchol i Gymru’n gadael yr Undeb. Ni fyddai annibyniaeth Cymru o reidrwydd yn cael ei rhagflaenu na’i hategu gan annibyniaeth yr Alban nac ailuno Iwerddon.

Yn y rhan hon rydym yn asesu’r tri opsiwn cyfansoddiadol yn erbyn y deuddeg maen prawf yn y fframwaith dadansoddi. Rydym wedi eu grwpio mewn tair adran:

1. Egwyddorion
2. Materion Ymarferol
3. Polisïau

Mae’r dadansoddiad yn tanlinellu bod gan bob opsiwn fanteision ac anfanteision, ac mae gan bob un risg a chyfle. Mae’r dewis rhyngddynt yn dibynnu ar faint o bwysau a roddir i bob maen prawf. Bydd pobl yn anghytuno’n ddilys ynghylch y pwys y maent yn ei roi ar feini prawf o’r fath, a bydd amrywiaeth o gysylltiadau diwylliannol, gwleidyddol a strategol yn pennu sut caiff yr opsiynau eu gweld.

Adran 1: egwyddorion

Yn ein hadroddiad interim, rydym yn nodi ein gwerthoedd sy’n deillio o safonau llywodraethiant sy’n cael eu cydnabod yn eang. Mae’r adran hon yn ystyried sut mae’r tri opsiwn yn cyd-fynd â gwerthoedd atebolrwydd, galluogedd, sybsidiaredd, a chydraddoldeb a chynhwysiant.

Atebolrwydd

I ba raddau y ceir eglurder ynghylch ble a chan bwy y gwneir penderfyniadau, a sut y gellir dal y rheini sy’n gwneud penderfyniadau i gyfrif.

Mae datganoli yn ôl ei ddiffiniad yn golygu rhywfaint o atebolrwydd a rennir neu sy’n gorgyffwrdd. Er enghraifft:

• Llywodraeth y DU sy’n penderfynu ar gyfanswm gwariant cyhoeddus ac felly maint cyllideb Llywodraeth Cymru, a Llywodraeth Cymru sy’n penderfynu ar flaenoriaethau’r gyllideb. O ganlyniad, mae atebolrwydd am benderfyniadau fel cyllid y GIG neu lywodraeth leol yn cael ei rannu rhwng y ddwy lefel o lywodraeth.
• Gall Senedd y DU ddeddfu ar faterion datganoledig, gyda chydsyniad y Senedd neu hebddo. Mae nifer yr achlysuron pan mae Llywodraeth y DU wedi deddfu er gwaethaf gwrthwynebiad Senedd Cymru wedi cynyddu’n sylweddol ers Brexit.
• mae gwasanaethau datganoledig a heb eu datganoli yn effeithio ar ei gilydd. Er enghraifft, mae hawl i fudd-daliadau’r DU yn gweithredu fel pasbort i’r budd-daliadau datganoledig, ac mae tanfuddsoddiad gan Lywodraeth y DU mewn meysydd heb eu datganoli fel cymorth cyfreithiol neu seilwaith rheilffyrdd yn gallu rhoi pwysau ar Lywodraeth Cymru i wario rhagor mewn meysydd cysylltiedig.
• mae setliadau datganoli yn cynnwys pwerau cydredol (a rennir) y gall Gweinidogion Cymru a Gweinidogion y DU eu harfer, gydag amrywiaeth o fecanweithiau gwahanol i’r naill ymgynghori â’r llall. Roedd nifer y pwerau cydredol wedi cynyddu’n sylweddol oherwydd Brexit.

Byddai’r newidiadau sydd eu hangen er mwyn atgyfnerthu datganoli yn lleihau llawer o’r problemau hyn, ond byddai gorgyffwrdd cymhleth o hyd rhwng pwerau datganoledig a phwerau a gedwir yn ôl, er enghraifft o ran:

• trethiant, lle mae’n annhebygol y byddai gan y Senedd lawer o hyblygrwydd i wyro ymhell o bolisi cyllidol Llywodraeth y DU
• polisi nawdd cymdeithasol, a fyddai’n cael ei gadw’n ôl
• polisi cyflogaeth, gyda deddfwriaeth cyflogaeth wedi'i chadw’n ôl i Senedd y DU ond gyda gwasanaethau datganoledig yn parhau i gyflogi cyfran sylweddol iawn o weithlu Cymru.

Byddai angen cyfansoddiad ysgrifenedig ar gyfer DU ffederal. Pe bai cyfansoddiad ysgrifenedig yn cael ei ddrafftio’n glir a’i fod yn cynnwys digon o fanylion, yn ddiau byddai’n gwella’r eglurder o ran cyfrifoldeb ac atebolrwydd. Fodd bynnag, yn y rhan fwyaf o wledydd ffederal, mae atebolrwydd am ganlyniadau (fel ffyniant, cydraddoldeb, tlodi, iechyd) yn cael ei rannu rhwng y llywodraeth ffederal a llywodraethau’r is-wladwriaethau, ond y llywodraeth ffederal sydd fel arfer yn rheoli hawliau budd-daliadau a pholisi cyllidol ac economaidd.

Pan fydd penderfyniadau rhynglywodraethol yn cael eu negodi, a phan fydd cyfrifoldebau ar y cyd rhwng llywodraethau’r is-wladwriaethau a llywodraethau ffederal, bydd lle bob amser i haenau o atebolrwydd sy’n gorgyffwrdd. Yn Awstralia, lle ceir cymwyseddau cymysg, mae darpariaeth yn y cyfansoddiad i’r lefel ffederal gael blaenoriaeth dros lefel y dalaith mewn rhai amgylchiadau. Byddai hyn yn un o’r ystyriaethau pe bai cyfansoddiad ffederal ar gyfer y DU.

Nid yw cyfansoddiadau ffederal felly’n darparu eglurder llwyr o ran atebolrwydd, ac nid ydynt chwaith yn atal anghydfodau rhwng y lefel ffederal a lefel y dalaith. Mae anghydfodau o’r fath yn nodwedd reolaidd o wledydd sydd â chyfansoddiadau ffederal, ond mae’r cyfansoddiad yn darparu llyfr rheolau awdurdodol ar gyfer negodi a datrys anghydfodau.

Cymru annibynnol fyddai â’r mwyaf o eglurder ynghylch yr atebolrwydd am benderfyniadau, er, pe bai’n ymuno â’r UE (neu strwythur cydffederal arall), byddai hyn yn lleihau ei hymreolaeth o ran materion o fewn cymhwysedd cydffederal.

Byddai eglurder yn dibynnu ar ddealltwriaeth y cyhoedd o reolau’r cydffederasiwn a phosibilrwydd penderfyniadau ymreolaethol Llywodraeth Cymru o’u mewn. Mewn unrhyw strwythur llywodraethu, mae pa mor effeithiol y mae’r rhai sy’n gwneud penderfyniadau yn cael eu dwyn i gyfrif yn dibynnu ar ansawdd y craffu gan gynrychiolwyr etholedig a chan y cyfryngau. Ni all unrhyw strwythur llywodraethu warantu craffu o safon uchel, sy’n dibynnu ar adnoddau, blaenoriaethu a gwleidyddiaeth, fel y dangosir gan adolygiad Stirbu o graffu yn y Senedd ac ymchwil yr Institute for Government ar graffu yn San Steffan (Parliamentary Monitor, 2021 a The Slow Death of Parliamentary Scrutiny, 2023).

Rôl y dinesydd

Mae atebolrwydd effeithiol yn gofyn am sylw dinasyddion. Fel rydym yn ei drafod mewn penodau cynharach, o dan y trefniadau presennol, mae graddau’r ymddieithrio oddi wrth y broses wleidyddol yn broblem yng Nghymru, fel y mae yn y DU drwyddi draw ac mewn llawer o wledydd eraill.

Yng Nghymru, mae hyn yn digwydd oherwydd llawer o ffactorau: diffyg gwybodaeth a dealltwriaeth am rôl a gweithrediad sefydliadau gwleidyddol; sinigiaeth am wleidyddion oherwydd y diwylliant gwleidyddol, yn San Steffan yn bennaf; ac absenoldeb cyfryngau cryf i ddarparu gwybodaeth am berfformiad sefydliadau a gwasanaethau (rydym yn edrych yn fanylach ar sut mae’r materion hyn yn dod i’r amlwg yng Nghymru ym mhenodau 2 a 3). Er mwyn gwella rhaid cael cynlluniau sylweddol mewn addysg wleidyddol i bob oed, yn ogystal ag ymgysylltu mwy ystyriol a chyfranogol, fel y nodwyd ym mhennod 3.

Ni all unrhyw strwythur cyfansoddiadol warantu gwell ymgysylltiad gan ddinasyddion. Dewis polisi yw i ba raddau mae llywodraethau’n ymgysylltu, ond gallai pob un o’r tri opsiwn alluogi gwell dealltwriaeth a mwy o gyfranogiad na’r setliad datganoli presennol:

• Byddai atgyfnerthu datganoli yn cynyddu eglurder, sefydlogrwydd a sicrwydd i’r hirdymor, felly wrth i’r sefydliadau datganoledig ddod yn fwy cyfarwydd dros amser i’w hetholwyr, bydd eu pwerau’n cael eu deall yn well, gyda rhagor o ddinasyddion yn cael profiad uniongyrchol ohonynt.
• mae’n debyg y byddai cyfansoddiad ffederal yn gwella proffil a sefydlogrwydd llywodraethau’r is-wladwriaethau yng Nghymru ac yng ngweddill y DU.
• dim ond gyda chefnogaeth y mwyafrif y byddai Cymru annibynnol yn cael ei chreu, a fyddai bron yn sicr yn cael ei mynegi mewn refferendwm ac yn seiliedig ar fudiad poblogaidd.

Galluogedd

I ba raddau y gall pobl Cymru gadw rheolaeth neu ddylanwad dros y penderfyniadau allweddol a wneir yng Nghymru sy’n effeithio ar eu bywydau, a bod yn hyderus bod llais Cymru yn cael ei glywed wrth wneud penderfyniadau y tu allan i Gymru.

Mae galluogedd dinasyddion yn cael ei arfer drwy’r blwch pleidleisio a thrwy ymgysylltu â Llywodraeth y DU, Llywodraeth Cymru ac awdurdodau lleol, naill ai’n uniongyrchol neu drwy’r trydydd sector a grwpiau eraill. Fel y nodwyd ym mhennod 3, rhaid buddsoddi er mwyn ymgysylltu’n effeithiol â dinasyddion. Mewn unrhyw strwythur llywodraethiant, bydd y cyllid sydd ar gael yn dibynnu ar sefyllfa gyllidol y llywodraeth a’i blaenoriaethau.

Mae datganoli yn rhoi llawer mwy o alluogedd i ddinasyddion Cymru nag oedd ganddynt pan roedd y DU yn wladwriaeth unedol. Mae'r sefydliadau datganoledig yn bodoli i ganolbwyntio ar anghenion Cymru yn unig, ac yn rhinwedd eu maint a’u diwylliant maent yn fwy hygyrch nag sy'n bosibl i sefydliadau'r DU sydd â chyfrifoldebau ehangach o lawer. Byddai atgyfnerthu datganoli yn diogelu ac yn cryfhau eu pwerau.

Ar yr un pryd, mae hyd a lled galluogedd dinasyddion mewn perthynas â chyllidebau ar gyfer gwasanaethau datganoledig yn cael ei gyfyngu oherwydd nad oes gan Lywodraeth Cymru lawer o ddylanwad ar benderfyniadau Llywodraeth y DU ar dreth a gwariant yn gyffredinol.

Mewn DU ffederal, byddai angen diwygio mecanweithiau cyllido yn sylfaenol. Mewn systemau ffederal, mae gan lywodraethau is-wladwriaethau fwy o reolaeth dros drethi a gwariant ar eu lefel, a fyddai bron yn siŵr o gynyddu galluogedd dinasyddion Cymru. Ond o ran y pwerau sy’n cael eu dal ar lefel ffederal, byddai dylanwad Cymru yn gyfyngedig, wrth gymharu â Lloegr, yr Alban a Gogledd Iwerddon.

Mewn Cymru annibynnol, byddai gan ddinasyddion alluogedd llwyr dros lawer mwy o benderfyniadau, a phenderfyniadau pwysicach, nag o dan ddatganoli neu DU ffederal lle byddai eu galluogedd yn cael ei rannu â dinasyddion ar draws gweddill y DU. Byddai hyn yn dibynnu ar faint o ymreolaeth fyddai gan wladwriaeth Cymru ac a ddewisodd ymuno â strwythurau cydffederal fyddai cyfyngu ar ei phenderfyniadau.

Mae hi’n anodd i wledydd bach gael unrhyw reolaeth go iawn dros heriau byd-eang fel newid hinsawdd a dirywiad amgylcheddol, neu agweddau allweddol ar bolisi economaidd sy’n dibynnu ar fodloni disgwyliadau marchnadoedd ariannol byd-eang. Dyna pam mae llawer o wledydd llai yn gweld gweithredu ar y cyd drwy gyrff fel yr UE fel ffordd hanfodol o arfer o leiaf rywfaint o ddylanwad dros faterion byd-eang o’r fath.

Galluogedd a chysylltiadau rhynglywodraethol

Un agwedd ar alluogedd yw’r cyfle i Lywodraeth Cymru gynrychioli pobl Cymru ar faterion rhynglywodraethol. Mae hyn yn dibynnu ar fecanweithiau rhynglywodraethol cryf, fel rydym yn ei drafod ym mhennod 4. Mae atgyfnerthu datganoli yn tybio y bydd y mecanweithiau hyn yn cael eu gwella gan seiliau statudol, ond nid yw deddfwriaeth ar ei phen ei hun yn ddigon i greu diwylliant cydweithredol.

Mae cyfansoddiadau ffederal yn rhoi fframwaith ar gyfer cysylltiadau rhynglywodraethol ac yn diogelu pwerau’r tiriogaethau cyfansoddol. Mewn gwledydd ffederal, mae’r amddiffyniadau cyfansoddiadol hyn yn cael eu hatgyfnerthu gan ysbryd o gydweithio er budd y cyhoedd.

Mewn Cymru annibynnol, byddai cysylltiadau rhynglywodraethol yn fater o gyfraith ryngwladol a rhwymedigaethau cytuniad, ac felly byddent yn gweithredu ar sail wahanol yn gyfan gwbl. Byddai’r angen i lywodraethau gydweithio dros y ffin yn parhau, a byddai cysylltiadau rhynglywodraethol adeiladol yn ganolog i hynny.

Sybsidiaredd

I ba raddau mae’n sicrhau bod penderfyniadau’n cael eu gwneud mor agos â phosibl at y bobl a’r cymunedau maent yn effeithio arnynt.

Mae sybsidiaredd yn golygu cydbwyso pwerau canolog a lleol. Mae’r egwyddor yn mynnu bod penderfyniadau’n cael eu gwneud ar lefel llywodraeth lle gellir eu gweithredu yn y ffordd fwyaf effeithiol. Nid yw sybsidiaredd yn golygu bod angen i bob penderfyniad gael ei wneud ar haen isaf llywodraeth, ond ceir rhagdybiaeth o blaid gwneud penderfyniadau’n lleol, pryd bynnag y bo hynny’n ymarferol bosibl.

Roedd datganoli pwerau deddfwriaethol a gweithredol o San Steffan i’r Senedd ac i Lywodraeth Cymru wedi cynyddu sybsidiaredd yn sylweddol yn y DU. Lle’r oedd materion wedi’u cadw’n ôl i San Steffan, dylai hyn fod wedi bod yn seiliedig ar asesiad gofalus o ystyriaethau fel effeithlonrwydd, effeithiolrwydd a dyheadau cenedlaethol y DU, gan gynnwys ei hundod mewnol. Ni chafodd hyn ei wneud wrth gynllunio a gweithredu datganoli, a chafodd yr achos dros lawer o’r cymalau cadw ei herio.

Ar hyn o bryd, mae'r tri setliad datganoli yn y DU yn tybio mai’r ffordd orau o arfer y cyfrifoldebau canlynol yw gwneud hynny ar lefel y DU:

• rheoleiddio'r farchnad
• amddiffyn
• polisi tramor
• polisi macroeconomaidd a chyllidol
• mewnfudo

Mae hyn yn cyd-fynd â’r sefyllfa yn y rhan fwyaf o systemau ffederal a byddai’n debygol o gael ei ffurfioli mewn cyfansoddiad ffederal ar gyfer y DU.

Lle ceir cytundeb na ellir arfer pwerau’n effeithiol ar lefel is, mae’n rhesymol bod penderfyniadau’n cael eu gwneud gan Senedd San Steffan gyda chynrychiolaeth gyfartal o holl ddinasyddion y DU.

Mae’r peirianwaith rhynglywodraethol wedi’i gynllunio i ddarparu mecanweithiau ar gyfer ystyried pryderon y llywodraethau datganoledig ym mhenderfyniadau Llywodraeth y DU. Gellid cyflawni hyn yn haws mewn cyfansoddiad ffederal gyda llywodraethau ffederal ac is-wladwriaethau cydradd.

O dan y fframwaith cyfansoddiadol presennol, gellir ystyried confensiwn Sewel yn fecanwaith ar gyfer sybsidiaredd, gan ei fod yn ceisio cydsyniad y deddfwrfeydd datganoledig i arfer pwerau o fewn eu maes cyfrifoldeb. Fodd bynnag, mae’r confensiwn wedi cael ei anwybyddu dro ar ôl tro dros y blynyddoedd diwethaf.

Byddai’n rhaid ystyried y llinell rhwng cyfrifoldebau ffederal ac is-wladwriaethol yn fanwl wrth lunio cyfansoddiad ffederal ar gyfer y DU. Mae’r Bil drafft a gyhoeddwyd gan Grŵp Diwygio’r Cyfansoddiad yn rhoi model posibl ar gyfer set gyson o bwerau i bob un o’r tiriogaethau datganoledig, gyda’r pwerau a gedwir yn ôl yn adlewyrchu’n fras y system bresennol o ddatganoli.

Mae dull yr UE o ymdrin â sybsidiaredd hefyd yn cynnig patrwm i’w ystyried ar gyfer llywodraethiant Cymru yn y dyfodol. Caiff sybsidiaredd yng nghyd-destun yr UE ei ddiffinio mewn cytundebau a’i ddefnyddio mewn meysydd pwerau ar y cyd yn unig. Ym meysydd pwerau ar y cyd, mae rhai gwladwriaethau ffederal eraill yn darparu bod y penderfyniad ffederal yn cael blaenoriaeth dros benderfyniad y dalaith. Os bydd llywodraethiant y DU yn y dyfodol yn cynnwys pwerau deddfwriaethol a/neu weithredol ar y cyd, gallai mecanweithiau’r UE fod yn fodel defnyddiol i’w ystyried.

Rydym yn trafod sybsidiaredd a llywodraeth leol ym mhennod 3. Ni fyddai’r un o’r tri opsiwn cyfansoddiadol ynddo’i hun yn gwella nac yn cyfyngu ar bwerau awdurdodau lleol. Mae’r tri model yn cynnig cyfle i ddatblygu ac i gryfhau’r berthynas rhwng awdurdodau lleol a’r haen genedlaethol. Yn gyffredinol, po fwyaf o bwerau sydd gan Lywodraeth Cymru, y mwyaf yw’r angen i ddirprwyo cyfrifoldebau sylweddol i awdurdodau lleol ac i asiantaethau eraill. Felly, byddai cyfansoddiad ffederal a oedd yn ychwanegu at gyfrifoldebau Llywodraeth Cymru yn sylweddol, neu annibyniaeth a fyddai’n trawsnewid ei rôl, yn debygol o alw am rôl uwch o lawer i lywodraeth leol yng Nghymru.

Cydraddoldeb a chynhwysiant

I ba raddau mae’n sicrhau cynhwysiant yn y broses ddemocrataidd i bawb sy’n byw yng Nghymru, ac yn fwy cyffredinol yn galluogi rhoi polisïau ar waith sy’n sicrhau triniaeth gyfartal a mynediad at wasanaethau i holl bobl Cymru.

O holl werthoedd y Comisiwn, cydraddoldeb a chynhwysiant yw’r mwyaf agored i ddewisiadau gwleidyddol a’r anoddaf eu gwarantu drwy ffurf gyfansoddiadol.

Po fwyaf o bwerau sydd gan genedl, y mwyaf o gyfleoedd fydd ganddi i ymgorffori cydraddoldeb a chynhwysiant yn ei strwythurau llywodraethiant, os bydd yn dewis gwneud hynny. Gall cyfansoddiad ysgrifenedig roi sicrwydd ac eglurder i hawliau cydraddoldeb a chynhwysiant, ond gall hefyd roi mwy o awdurdod i ddiddymu neu i symud oddi wrth amddiffyniadau cydraddoldeb. Mewn unrhyw system, mae dewisiadau gwleidyddol yn pennu pa hawliau, a hawliau pwy, sy’n cael statws cyfansoddiadol.

Yn yr un modd, nid yw strwythurau’n pennu cyfranogiad democrataidd na thriniaeth a mynediad cyfartal. Mae amgylchiadau personol, cyfyngiadau ar adnoddau a ffactorau daearyddol i gyd yn chwarae rhan. Gall ffurf gyfansoddiadol gwlad helpu (neu lesteirio) gwireddu cydraddoldeb a chynhwysiant, ond bydd camau ymarferol yn dibynnu ar ddewisiadau gwleidyddol. Wedi dweud hynny, gall darpariaethau yn y cyfansoddiad i gadw cydbwysedd priodol wrth arfer pŵer, ac ar gyfer rheoleiddwyr annibynnol sydd â phwerau gorfodi cadarn, helpu i gyflawni’r camau ymarferol hyn.

Mae systemau etholiadol yn dangos y rhyngweithio rhwng hawliau a dewisiadau gwleidyddol. Mae Bil Senedd Cymru (Aelodau ac Etholiadau) a gyhoeddwyd yn ddiweddar yn codi cwestiynau pwysig a brys am gydraddoldeb a chynhwysiant: pleidleisiau i garcharorion, gofynion i bleidleiswyr ddangos ID, rhannu swyddi a mecanweithiau i sicrhau cydbwysedd rhwng y rhywiau yn y Senedd yn y system rhestr gaeedig arfaethedig.

Mae dimensiwn rhyngwladol i gynhwysiant a hawliau cydraddoldeb. Mae rhai wedi’u cynnwys yng nghonfensiynau Cyngor Ewrop a’r Confensiwn Ewropeaidd ar Hawliau Dynol. Mae’n debyg y byddai Cymru annibynnol yn ymrwymo i’r cytundebau hyn, a fyddai’n golygu eu hymgorffori yng nghyfraith a chyfansoddiad Cymru, yn unol â’r mwyafrif helaeth o wladwriaethau Ewrop.

Goblygiadau opsiynau cyfansoddiadol ar gyfer hawliau dinasyddion

O dan y setliad presennol, mae materion dinasyddiaeth a hawliau mynediad at wasanaethau (penodol) wedi’u cadw’n ôl i Lywodraeth y DU, ond mae Llywodraeth Cymru wedi mabwysiadu dull gweithredu gwahanol mewn rhai meysydd polisi datganoledig. Mae Llywodraeth Cymru wedi dod â’r ddyletswydd economaidd-gymdeithasol sydd yn Neddf Cydraddoldeb 2010 i rym. Mae’r ddyletswydd hon yn mynnu bod cyrff cyhoeddus datganoledig yng Nghymru yn ystyried effaith eu cynlluniau ar bobl sy’n wynebu anfantais economaidd-gymdeithasol.

O dan atgyfnerthu datganoli, ac i raddau mwy fyth mewn DU ffederal, gallai’r cwmpas ar gyfer amrywio polisi rhwng gwledydd y DU ar gynhwysiant gynyddu, ond byddai hyn yn dibynnu ar gydbwysedd pwerau ffederasiwn y DU.

Mewn Cymru annibynnol, byddai diffinio hawliau cyfansoddiadol yn rhan o’r broses o lunio cyfansoddiad y wladwriaeth newydd. Un cwestiwn i’w ofyn ar unwaith fyddai penderfynu ar ddinasyddiaeth Gymreig. A fyddai ond yn agored i ddinasyddion Prydeinig sy’n byw yng Nghymru adeg annibyniaeth? Y rheini a gafodd eu geni yng Nghymru neu sydd wedi byw yng Nghymru am gyfnod penodol? A fyddai dinasyddion Cymru yn cael dal dinasyddiaeth Brydeinig fel gwladolion deuol? A fyddai’r Cymry ar wasgar mewn rhannau eraill o’r DU neu’r byd i gyd yn cael gwneud cais am ddinasyddiaeth?

Ar ben hynny, byddai cwestiwn ynghylch sut mae sicrhau hawliau preswylwyr nad oeddent yn ddinasyddion Cymru. Ni fydd rhai preswylwyr yn dymuno, nac yn gallu, hawlio dinasyddiaeth Gymreig – er enghraifft, pobl sy’n byw yng Nghymru ar fisâu gwaith neu astudio, dibynyddion y rheini sydd â dinasyddiaeth ond nad ydynt yn gymwys i gael dinasyddiaeth eu hunain, ffoaduriaid a cheiswyr lloches, neu ddinasyddion yr UE sydd â statws preswylydd sefydlog. Byddai angen i lywodraeth Cymru annibynnol benderfynu ar ei pholisïau mewnfudo ei hun, a sut y byddai statws mewnfudo yn effeithio ar fynediad at arian cyhoeddus, gwasanaethau a chyfleusterau, a chael ei dal i gyfrif am y rhain gan ddeddfwrfa Cymru.

Adran 2: materion ymarferol

Mae’r adran hon yn ystyried goblygiadau ymarferol mynd â’r tri opsiwn o gysyniad i weithredu.

Dibyniaethau allanol

Beth fyddai angen digwydd o ran cytundeb neu ewyllys da sefydliadau y tu allan i Gymru er mwyn gallu gwireddu’r opsiwn hwn, gan gydnabod bod unrhyw ganlyniad yn dibynnu ar negodi.

Fe wnaethom ddweud yn ein hadroddiad interim (penodau 7 ac 8) bod y system bresennol o ddatganoli yn agored i newid o’r tu allan i Gymru, heb gyfraniad na chydsyniad pobl Cymru, a bod hyn yn tanseilio hyfywedd datganoli.

Nid oes yr un o’r tri opsiwn yn llwyr yn nwylo pobl Cymru na’r Senedd y maent yn ei hethol. Byddai atgyfnerthu datganoli yn gofyn am ddeddfwriaeth yn Senedd San Steffan; byddai creu DU ffederal neu Gymru annibynnol yn galw am negodi gyda Llywodraeth y DU.

Yn achos strwythur ffederal, byddai angen i rannau eraill o’r DU fod yn rhan o’r negodiadau hynny hefyd. Byddai angen ewyllys da parhaus i wneud y negodiadau’n gydweithredol, ac nid yn brofiad gwrthdrawol, yn enwedig gan y byddai Senedd y DU yn parhau’n sofran ac yn gallu gweithredu newid yn unochrog, cyn cadarnhau’r trefniadau newydd.

Mae’r tri opsiwn hefyd yn dibynnu ar sefydliadau eraill y tu allan i Gymru, yn enwedig y llysoedd. Rydym yn rhagweld, o dan atgyfnerthu datganoli a DU ffederal, y byddai gan y Goruchaf Lys rôl i’w chwarae wrth benderfynu ar anghydfodau cyfansoddiadol rhwng Cymru a gweddill y DU.

Nid yw’n ymddangos bod consensws o blaid newidiadau i lywodraethiant Lloegr, naill ai ar gyfer creu Senedd a Llywodraeth i Loegr neu strwythurau rhanbarthol pwerus yn Lloegr gyda phwerau deddfwriaethol, gweithredol ac ariannol sy’n cyfateb i Gymru neu’r Alban. Byddai angen y rhain er mwyn creu strwythur ffederal. Byddai angen newid enfawr mewn agweddau ar draws y DU er mwyn creu DU ffederal, hyd yn oed os mai dyma’r opsiwn sy’n cael ei ffafrio yng Nghymru.

Er mwyn cael DU ffederal byddai’n rhaid cael ewyllys cadarnhaol ym mhob rhan o’r DU i aros yn yr Undeb a diwygio ei pheirianwaith cyfansoddiadol. Ar hyn o bryd, mae’r Alban wedi’i rhannu ynghylch a yw ei dyfodol yn y DU ynteu’r tu allan iddi. Mae gan Ogledd Iwerddon berthynas gymhleth â’r Undeb. Mae hyn wedi cael ei sefydlogi gan Gytundeb Dydd Gwener y Groglith ond nid yw wedi cael ei setlo am byth, ac mae’n ymddangos bod y farn mewn mannau eraill yn y DU yn ffafrio ailuno Iwerddon.

Byddai atgyfnerthu datganoli neu annibyniaeth yn cael effaith fwy cyfyngedig ar strwythurau cyfansoddiadol y DU. Byddai’r naill a’r llall yn galw am newid mewn meddylfryd a diwylliant gwleidyddol er mwyn gallu negodi’r opsiynau hyn yn effeithiol. Mae Llywodraeth bresennol y DU wedi gwrthod unrhyw ddatganoli pellach i Gymru ac, yn achos yr Alban, mae wedi rhwystro mecanwaith y refferendwm a fyddai’n debygol o fod yn rhagflaenydd angenrheidiol i unrhyw symudiad i annibyniaeth a fyddai’n cael ei gydnabod yn gyfreithiol.

Er y byddai’n ddamcaniaethol bosibl i Gymru ddatgan ei hun yn annibynnol yn unochrog, byddai cam o’r fath yn ei gwneud yn anodd i Gymru annibynnol sicrhau cydnabyddiaeth ryngwladol. Gallai hyn arwain at ganlyniadau dinistriol i allu’r llywodraeth i ariannu ei hun.

Hyd yn oed os oedd Llywodraeth y DU yn cydnabod dilysrwydd penderfyniad pobl Cymru i fod yn annibynnol, mae ymadawiad y DU o’r UE yn dangos nad yw’n syml i wlad dorri cysylltiadau â chymydog. Byddai angen negodi rhwng Cymru a’i chymdogion ar ystod eang o faterion trawsffiniol, megis symud pobl, nwyddau, gwasanaethau a chyfalaf. Ac, fel gyda’r DU yn gadael yr UE, byddai Cymru’n negodi’r materion hyn gyda llywodraeth lawer mwy, gyfoethocach a mwy pwerus. Pe bai’r negodiadau’n troi’n chwerw, gallai Cymru wynebu’r dewis o gytundeb gwael neu ynysu rhyngwladol.

Capasiti a chost

Pa gapasiti ychwanegol y byddai angen i Gymru ei adeiladu (ee i reoli plismona a chyfiawnder neu les, neu i sicrhau bod lle Cymru yn y byd yn cael ei gynnal a’i hyrwyddo), er mwyn ei wireddu, a beth fyddai effaith ariannol net datblygu’r capasiti hwn, o’i gymharu â’r costau a awgrymir gan y status quo a’r opsiynau eraill ar gyfer newid.

Byddai ein hargymhellion yng nghyswllt penodau 4 a 5 uchod yn golygu ehangu capasiti polisi Llywodraeth Cymru ar gyfer cyfiawnder a phlismona, a thrafnidiaeth, yn ychwanegol at yr adnoddau a drosglwyddwyd o Lywodraeth y DU. Byddent hefyd yn golygu bod angen neilltuo adnoddau ychwanegol ar gyfer cysylltiadau rhynglywodraethol ffurfiol.

Byddai angen i Gymru annibynnol greu sefydliadau gwladwriaeth newydd i gyflawni cyfrifoldebau gan gynnwys nawdd cymdeithasol a phensiynau, gwariant cyhoeddus a threthi, mewnfudo a rheoli ffiniau, masnach ryngwladol, cysylltiadau allanol a rheoleiddio’r cyfleustodau a darlledu. Byddai hyn yn golygu heriau sylweddol o ran costau a recriwtio.

Mae’n debyg y byddai angen capasiti polisi newydd hefyd o dan DU ffederal, yn dibynnu ar ba bolisïau a ddyrannwyd i’r lefel is-wladwriaethol. Ar yr un pryd, mewn DU ffederal nid yw’n sicr y byddai gan y Senedd a Llywodraeth Cymru gyfrifoldeb dros yr holl feysydd polisi sydd wedi’u datganoli ar hyn o bryd. Byddai ffedereiddio yn galw am fwy o gapasiti cyllidol ac ariannol petai llywodraethau’r is-wladwriaethau yn cael llawer o reolaeth dros eu treth a’u gwariant, yn ôl y disgwyl.

Byddai llawer yn dibynnu ar yr hinsawdd cyllidol adeg caffael y cyfrifoldebau newydd hyn. Ar hyn o bryd mae gwasanaethau datganoledig, a gwasanaethau cyhoeddus ar draws y DU, o dan bwysau difrifol oherwydd cyfnod hir o gyni. Gallai newid cyfansoddiadol ddigwydd tra bo gwasanaethau’n dal i brofi hyn neu’n gwella ohono.

Mae creu capasiti newydd gan y llywodraeth yn golygu recriwtio staff, datblygu cyfleusterau newydd ac ail-bwrpasu adeiladau. Yn ogystal â’r costau dan sylw, byddai recriwtio staff sydd â’r sgiliau a’r arbenigedd angenrheidiol yn cymryd amser. Byddai unrhyw newid cyfansoddiadol sy’n fwy radical nag atgyfnerthu datganoli yn gofyn am newid sylfaenol yn strwythur y sector cyhoeddus yng Nghymru. Ar hyn o bryd, mae llawer o’r swyddi uchaf a mwyaf dylanwadol yn y sector cyhoeddus wedi’u lleoli yn Llundain. Mewn Cymru annibynnol, ac i ryw raddau mewn DU ffederal, byddai swyddi uwch wedi’u lleoli yng Nghymru. Gellid llenwi’r bwlch hwn gyda chymysgedd o dalentau lleol a secondiadau o fannau eraill, fel y digwyddodd yng nghamau cynnar datganoli.

Ar hyn o bryd mae gan lywodraeth y DU bresenoldeb sylweddol yng Nghymru. Mae’r Asiantaeth Trwyddedu Gyrwyr a Cherbydau yn cyflogi dros 6000 o staff yn ei phencadlys yn Abertawe, mae’r Swyddfa Ystadegau Gwladol wedi’i lleoli yng Nghasnewydd gyda thua 3000 o staff ac mae pencadlys Tŷ’r Cwmnïau yng Nghaerdydd. Mae adrannau eraill megis Cyllid a Thollau EF, y Weinyddiaeth Gyfiawnder a’r Adran Gwaith a Phensiynau hefyd yn cael eu cynrychioli yng Nghymru.

Mae nifer y gweision sifil sy’n gweithio yng Nghymru yn fwy nag y byddai ei chyfran o’r boblogaeth yn ei awgrymu (GOV.UK blog); tua 35,000 o weision sifil o’i gymharu â 3.1 miliwn o breswylwyr, ac mae gan y DU 552,000 o weision sifil o’i gymharu â 67.7 miliwn o breswylwyr. Mae’n rhesymol disgwyl y byddai’r rolau hyn yn parhau tra bod Cymru’n parhau’n rhan o’r Undeb, ond pe bai Cymru’n dod yn annibynnol mae’n debygol y byddai llywodraeth San Steffan yn adleoli’r swyddogaethau hyn y tu allan i Gymru. Mae’n ymddangos yn debygol y byddai swyddi sy’n cael eu creu i reoli swyddogaethau newydd gwladwriaeth Cymru yn cael eu cydbwyso â cholli swyddi sy’n darparu gwasanaethau Llywodraeth y DU ar hyn o bryd yng Nghymru ac (mewn rhai achosion) ar draws y DU.

Mae'r Alban wedi sefydlu amrywiaeth o gyrff i arfer y swyddogaethau y byddai eu hangen petai’n annibynnol. Mae profiad Nawdd Cymdeithasol yr Alban, er enghraifft, yn dangos bod cost a chymhlethdod creu cyrff newydd i gyflawni swyddogaethau a oedd yn arfer cael eu rhedeg ar sail y DU gyfan yn gallu bod yn fwy na’r disgwyl. Yn yr achos hwn, mae Llywodraeth yr Alban yn rhagweld y bydd costau gweithredu Nawdd Cymdeithasol yr Alban yn £658m i 2024/25, mwy na dwbl amcangyfrif cychwynnol 2017 o £308m ar gyfer y costau gweithredu dros oes y rhaglen (Audit Scotland, 2022).

Yn y tymor hirach, byddai annibyniaeth yn creu cyfleoedd i symleiddio strwythurau a allai liniaru colli arbedion maint ledled y DU neu Brydain Fawr. Er enghraifft, mae Estonia wedi creu system drethi symlach gyda llai o gostau cydymffurfio, y mae rhai’n ei hystyried yn fodel rhyngwladol (International Tax Competitiveness Index 2022). Ar yr un pryd, byddai’r newid i system dreth a budd-daliadau newydd yn creu enillion a cholledion i unigolion a allai fod yn sylweddol.

Yr her i ddiwygio system o’r math hwn yw bod angen meithrin capasiti cyn cyflwyno, ond mae rhywun yn ennill capasiti drwy brofiad. Un ddadl o blaid yr elfen raddol a awgrymir gan atgyfnerthu datganoli yw ei bod yn bosibl creu capasiti fesul cam dros amser.

O dan yr opsiwn ffederal, byddai meithrin capasiti ymlaen llaw, neu drwy newid sylweddol, yn fwy heriol pe bai’n golygu trosglwyddo llawer o gyfrifoldebau ychwanegol. Byddai angen i’r sefydliadau is-wladwriaethol ysgwyddo swyddogaethau newydd o ddyddiad mabwysiadu’r cyfansoddiad ffederal, er y gallai fod yn bosibl cyflawni’r swyddogaethau hyn ar sail interim o dan gytundeb contract neu asiantaeth gan gyn sefydliad llywodraeth y DU gyfan, er enghraifft defnyddio Cyllid a Thollau EF yn achos pwerau codi trethi ychwanegol.

I grynhoi, mae’r problemau mwyaf difrifol o ran capasiti yn debygol o gael eu teimlo os ceir annibyniaeth, oherwydd dyma’r opsiwn sy’n cynnwys y newid mwyaf. Mae polisi Llywodraeth yr Alban o adeiladu’r wladwriaeth yn ddangosydd defnyddiol o’r hyn a fyddai’n ofynnol. O dan fodel ffederal, byddai graddfa’r newid yn llai, oherwydd byddai’r rhan fwyaf o’r prif sefydliadau gwladwriaeth ffederal yn parhau i fod yn swyddogaethau llywodraeth ganolog, ond efallai y byddai angen rhagor o gapasiti i reoli swyddogaethau ychwanegol a chyfundrefnau trethu newydd.

Mae atgyfnerthu datganoli yn rhagdybio bod capasiti ychwanegol eisoes wedi cael ei greu gan Lywodraeth Cymru ar gyfer cyfiawnder a phlismona, seilwaith rheilffyrdd, a chysylltiadau rhynglywodraethol. Mae lle i gredu y gallai fod enillion cyflawni yn y tymor canolig a fyddai’n lliniaru’r costau ychwanegol.

Sefydlogrwydd

I ba raddau mae’n darparu model sefydlog a chynaliadwy ar gyfer llywodraeth yng Nghymru yn yr hirdymor.

Mae pawb yn gwybod nad oes gan y DU gyfansoddiad ysgrifenedig, statws y mae’n ei rannu â dim ond llond llaw o wledydd eraill, Seland Newydd ac Israel yn benodol. Nid oes diffiniad clir o’r mecanwaith ar gyfer diwygio cyfansoddiad anysgrifenedig ond mae hynny’n golygu ei fod yn fwy hyblyg. Mae p’un a yw hyn yn beth da yn dibynnu ar eich safbwynt chi. Mae cyfaddawd rhwng hyblygrwydd a sefydlogrwydd ac mae angen y ddau ar wledydd. Fodd bynnag, gall cyfansoddiad sydd wedi’i gynllunio’n dda fod yn dryloyw ac yn sefydlog.

Mae datblygiad datganoli yng Nghymru wedi bod ar hap, gyda dull ‘coeden Nadolig’ lle mae elfennau newydd yn cael eu hychwanegu at y fframwaith presennol. Fel roeddem wedi'i ddweud ym mhennod 8 ein hadroddiad interim, yn ein barn ni mae’r model hwn yn sylfaenol ansefydlog oherwydd ei bod hi’n bosibl i Lywodraeth y DU ei ddiwygio’n unochrog. Ond mae gwleidyddiaeth a barn y cyhoedd yn cyfrannu at sefydlogrwydd yn ogystal â dyluniad y setliad.

Ni fu ewyllys gwleidyddol na chyhoeddus sefydlog ynghylch hyd a lled ymreolaeth y Senedd a Llywodraeth Cymru. Mae datganoli graddol wedi galluogi datblygu setliad Cymru’n raddol yn unol â disgwyliadau’r cyhoedd. Er mwyn cael eu derbyn, bydd angen i newidiadau pellach adlewyrchu ewyllys y cyhoedd a gobeithiwn y bydd ein hadroddiad yn helpu i oleuo’r ddadl ar hyn.

Byddai atgyfnerthu datganoli yn creu rhagor o sefydlogrwydd drwy leihau gallu Llywodraeth y DU i amrywio’r setliad yn unochrog. Fodd bynnag, heb ddiwygio hanfod cyfansoddiad y DU, mae’n anodd diogelu datganoli’n llawn oherwydd egwyddor sofraniaeth Senedd y DU, sy’n golygu y gall unrhyw beth a wneir gan un Senedd San Steffan gael ei ddadwneud gan un yn y dyfodol (neu hyd yn oed yr un un, os bydd y Llywodraeth yn newid ei meddwl). O ystyried Deddfau’r Senedd, ni all Tŷ’r Arglwyddi atal mwyafrif yn Nhŷ’r Cyffredin rhag cael ei ffordd, ac ni fydd y frenhiniaeth yn ymyrryd mewn gwleidyddiaeth. Mae hyn yn golygu bod sofraniaeth Senedd y DU i bob pwrpas yn rhoi rhyddid llwyr bron i lywodraeth sydd â mwyafrif gweithredol yn San Steffan i ddiddymu neu i ddiwygio unrhyw ddeddfwriaeth. Yn ei hanfod, mae sofraniaeth ddilyffethair Seneddol y DU yn golygu bod llywodraethu datganoledig yn ansefydlog yn y bôn.

Ym mhennod 4 rydym yn argymell newidiadau a fyddai’n lleihau’r ansefydlogrwydd hwn drwy greu rhwystrau sylweddol i Lywodraeth y DU rhag anwybyddu’r setliad. Petai’n dymuno gwneud hynny, byddai’n rhaid i Lywodraeth y DU ddatgan hyn yn glir wrth ddod â deddfwriaeth gerbron y Senedd. Mae ein cynigion yn cynnwys gwneud y gofyniad i ymgynghori â’r deddfwrfeydd datganoledig (confensiwn Sewel) yn fwy amlwg mewn gweithdrefnau seneddol.

O dan atgyfnerthu datganoli mae’n bosibl rhagweld deddfwriaeth sy’n codi’r safon ar gyfer diwygio’r setliadau datganoli (a deddfau cyfansoddiadol eraill) hyd yn oed heb gyfansoddiad ysgrifenedig (awgrymir deddfwriaeth o’r fath yn Brown, 2023 and Sargeant, 2023). Byddai Deddf gan Senedd y Deyrnas Unedig sy’n creu ail siambr ddiwygiedig gyda phwerau i rwystro newidiadau i ddeddfwriaeth gyfansoddiadol yn newid sylweddol iawn i ystyr ymarferol sofraniaeth Senedd y DU ac yn rhoi mwy o sefydlogrwydd a sicrwydd i bobl Cymru ynghylch y peirianwaith sy’n eu llywodraethu. Ond, heb gyfansoddiad ysgrifenedig, gallai llywodraeth gyda mwyafrif yn nau Dŷ Senedd y DU barhau i newid (neu hyd yn oed ddiddymu) y setliadau datganoli. Byddai’n rhaid i’r ddeddfwriaeth ragnodi mecanweithiau i ddatrys anghydfod rhwng y ddau Dŷ, a fyddai’n debygol o ffafrio Tŷ’r Cyffredin.

Byddai opsiwn ffederal gyda chyfansoddiad ysgrifenedig a fyddai’n cynnwys amddiffyniadau ar gyfer llywodraethau is-wladwriaethau yn siŵr o gynnig mwy o sefydlogrwydd gwleidyddol a chyfreithiol ffurfiol, oherwydd mae cyfansoddiadau ysgrifenedig yn anoddach eu newid ar ôl eu sefydlu. Ar yr un pryd, gallai hyn leihau’r hyblygrwydd i addasu’r setliad pan gytunir arno rhwng llywodraethau, ond nid yw wedi bod yn hawdd cyflawni addasiadau o’r fath o dan y model datganoli. Byddai cyfansoddiad ffederal sy’n seiliedig ar ymgysylltu â’r cyhoedd, cymdeithas ddinesig a’r holl bleidiau gwleidyddol yn cael sefydlogrwydd o’i wreiddiau cydsyniol.

Byddai gwladwriaeth annibynnol a sefydlwyd ar sail cyfansoddiad ysgrifenedig a gyd-gynhyrchwyd gan sefydliadau gwleidyddol a phobl Cymru yn mwynhau mwy o sefydlogrwydd cyfreithiol a chyfansoddiadol nag sy’n bosibl o dan ddatganoli. Fodd bynnag, byddai sefydlogrwydd ehangach Cymru annibynnol yn dibynnu ar ffactorau allanol fel asesiad y marchnadoedd ariannol ac asiantaethau sgorio o’i sefydlogrwydd cyllidol ac ariannol, a chryfder ei pherthynas â’i chymdogion a phartneriaid rhyngwladol.

Llywodraeth gydgysylltiedig

I ba raddau mae’n hwyluso’r cydlynu angenrheidiol rhwng gwahanol feysydd polisi a darparu gwasanaethau effeithiol ar draws y ffin â Lloegr.

Mae dwy agwedd i lywodraeth gydgysylltiedig – cydlyniad yng Nghymru, ac ar draws y ffin â Lloegr. Mae’r rhain yn faterion ar wahân ond cysylltiedig.

Cydgysylltu yng Nghymru

Annibyniaeth fyddai’n cynnig y cwmpas llawnaf i integreiddio gwasanaethau’r llywodraeth yng Nghymru, ond yng nghyd-destun cyfyngiadau rhyngwladol fel yr angen i gynnal symudiadau trawsffiniol i Loegr a/neu gytundebau masnach gyda chyrff fel yr UE.

Mewn gwladwriaeth annibynnol, byddai holl swyddogaethau llywodraeth yn cael eu harfer gan Lywodraeth Cymru, ei hasiantaethau, ac awdurdodau lleol. Dylai rheolaeth wleidyddol unedig alluogi mwy o gydlyniaeth nag o dan ddatganoli neu ffederaleiddio, ond nid yw cydlyniad yn llifo’n awtomatig o reolaeth. Er enghraifft, nid yw Llywodraeth y DU wedi’i chydlynu’n dda gan ei bod yn cynnwys adrannau gwladwriaethol ac asiantaethau llywodraeth mawr a phwerus sy’n ymyrryd yn uniongyrchol mewn gwasanaethau cyhoeddus lleol yn Lloegr.

Cydgysylltu yn y DU

Ym mhennod 5 rydym yn trafod meysydd lle mae ffiniau datganoli yn achosi gwrthdaro. Un pwynt cyffredinol yw bod dyrannu’r cyfrifoldeb i weinyddiaethau datganoledig ac i awdurdodau cyfun y Maer yn Lloegr yn seiliedig ar hanes a negodiadau gwleidyddol. Yn achos y tiriogaethau datganoledig, roedd dyrannu pwerau’n tybio y byddai’r DU bob amser yn rhan o’r UE. Roedd hyn yn cyfyngu ar y posibilrwydd o wahaniaethau rhwng gwledydd y DU mewn meysydd fel diogelu’r amgylchedd, amaethyddiaeth a physgodfeydd. Mewn gwledydd ffederal nad ydynt yn rhan o’r UE, mae’r meysydd polisi hyn yn aml yn cael eu harfer ar lefel ffederal.

Gan nad oes rhesymeg sylfaenol dros yr hyn sydd wedi’i ddatganoli a’r hyn nad yw wedi’i ddatganoli, mae hyn wedi arwain at system sy’n amrywio’n fawr rhwng y gwledydd ar hap. Rhaid i swyddogion Llywodraeth y DU mewn adrannau sy’n gweithredu mewn meysydd sydd wedi’u datganoli’n rhannol, megis trafnidiaeth, ddeall natur y systemau mewn pedair gwlad wahanol ac ar draws gwahanol ranbarthau yn Lloegr. Nid yw’n syndod nad yw cydgysylltu ar draws ffiniau datganoli mor gryf ag y gallai fod.

Er mwyn i ddatganoli fod yn gynaliadwy, mae angen cael prosesau rhynglywodraethol cryf, er mwyn lleihau’r gwrthdaro rhwng llywodraethau. Mae atgyfnerthu datganoli yn rhagdybio y bydd llai o wrthdaro oherwydd mecanweithiau cryfach ar gyfer cydweithredu a phwerau mwy cydlynol.

Byddai system ffederal yn awgrymu cyd-sofraniaeth ffurfiol, sy’n creu’r posibilrwydd o gyd-gymhwysedd a chydlyniad cryfach. Er enghraifft, gallai rhwydweithiau trafnidiaeth fel rheilffyrdd elwa o gydlywodraethu, o ystyried natur drawsffiniol teithio ar y rheilffyrdd a’r monopoli ar asedau rheilffyrdd trwm.

Os bydd Cymru annibynnol, byddai angen negodi cytundebau ar sut i reoli’r gwaith o ddarparu gwasanaethau ar draws ffiniau. Mae cytundebau o’r fath yn ystyriaethau gwleidyddol rheolaidd mewn rhannau eraill o’r byd ac yn cael eu trin mewn gwahanol ffyrdd mewn gwahanol wledydd sydd â gwahanol gyfansoddiadau. Mae Plaid Cymru wedi cyflwyno tystiolaeth inni ar oblygiadau posibl ffin genedlaethol rhwng Cymru a Lloegr (Hayward, K. and McEwan, N. Wales and its Borders: The implications of independence for managing Wales’ land and sea borders, 2023).

Mae llawer o ddinasyddion yn byw ger y ffin ac yn cael mynediad at wasanaethau craidd fel ysgolion, addysg bellach, a gofal iechyd sylfaenol yn y wlad gyfagos. Mae cleifion o Gymru yn dibynnu ar wasanaethau gofal iechyd arbenigol yn Lloegr sy’n darparu ar gyfer niferoedd bach o gleifion ar draws poblogaethau mawr iawn. Gallai fod yn bosibl – er ei fod yn debygol o fod yn ddrud – atgynhyrchu’r rhain yng Nghymru yn yr hirdymor, ond yn y tymor byr i ganolig mae’n ymddangos yn debygol mai darpariaeth ar sail drawsffiniol fyddai’r opsiwn gorau o hyd.

O dan unrhyw system lywodraethu, byddai angen i lywodraethau Cymru a Lloegr gytuno ar drefniadau trawsffiniol gan gynnwys cyllid. Mae hyn wedi gweithio’n effeithiol o dan y setliad presennol, er enghraifft y protocol rhynglywodraethol ar ofal iechyd trawsffiniol. Mae gan lawer o wledydd ar draws Ewrop gysylltiadau trawsffiniol tebyg.

Adran 3: polisïau

Cyllid cyhoeddus

I ba raddau mae’n rhoi sylfaen ariannol ddigonol i gynnal ac i wella gwasanaethau cyhoeddus, o’i gymharu â’r status quo a’r opsiynau eraill ar gyfer newid.

Byddai pob un o’r tri opsiwn yn gofyn am newid sylweddol o ran cyllido gwasanaethau cyhoeddus yng Nghymru.

Ym mhennod 7 ein hadroddiad interim, fe wnaethom nodi mai problemau gyda’r system ar gyfer ariannu datganoli yw un o’r prif bwysau ar y setliad. Fe wnaethom ddweud bod amcan ‘proses dryloyw, sy’n seiliedig ar dystiolaeth ac sydd wedi cael ei dilysu’n annibynnol ar gyfer dyrannu adnoddau rhwng cenhedloedd a rhanbarthau’r DU yn dal yn hanfodol, a dylai fod yn sail i unrhyw gynigion ar gyfer newid cyfansoddiadol’.

Mae diffygion difrifol yn system bresennol fformiwla Barnett, gan gynnwys diffyg gwerthusiad cadarn a dealladwy o lefelau gwariant mewn perthynas â’r angen ym mhob tiriogaeth. Mae’r cysyniad gwreiddiol yn syml ond, dros y blynyddoedd, mae nifer o addasiadau ac eithriadau wedi cael eu gwneud, gan arwain at gymhlethdod sy’n golygu ei bod hi’n anodd iawn i ddinasyddion ddeall.

Rydym yn edrych ar y mater hwn ym mhennod 4, sy’n argymell rhagor o bwerau benthyca a hyblygrwydd cyllidol i alluogi Llywodraeth Cymru i gynllunio’n well ar gyfer yr hirdymor. Gan adeiladu ar hyn, byddai atgyfnerthu datganoli yn golygu adolygiad sylfaenol o fecanwaith Barnett a’i ddisodli gyda system sy’n seiliedig ar anghenion, i’w chyflwyno’n raddol i reoli enillion a cholledion dros gyfnod i’w gytuno.

Mewn system ffederal, mae’n annhebygol iawn y gallai Barnett barhau. Mae’n seiliedig ar y penderfyniadau mae llywodraeth y DU yn eu gwneud ynghylch ariannu gwasanaethau cyhoeddus yn Lloegr, ond o dan system ffederal ni fyddai gan Lywodraeth y DU gyfrifoldeb mwyach dros benderfynu ar gynlluniau gwariant manwl Lloegr neu ei rhanbarthau. Byddai’r senedd(au) neu’r cynulliadau yn Lloegr (fyddai’n annibynnol o lywodraeth ffederal y DU gyfan) yn penderfynu ar y materion hyn ar gyfer eu rhanbarth(au). Ni fyddai meincnodi dyraniadau cyllid y gwledydd i benderfyniadau cyllido Lloegr/rhanbarthau Lloegr yn gwneud synnwyr mewn ffederasiwn lle’r oedd yr endidau is-wladwriaethol yn gyfartal.

Byddai angen creu system wahanol i ariannu gwasanaethau cyhoeddus mewn DU ffederal. Yn fwy na thebyg, byddai hyn yn groes i’r system bresennol. Yn hytrach na chodi trethi’n ganolog ac yna eu dyrannu i’r sefydliadau is-wladwriaethol, byddai trethi’n cael eu codi gan y sefydliadau is-wladwriaethol. Byddai cyfrifoldebau ffederal yn cael eu hariannu naill ai drwy drethi ffederal neu drwy gyfraniadau o lefel is-wladwriaethol.

Byddai system o’r fath yn tynnu sylw at wahaniaethau mewn refeniw a gwariant rhwng y gwledydd, nad ydynt i’w gweld o dan fformiwla Barnett. Mae arbenigwyr yn anghytuno ynghylch maint diffyg cyllidol Cymru, ond maent yn cytuno ei fod yn sylweddol. Cefnogir gwariant cyhoeddus yng Nghymru gan drethdalwyr mewn mannau eraill yn y DU, fel sy’n wir yn achos y rhan fwyaf o ranbarthau Lloegr y tu hwnt i’r de-ddwyrain. Yn achos Cymru, mae’r diffyg i raddau helaeth yn deillio o incwm a chynhyrchiant cymharol isel sy’n arwain at refeniw trethiant is na’r cyfartaledd, yn wahanol i’r Alban lle mae gwariant uwch yn cyfrif am y diffyg (mae rhagor o fanylion am hyn yn ein hadroddiad interim).

Pe bai Lloegr yn cael ei gweinyddu’n rhanbarthol, yn hytrach nag fel un genedl, yna byddai llywodraethau is-wladwriaethol Llundain a de-ddwyrain Lloegr yn codi llawer mwy o dreth y pen na llywodraethau’r is-wladwriaethau eraill. Pe byddai disgwyl i bob gwladwriaeth gyfrannu at y llywodraeth ffederal ar yr un lefel y pen, byddai llawer llai o refeniw ar ôl i’w wario ar swyddogaethau is-wladwriaethol yng Nghymru a’i chymheiriaid economaidd yn Lloegr, nag yn rhannau mwy ffyniannus y DU.

Byddai angen mecanweithiau ar DU ffederal i ddelio â’r gwahaniaethau rhanbarthol hyn. Yn unol â’r rhan fwyaf o systemau ffederal (gan gynnwys yr UE) mae’n debygol iawn y byddai mecanweithiau i ailddosbarthu adnoddau rhwng gwahanol rannau o’r DU, gan adlewyrchu’r angen a chryfder y sylfaen drethu.

Er mwyn gweithio’n gynhwysfawr ac yn deg ar draws y DU, byddai angen i hyn fod yn seiliedig ar reolau a chefnogaeth holl wledydd ffederasiwn y DU. Byddai Cymru’n annhebygol o gael unrhyw gyllid ychwanegol o dan system o’r fath, o ystyried budd terfyn isaf Barnett, ond mae’n debygol y byddai’r Alban yn gweld llai o lawer o gyllid, gyda’u cyllid ‘nhw’ yn cael ei drosglwyddo i ranbarthau llai ffyniannus yn Lloegr. Er y gallai system gyllido ffederal fod yn fwy rhagweladwy, nid yw’n debygol o fod yn fwy hael i Gymru.

Mae’n bosibl hefyd na fyddai cyfanswm cyllid Cymru, o’i gymharu a gweddill y DU, yn goroesi mewn system ffederal, gan ei gwneud yn anos ariannu lefel y gwasanaethau cyhoeddus a threthiant sy’n bodoli ar hyn o bryd o dan fformiwla Barnett. Efallai y byddai rhywfaint o iawndal ar ffurf mwy o gysondeb a chynaliadwyedd cyllid, pe bai’n cael ei ategu gan egwyddorion cyfansoddiadol a rheolau gweithredol y cytunwyd arnynt.

Er enghraifft, mae cyfansoddiad yr Almaen yn cynnwys egwyddor undod. Roedd yn rhaid i’r cyfansoddiad hwn ddarparu ar gyfer y gwahaniaeth economaidd enfawr rhwng Dwyrain a Gorllewin yr Almaen ar ôl ailuno.

Byddai egwyddor o’r fath yn opsiwn i’r rheini fyddai’n dylunio cyfansoddiad i’r DU, a byddai ei effeithiolrwydd yn dibynnu ar sut byddai’n cael ei orfodi. Hyd yn oed mewn ffederasiwn lle’r oedd gan bob gwladwriaeth a chenedl statws cyfartal, ni fyddai Cymru ar ei phen ei hun yn gallu dylanwadu ar y materion hyn heb fod clymblaid o lywodraethau’n cytuno.

Wrth dynnu sylw at drosglwyddo cyllid rhwng rhanbarthau/gwledydd y DU, gallai system ffederal danseilio undod drwy gymell drwgdeimlad rhwng y rheini sydd ar eu hennill a’r rheini sydd ar eu colled. Gyda rhagor o gyfrifoldebau, byddai llywodraethau is-wladwriaethau hefyd angen mwy o bwerau benthyca a hyblygrwydd ariannol nag sydd ar gael ar hyn o bryd i lywodraethau datganoledig.

Derbynnir yn gyffredinol y byddai Cymru annibynnol yn wynebu diffyg cyllidol, er bod arbenigwyr yn anghytuno ynghylch ei faint tebygol. Rydym yn derbyn bod y cyfrifiad diweddaraf gan Ganolfan Llywodraethiant Cymru o’r diffyg cyllidol sef £14.4bn  yn cynnwys rhai costau y gallai Cymru annibynnol ddewis peidio â’u hwynebu. Er enghraifft, gallai Cymru annibynnol, fel y Swistir, fabwysiadu safbwynt o niwtraliaeth mewn materion rhyngwladol ac felly wynebu costau amddiffyn is na chyfran ei phoblogaeth o wariant y DU.

Mae’r Athro Doyle o Brifysgol Dulyn yn dadlau bod ffigurau Canolfan Llywodraethiant Cymru yn gor-ddweud y diffyg tebygol yng Nghymru. Mae ei ragdybiaethau (gan gynnwys yng nghyswllt amddiffyn uchod) yn arwain at ostyngiad o tua £2-3 biliwn y flwyddyn yn y diffyg. Mae’n gwneud tybiaethau eraill sy’n anoddach eu derbyn. Mae’r rhain yn cynnwys y cynsail Gwyddelig mewn perthynas â dyled sofran sy’n berthnasol i Gymru. Y Rhyfel Byd Cyntaf oedd i gyfrif am ddyled y DU pan gafodd Gwladwriaeth Rydd Iwerddon ei chreu, ac roedd y rheini a etholwyd i Lywodraeth newydd Iwerddon wedi gwrthwynebu hynny. Nid oes modd cymharu hyn â dyled y wladwriaeth fodern y mae gwariant yng Nghymru wedi cyfrannu ati.

Ar ben hynny, mae Llywodraeth yr Alban o dan arweiniad yr SNP wedi derbyn y byddai’n rhaid i Alban annibynnol ysgwyddo’r cyfrifoldeb dros dalu cyfran o ddyled y DU, a fyddai’n tanseilio unrhyw ymgais gan Lywodraeth Cymru i ddadlau i’r gwrthwyneb. Yn yr un modd, nid yw’n ymddangos yn debygol y byddai Llywodraeth y DU yn parhau i dalu costau pensiynau yng Nghymru gan fod y rhain yn cael eu hariannu o refeniw trethi cyfredol ac nid o gronfa Yswiriant Gwladol gronedig (er y gallai fod yn rhesymol disgwyl i Lywodraeth y DU naill ai ariannu pensiynau’r rheini sydd wedi gweithio yn Lloegr ac a ddewisodd wedyn i ymddeol mewn Cymru annibynnol, neu ad-dalu drwy ariannu pensiynau ar gyfer gweithwyr o Gymru sy’n ymddeol i Loegr).

Yn blaen yw y byddai maint y bwlch cyllidol yn dibynnu ar delerau setliad annibyniaeth wedi’i negodi. Byddai’r negodiadau hyn yn cynnwys:

• penderfyniadau ar bensiynau’r wladwriaeth
• cyfran dyled y DU sydd i’w dyrannu i Gymru
• a fyddai Cymru yn defnyddio ei harian cyfred ei hun neu’n parhau i ddefnyddio sterling
• penderfyniadau ar amddiffyn a phresenoldeb dramor.

Nid oes dwywaith na fyddai her ariannol sylweddol, ond byddai ei maint yn dibynnu ar yr amgylchiadau pan fyddai Cymru’n gadael a’r telerau a fyddai’n cael eu negodi.

Byddai’r diffyg a etifeddwyd yn golygu y byddai Cymru annibynnol yn wynebu dewisiadau anodd yn y tymor byr i ganolig. Mae hyn oherwydd y rhesymau strwythurol sy’n sail i refeniw treth isel Cymru: economi cynhyrchiant isel a chyflogau isel Cymru. Gellid dadlau bod hyn yn deillio o ddiffyg grym gwleidyddol ac economaidd cymharol Cymru yng nghyd-destun y DU.

Ar ben hynny, nid yw’n hawdd modelu goblygiadau byd go iawn annibyniaeth ar refeniw trethi. Byddai busnesau’n penderfynu ble i leoli eu hunain, a allai weld mwy, neu lai, o fusnesau wedi’u lleoli yng Nghymru. Gallai system drethu newydd wedi'i theilwra yn ôl amodau Cymru godi mwy o refeniw na’r hyn sy’n cael ei godi ar hyn o bryd, ond nid oes sicrwydd o hynny. A hithau’n wlad annibynnol newydd, mae’n debyg y byddai Cymru’n wynebu problemau tebyg i rai Iwerddon ar ôl cael annibyniaeth o ran benthyca a hyblygrwydd cyllidol, oherwydd yr angen i ddangos ei theilyngdod i gael credyd i’r marchnadoedd cyfalaf rhyngwladol.

Pe bai Cymru annibynnol yn dewis defnyddio arian cyfred gwahanol, gallai cyfalaf lifo i ffwrdd o Gymru. Gallai pobl ddewis cadw eu cynilion yn Lloegr, neu barhau i ddefnyddio sterling lle bo hynny’n bosibl, yn enwedig os oes gwahaniaeth rhwng cyflogau a chostau byw a phŵer prynu ym mhob gwlad. Gallai hyn olygu bod dinasyddion Cymru annibynnol yn wynebu trethi uwch a gwariant cyhoeddus is dros gyfnod estynedig wrth i’w llywodraeth geisio gwireddu manteision economaidd a chymdeithasol hunanlywodraeth. Mae Plaid Cymru wedi cyflwyno tystiolaeth inni ar opsiynnau arian cyfred Cymru annibynnol (rydym yn archwilio'r mater hwn yn fanylach yn ein hadroddiad interim).

Nid yw hyn yn golygu na allai Cymru annibynnol fod yn llwyddiannus yn yr hirdymor, o ystyried y potensial i osod polisi economaidd a chyllidol sydd wedi’i gynllunio’n benodol ar gyfer Cymru. Ond gallai manteision hirdymor fod yn bell iawn i ffwrdd – cymerodd fwy na 50 mlynedd ac aelodaeth o’r UE i Iwerddon dyfu ei heconomi i gyfateb i’r DU.

Polisïau economaidd priodol

I ba raddau mae’n debygol o alluogi polisïau macroeconomaidd a microeconomaidd i ddiwallu anghenion Cymru mewn modd cynaliadwy, gan gynnwys anghenion cenedlaethau’r dyfodol.

O dan ddatganoli, mae buddiannau economaidd Cymru a rhanbarthau Lloegr y tu hwnt i dde-ddwyrain Lloegr wedi bod yn isel ar restr flaenoriaethau llywodraethau olynol y DU. Cyfyngedig yw’r cwmpas i Lywodraeth Cymru fynd i’r afael ag effeithiau negyddol hyn.

Byddai rhai yn dadlau bod buddiannau Cymru a’r DU yn cyd-fynd â’i gilydd, felly mae gweithredoedd Llywodraeth y DU ar ran y DU er budd Cymru hefyd. Yn ymarferol, mae penderfyniadau economaidd a wnaed yn Llundain wedi atgyfnerthu goruchafiaeth economaidd de-ddwyrain Lloegr, ac nid yw hyn wedi newid rhyw lawer dros 50 mlynedd ni waeth pa blaid sydd wedi bod mewn grym (rydym yn trafod hyn yn fanylach yn ein hadroddiad interim).

Mae datblygu economaidd wedi cael ei ddatganoli i Gymru, i’r Alban ac i Ogledd Iwerddon ers 1999, ond mae’r rhaglenni sy’n cael yr effaith fwyaf ar anghydraddoldeb economaidd yn cael eu cadw’n ôl, fel taliadau nawdd cymdeithasol a chymhellion gweithio. Mae’r fframwaith cyllidol mae Llywodraeth y DU yn ei ddefnyddio gyda Llywodraeth Cymru yn cyfyngu ar fuddsoddiad cyfalaf, gan gynnwys mewn systemau trafnidiaeth sy’n hanfodol i dwf economaidd.

Ar ôl Brexit, mae buddsoddiad mewn rhanbarthau difreintiedig a oedd yn bosibl gyda chronfeydd strwythurol yr UE sy’n seiliedig ar reolau a phartneriaeth wedi cael ei dynnu o economi’r DU ac wedi cael ei ddisodli gan lawer llai o gyllid drwy Gronfeydd Ffyniant Bro Llywodraeth y DU. Mae’r rhain yn cael eu dyrannu yn ôl penderfyniad gweinidogion Llywodraeth y DU, mewn ymateb i geisiadau gan gyrff cyhoeddus a phreifat, sy’n golygu bod arian wedi cael ei ddyrannu i fentrau tymor byr untro yn hytrach na rhaglenni strategol tymor hirach (Funding for Levelling Up – Report Summary, 2023). Mae’r dull hwn wedi creu problemau mawr i Lywodraeth Cymru a’i phartneriaid drwy anwybyddu rheolau arferol datganoli a fformiwla Barnett, yn ogystal â darparu llawer llai o fuddsoddiad nag a oedd ar gael yn flaenorol.

Yn yr UE, roedd y rheolau’n nodi faint fyddai pob rhanbarth yn ei gael a sut mae’n rhaid defnyddio’r cyllid hwnnw, ond nawr mae’r cyllid yn cael ei gyfeirio yn unol â blaenoriaethau Llywodraeth y DU. Mae hyn wedi lleihau rôl y partneriaethau sefydledig yng Nghymru. Byddai parchu’r partneriaethau hyn, a’r berthynas sefydledig rhwng llywodraeth leol a Llywodraeth Cymru, wedi gwella effaith strategol y cronfeydd hyn. O ganlyniad i’r broses ymgeisio heb ei chydlynu a’r diffyg penderfyniadau tryloyw, mae’r prosiectau a gefnogir yn ymddangos yn ddigyswllt ac yn rhai tymor byr, ac nid ydynt yn gydnaws â pholisïau ac ymyriadau gan y llywodraethau datganoledig yng Nghymru, yr Alban a Gogledd Iwerddon (Funding for Levelling Up – Report Summary, 2023).

I’r gwrthwyneb, mae system sy’n seiliedig ar reolau bob amser yn debygol o fod o fudd i wladwriaeth lai. Heb hynny, mae Llywodraeth y DU yn gallu, ac wedi, troi ei chefn ar egwyddorion sefydledig cysylltiadau rhynglywodraethol a pharch at y sefydliadau datganoledig.

Pe bai atgyfnerthu datganoli yn cynnwys system o gyflafareddu annibynnol ar faterion ariannol sy’n destun anghydfod, megis cymhwyso fformiwla Barnett, a chynigion ar gyfer trethiant newydd, yna mae’n debyg y byddai llai o wrthdaro rhwng llywodraethau. Fodd bynnag, mae’n annhebygol y byddai hyn yn arwain at newid mawr i’r drefn bresennol: prin iawn fu’r enghreifftiau o anghydfodau mawr rhwng llywodraethau, yn bennaf mewn perthynas â Gemau Olympaidd Llundain 2012 a rhaglen buddsoddi mewn rheilffyrdd HS2. Roedd y naill a’r llall wedi deillio o benderfyniadau’r Trysorlys ar effaith ddaearyddol y gwariant, gan honni bod Cymru yn elwa hyd yn oed pe bai’r gwariant yn codi’r tu allan i Gymru.

Mae’n debyg y byddai system ffederal yn rhoi mwy o ryddid i Gymru o ran trethiant a gwariant. Ond mae’r trefniadau presennol wedi tynnu sylw at geidwadaeth (dealladwy efallai) llywodraethau Cymru o ran defnyddio eu pwerau treth o ystyried rhyng-gysylltiad economïau Cymru a Lloegr a pha mor hawdd y gellid ‘ffoi rhag treth’. Er ei bod yn ddyddiau cynnar iawn o hyd o ran datganoli cyllidol, nid yw Llywodraeth Cymru wedi defnyddio ei phwerau i amrywio’r cyfraddau treth incwm.

Hyd yn oed mewn system ffederal, yna, gallai sefydliadau Cymru beidio â gwneud y dewisiadau gwleidyddol am drethiant y byddent yn dymuno’u gwneud oherwydd y risg y byddai dewisiadau o’r fath yn arwain at golli buddsoddiad ac y byddai pobl yn symud dros y ffin i amgylchedd treth is.

Mae’n ymddangos yn reddfol po fwyaf o benderfyniadau economaidd sylfaenol sy’n cael eu gwneud yng Nghymru, y mwyaf y mae’r penderfyniadau hynny’n debygol o adlewyrchu buddiannau economaidd Cymru. O dan system ffederal (i ryw raddau) ac yn sicr gydag annibyniaeth byddai gan Lywodraeth Cymru fwy o ryddid i lunio polisïau macroeconomaidd, ond byddai ei hopsiynau’n cael eu cyfyngu gan farchnadoedd, capasiti cyllidol, a chytundebau a wneir gyda llywodraeth San Steffan, yr UE a chyrff eraill.

Sefydlogrwydd economaidd

Pa mor bell (os o gwbl) mae’n peryglu ansefydlogi economi Cymru wrth gymharu â’r status quo a’r opsiynau eraill ar gyfer newid.

Mae safbwyntiau gwahanol ynghylch i ba raddau y mae’r setliad cyfansoddiadol presennol yn sicrhau sefydlogrwydd economaidd, ac i ba raddau y mae perfformiad gwael yr economi a safonau byw sy’n gostwng yng Nghymru yn ganlyniad i ddewisiadau polisi yn San Steffan (gan gynnwys ffurf Brexit ac effaith drychinebus ‘mini-gyllideb’ 2022) neu’r argyfyngau byd-eang niferus (Covid-19, yr ymosodiad ar Wcráin, newid hinsawdd) rydym yn eu profi.

Fodd bynnag, mae’n ymddangos yn wir bod maint ac amrywiaeth economi’r DU, i ryw raddau, yn gwarchod Cymru rhag effeithiau mwyaf arwyddocaol argyfyngau byd-eang o’r fath. Byddai angen i Gymru annibynnol wynebu argyfwng fel economi lai, oni bai ei bod yn elwa o ddiogelwch cynghrair economaidd ehangach.

Ar ben hynny, mae’n well gan farchnadoedd rhyngwladol sicrwydd, maent yn wyliadwrus o newid ac yn ymateb yn wael i ansicrwydd ac ansefydlogrwydd gwleidyddol. Felly, mae’n debygol y byddai unrhyw newid mawr mewn trefniadau cyfansoddiadol yn creu ansefydlogrwydd economaidd yn y tymor byr i ganolig. Proses y newid fyddai’n pennu hyd a lled hyn. Y rhagdybiaeth yw y bydd bwlch rhwng unrhyw refferendwm ar annibyniaeth (neu greu DU ffederal) a gweithredu canlyniad y refferendwm hwnnw.

Gall ansicrwydd cyfansoddiadol hirdymor arwain at ansefydlogrwydd economaidd. Mae ansicrwydd o’r fath yn Québec a Chatalwnia wedi cael effaith negyddol ar fuddsoddiad busnes, ynghyd â phobl yn dewis peidio â mudo i’r ardaloedd hynny a phreswylwyr yn dewis symud i ffwrdd. Mae’r ansicrwydd am arian cyfred a dyled mewn Cymru annibynnol hefyd yn debygol o effeithio ar hyder y farchnad.

Roedd profiad y DU o adael yr UE yn dangos yr effaith ar fuddsoddiad, hyder y farchnad, a hyder busnesau wrth ymestyn cyfnod pontio neu wrth iddo fynd yn elyniaethus, yn enwedig pan fydd risg y bydd newid cyfansoddiadol yn cael ei roi ar waith heb i’r naill ochr a’r llall gytuno ar hynny. Pe bai Cymru’n gadael y DU, ni fyddai gwahanu gelyniaethus o fudd i’r naill barti na’r llall, er y byddai mwy o niwed i Gymru. I’r gwrthwyneb, byddai dull cydweithredol a chyd-gefnogol o ymwahanu’n lleihau’r ansefydlogrwydd economaidd i’r ddwy ochr wrth gynnal negodiadau.

Ar ben hynny, gallai cyfnod negodi gelyniaethus ar gyfer annibyniaeth, neu hyd yn oed negodi ar sail buddiannau Lloegr fel yr economi fwyaf mewn ffederasiwn, gael effeithiau negyddol ar sefydlogrwydd economaidd yn y dyfodol. Efallai y byddai Cymru’n ei chael hi’n anodd cael cydnabyddiaeth ryngwladol, ac efallai y byddai marchnadoedd yn fwy gochelgar mewn perthynas â’r DU gyfan.

O’r safbwynt hwn, byddai atgyfnerthu datganoli yn fwy tebygol o ddarparu sefydlogrwydd economaidd, na’r newid radical sy’n gysylltiedig â ffederaliaeth neu annibyniaeth. Ar yr un pryd, mewn system ddatganoledig neu ffederal, nid oes gan Lywodraeth Cymru ddewis ond gweithio o fewn y penderfyniadau economaidd a wneir gan Lywodraeth y DU, sydd, fel y nodwyd uchod, yn golygu y gallai problemau barhau o anfantais a pherfformiad economaidd cymharol wan.

Llif pobl a nwyddau ar draws ffiniau

Pa mor bell mae’n gwella neu’n atal unigolion a busnesau rhag gweithio’n effeithiol ar draws y ffin rhwng Cymru a Lloegr a sut gallai effeithio ar her ddemograffig Cymru.

Pe bai gan Gymru fwy o ymreolaeth, byddai cadw ffin mor agored ag ydyw ar hyn o bryd yn gofyn am lawer iawn o waith a chonsesiynau ar y naill ochr a’r llall, ac yn cyfyngu ar ba mor bell y gallai polisïau’r gwledydd wyro oddi wrth ei gilydd.

Byddai effaith annibyniaeth ar y ffin rhwng Cymru a Lloegr yn dibynnu ar y cytundeb rhwng y ddwy wlad. Mae Iwerddon yn rhan o Ardal Deithio Gyffredin gyda’r DU, ac mae’n ymddangos yn rhesymol disgwyl y byddai trefniant tebyg yn cael ei wneud ar gyfer DU ffederal neu Gymru annibynnol, ond nid oes sicrwydd o hyn. Byddai angen cytundeb wedi’i negodi ynghylch sut y byddai materion fel pensiynau a threthi’n cael eu trin ar gyfer pobl sy’n byw mewn un wlad ond yn gweithio (ac a oedd felly’n cael eu talu) mewn gwlad arall.

Ychydig o wybodaeth sydd gennym am lifoedd masnach rhwng Cymru a Lloegr. Er mwyn cymharu, amcangyfrifir bod masnach yr Alban â gweddill y DU tua phedair gwaith yn fwy na’i masnach â’r UE (How might Scottish independence affect the costs of international trade? - Economics Observatory. Rhoddwyd mwy o ystyriaeth academaidd i fasnach rhwng yr Alban a gweddill y DU, o’i chymharu â masnach rhwng Cymru a gweddill y DU, gan fod hwn yn bwynt trafod pwysig yn ystod refferendwm 2014). Fodd bynnag, ni ellir tybio y byddai masnach rhwng Cymru a Lloegr yn aros fel y mae ar hyn o bryd o dan annibyniaeth neu fodel ffederal. Fel y nodir yn 'Wales and its Borders' (Hayward, K., McEwan, N. 2023, Wales and its Borders: The implications of independence for managing Wales’ land and sea borders, adroddiad a gomisiynwyd gan Blaid Cymru ac a rannwyd â’r Comisiwn), po agosaf yw aliniad rheoleiddiol Cymru â’r DU, y lleiaf o wrthdaro fydd ar y ffin. Mae risg gynyddol uwch i farchnad fewnol y DU wrth i Gymru symud ymhellach ar hyd y sbectrwm annibyniaeth. Byddai angen diwygio Deddf bresennol y Farchnad Fewnol ac efallai na fyddai’n addas i’r diben pe bai pwerau sylweddol sy’n effeithio ar y farchnad fewnol yn cael eu datganoli i Gymru.

Gallai llif nwyddau dros y ffin fod yn heriol pe bai Cymru’n cyflwyno safonau gwahanol, neu pe bai’n cyflwyno trethi mewnforio/allforio/gwerthu gwahanol, neu’n wir yn dewis dod yn hafan dreth isel. Byddai angen i lywodraeth ffederal fod â rôl o ran cynnal marchnad fewnol weithredol a fyddai’n atal y dewisiadau polisi hyn rhag troi’n ffiniau caled.

I Gymru annibynnol, gallai fod yn fater o gyfaddawdu gwleidyddol yn y negodiadau â rhannau eraill o’r DU: gallai mwy o ryddid i wyro oddi wrth reolau’r DU olygu mwy o reolaethau ar y ffin. Er mwyn sicrhau rhyddid llawn i bobl, nwyddau, gwasanaethau a chyfalaf groesi’r ffiniau, byddai angen mwy na chytundeb masnach rydd gyda rhannau eraill o’r DU, byddai angen marchnad sengl a fyddai’n anochel yn cyfyngu ar ryddid gwladwriaeth newydd Cymru i wyro mewn sawl ffordd arwyddocaol oddi wrth y sefyllfa yn Lloegr.

Yn eironig, ar ôl pleidleisio i adael yr UE i ennill mwy o sofraniaeth, mae'r ffaith nad yw Cymru na Lloegr yn rhan o'r UE a'i farchnad sengl yn ei gwneud yn anoddach i unrhyw wlad yn y DU arddel ei sofraniaeth ei hun drwy ddewis annibyniaeth. Hyd yn oed heb farchnad sengl yn y DU, byddai angen i unrhyw gytundeb masnach rhwng Cymru a gweddill y DU nodi dulliau rheoleiddio cyffredin, mesurau ar gyfer cadw arian cyfred ac ati. Mae’n debyg y byddai hyn yn rhan o negodiadau ymadael rhwng Cymru a gweddill y DU.

Mae’r graddau y mae sofraniaeth yn cael ei chyfyngu hefyd yn dibynnu ar y dewisiadau gwleidyddol a fyddai’n cael eu gwneud yn ystod y cyfnod o ymwahanu. Mae annibyniaeth yn annhebygol o fod yn ddewis deuaidd rhwng aros yn y DU neu adael y DU, fel y cyflwynir weithiau. Yn 2013, rhoddodd Alex Salmond, arweinydd yr SNP, gyfres o areithiau ar y chwe undeb roeddent wedi’u nodi rhwng yr Alban a gweddill y DU: sef yr undeb arian cyfred, yr undeb amddiffyn, yr Undeb Ewropeaidd, yr undeb cymdeithasol, undeb y Goron, a’r undeb gwleidyddol ac economaidd. Roedd yr SNP yn dadlau eu bod yn ceisio dod â dim ond yr undeb gwleidyddol ac economaidd i ben yn refferendwm 2014 a chadw’r pump arall (The Impact of Brexit on the SNP’s narrative of independence).

Mae datganoli yn sicrhau rhyddid llwyr i symud nwyddau, pobl, cyfalaf a gwasanaethau ar draws y DU, ond ar draul rhyddid i osod rheolau ar gyfer sefyllfa benodol Cymru. Er enghraifft, mae Cymru’n rhwym wrth bolisïau mewnfudo’r DU, sy’n effeithio ar lif pobl i Gymru, a’r gweithlu sydd ar gael i fusnesau ac i wasanaethau cyhoeddus.

O dan yr opsiwn ffederal, byddai llawer yn dibynnu ar y pwerau sy’n cael eu cadw gan y llywodraeth ffederal a beth fyddai’n cael ei gynnal ar y lefel is-wladwriaethol. Un nodwedd o ffederaliaeth yw y gallai gynnig cyfle i wneud penderfyniadau ar y cyd ar feysydd sy’n effeithio ar lif trawsffiniol. Byddai cyfansoddiad ffederal o leiaf yn gwneud y penderfyniadau hyn yn fwy tryloyw. Gallai’r cyfansoddiad gynnwys rôl fasnach ryng-is-wladwriaethol i Lywodraeth y DU, fel y mae’n ei wneud yn yr Unol Daleithiau. Byddai angen i hyn fod yn seiliedig ar reolau a chynnwys proses datrys anghydfod gyda chymrodeddu annibynnol i liniaru’r gwahaniaethau rhwng pwysau economaidd rhannau penodol o'r ffederasiwn, ond efallai na fyddai hyn yn ddigon i liniaru'r cyfraniad economaidd mwy (ac felly dylanwad) y gallai aelodau cyfoethocach y ffederasiwn ei gael.

Mewnfudo ac allfudo

Mae mewnfudo yn fater a gedwir yn ôl ym mhob un o’r setliadau datganoli. Byddai cael rhywfaint o bwerau yn y maes hwn yn golygu bod modd llunio polisïau wedi’u teilwra i ddiwallu anghenion pob tiriogaeth. Gellid gwneud rhywfaint o hyn heb fawr o newid i’r setliad datganoli, er enghraifft drwy raglenni talent newydd, neu restrau galwedigaethau arbenigol wedi’u teilwra.

Y pellaf y bydd Cymru yn mynd ar hyd y sbectrwm annibyniaeth, y mwyaf fyddai’r posibilrwydd o gael polisi mewnfudo ar wahân. Byddai angen cytundeb wedi’i negodi gyda gweddill y DU ynghylch sut byddai hyn yn effeithio ar ryddid pobl i symud ar draws ffiniau’r DU. Nid oes angen i hyn fod yn broblem: mae gan wledydd yn ardal Schengen reolau mewnfudo gwahanol ar gyfer pobl y tu allan i'r UE, ac maent yn parhau i gynnal rhyddid pobl i symud.

Byddai Cymru annibynnol yn gallu pennu ei rheolau dinasyddiaeth ei hun, a allai fod yn wahanol iawn i ddinasyddiaeth y DU. Mae perygl y gallai gwahaniaeth rhy fawr danseilio parodrwydd gweddill gwledydd y DU i barhau i gadw ffiniau agored gyda Chymru. Fodd bynnag, mae Iwerddon wedi gweithredu model dinasyddiaeth llawer llai cyfyngol ers degawdau heb ymyrraeth i’r Ardal Deithio Gyffredin.

Pe bai Cymru annibynnol neu ffederal yn dioddef o ddirywiad neu sioc economaidd, yna’r risg fwyaf fydd allfudo wrth i bobl geisio osgoi’r heriau economaidd fyddai’n wynebu Cymru, er mwyn osgoi’r trethi uwch sydd eu hangen o dan yr amgylchiadau hyn, neu i gael gafael ar wasanaethau cyhoeddus na allai Cymru fforddio eu darparu mwyach. Roedd adroddiad Holtham yn ystyried faint o bobl a allai groesi’r ffin pe bai newidiadau treth a’r effaith y gallai hynny ei chael ar gyllid cyhoeddus, gan ddod i’r casgliad bod agosrwydd eu cartref at y ffin yn ffactor o ran pa mor debygol yw rhywun o adael Cymru. Gan fod 90% o boblogaeth Cymru yn byw o fewn 50 milltir i’r ffin, gallai hyn fod yn arwyddocaol (Crossing the border: road and rail links between England and Wales, 2013).

Mae Llywodraeth yr Alban wedi defnyddio ei phwerau amrywio treth incwm, ac felly mae sylfaen dystiolaeth gynyddol ar effaith gwahaniaeth mewn treth incwm ar fewnfudo ac allfudo yn y DU. Fodd bynnag, yn gyffredinol mae poblogaeth yr Alban ymhellach i ffwrdd oddi wrth y ffin, sy’n golygu bod cymudo rheolaidd rhwng Lloegr a’r Alban yn llai o opsiwn ymarferol ac felly nid oes modd cymharu â Chymru.

Crynodeb

Mae’r dadansoddiad uchod yn dangos bod cryfderau ac anfanteision yn perthyn i’n tri opsiwn. Mae’r cyfaddawdau’n bennaf rhwng y gwahanol feini prawf yn ein fframwaith dadansoddi yn hytrach na rhwng yr opsiynau.

Felly:

O ran atebolrwydd, galluogedd, sefydlogrwydd cyfansoddiadol, llywodraeth gydgysylltiedig yng Nghymru a pholisïau economaidd priodol, byddai annibyniaeth, mewn egwyddor, yn cynnig mantais sylweddol dros ddiogelu neu atgyfnerthu datganoli, a byddai’n rhoi’r eglurder mwyaf ynghylch pwy sy’n gwneud y penderfyniadau. Ond, mewn byd rhyng-ddibynnol, nid yw ‘cymryd rheolaeth’ ffurfiol yr un fath â chael rhyddid llwyr i lunio polisïau: bydd unrhyw wlad annibynnol, yn enwedig un sydd â phoblogaeth fach ac economi fach, yn wynebu cyfyngiadau sylweddol o ran disgwyliadau marchnadoedd byd-eang a natur drawswladol llawer o’r materion mwyaf arwyddocaol, yn enwedig newid hinsawdd a chynaliadwyedd.

I’r gwrthwyneb, o ran capasiti a chost, cydlynu’r gwaith o gynllunio a darparu gwasanaethau ar draws ffiniau (mewnol ar hyn o bryd) y DU, sefydlogrwydd economaidd, llif pobl a nwyddau ar draws ffiniau, ac (ar ôl negodi terfyn isaf Barnett a grybwyllwyd uchod), cyllid cyhoeddus, byddai’r setliad presennol, wedi diogelu ac atgyfnerthu yn cynnig manteision sylweddol dros yr opsiynau eraill. Byddai’r rhain yn cynnal integreiddio economaidd yn y DU, ac fel rydym yn ei ddarganfod gyda Brexit, byddai hyn yn anodd iawn ei efelychu mewn negodiadau rhwng dwy wladwriaeth annibynnol. Ar yr un pryd, yn ddieithriad mae marchnadoedd ariannol yn ymateb yn negyddol i newid cyfansoddiadol ac ansefydlogrwydd a byddai’r ymateb hwn yn cael ei waethygu gan yr ansicrwydd am yr arian cyfred a chyfran dyled sofran y DU a etifeddwyd gan Gymru annibynnol. Byddai annibyniaeth yn gofyn am ailgynllunio llywodraethiant mewnol Cymru, gan gynnwys ailgydbwyso cyfrifoldebau a chapasiti rhwng Llywodraeth Cymru ac awdurdodau lleol. Byddai angen sefydlu a recriwtio llawer o gyrff cenedlaethol newydd i weithredu swyddogaethau a oedd yn cael eu rhedeg gan Lywodraeth y DU ar ran Cymru. Mae angen ystyried y risgiau hyn ochr yn ochr ag anfanteision difrifol y setliad presennol yn gyffredinol sydd wedi ein harwain i’r casgliad nad yw’r model presennol o ddatganoli yn sail sefydlog i symud ymlaen.

Mewn llawer o ffyrdd, gallai ateb ffederal ymddangos fel petai’n cynnig ffordd ganol ddymunol sy’n gwella ar ddatganoli mewn perthynas â’r set gyntaf o ffactorau ac yn cynnig llai o darfu nag annibyniaeth mewn perthynas â’r ail set. Byddai strwythur ffederal yn seiliedig ar gyfansoddiad ysgrifenedig a fyddai’n diffinio ac yn gwarantu pwerau llywodraethau’r is-wladwriaethau a fyddai’n gam mawr ymlaen o’i gymharu â datganoli. Ond o ran dibyniaethau allanol, mae ateb ffederal yn edrych yn fwy heriol na naill ai mwy o ddatganoli neu annibyniaeth oherwydd byddai’n gofyn am newid cyfansoddiadol sylfaenol yn y ffordd y caiff Lloegr ei llywodraethu – ac nid yw’n ymddangos bod llawer o awydd am hynny ar hyn o bryd – a byddai’n golygu bod angen i’r Alban a Gogledd Iwerddon wneud ymrwymiad llawer cryfach i ddyfodol hirdymor yn y DU nag sy’n debygol yn y dyfodol agos.

Yn olaf, o ran sybsidiaredd a chydraddoldeb a chynhwysiant, nid oes patrwm clir. Mae’r graddau y mae llywodraethau’n hyrwyddo cydraddoldeb a chynhwysiant yn fater o ddewis gwleidyddol, yn hytrach na ffurfiau cyfansoddiadol. Gallai cyfansoddiad ysgrifenedig, un ai ar gyfer Cymru annibynnol, neu DU ffederal, ei gwneud yn anos i lywodraeth danseilio neu wanhau hawliau lleiafrifoedd a gallai eu hyrwyddo drwy godeiddio. O ran sybsidiaredd, mae unrhyw ddyfarniad syml yn amhosibl: nid yw egwyddor sybsidiaredd yn rhagnodi y dylid ymdrin â phob mater mor agos â phosibl at y bobl yr effeithir arnynt ond yn hytrach ar y lefel isaf y gellir ei weithredu’n effeithiol. Ar gyfer rhai meysydd polisi hollbwysig, gan gynnwys newid hinsawdd ac ymateb i’r marchnadoedd ariannol, ni all hyd yn oed y genedl-wladwriaeth fwyaf obeithio cymryd camau effeithiol ar ei phen ei hun.

Nid ydym yn gwneud unrhyw argymhelliad ynghylch pa opsiwn cyfansoddiadol hirdymor sydd orau i Gymru. Mae dewis rhwng yr opsiynau yn dibynnu ar y canlynol:

1. y pwysoliad cymharol a roddir i’r meini prawf yn y fframwaith dadansoddi
2. lefel y risg a’r ansicrwydd y mae pobl yn barod i’w derbyn.

Ni all y Comisiwn benderfynu ar hyn; mae dewis rhwng y meini prawf a gwerthuso’r risg yn ddewis i ddinasyddion a’u cynrychiolwyr etholedig.

Wrth gyflwyno’r dadansoddiad hwn, rydym yn gobeithio y bydd yn helpu rhoi sail i ddadl resymegol a phwyllog gyda dinasyddion am gyfleoedd a risgiau diwygio cyfansoddiadol, neu hyd yn oed ddiffyg symud cyfansoddiadol.