Comisiwn Annibynnol ar Ddyfodol Cyfansoddiadol Cymru: adroddiad terfynol - Pennod 4: diogelu datganoli

Mae’r bennod hon yn adolygu’r ffordd mae cysylltiadau rhynglywodraethol yn gweithio. Rydym yn gwneud argymhellion am y newidiadau sydd eu hangen ar frys i ddiogelu datganoli, pa bynnag fodel cyfansoddiadol mae pobl Cymru yn ei ddewis i’r hirdymor.

Mae’r berthynas rhwng y sefydliadau datganoledig a San Steffan yn elfen hanfodol o lywodraethu Cymru. Yn ein hadroddiad interim, fe wnaethom nodi bod y berthynas wedi troi’n fregus ac ansefydlog yn ystod y blynyddoedd diwethaf.

Roedd datganoli yn 1999 yn gam mawr ymlaen i ddemocratiaeth yng Nghymru, ac yn 2011 roedd y bleidlais boblogaidd wedi cymeradwyo’r sefydliadau datganoledig fel system lywodraethu gyflawn gyda phwerau deddfu sylfaenol. Mae canlyniadau Brexit wedi datgelu pa mor fregus yw’r strwythur llywodraethu hwn. Mae Llywodraeth a Senedd y DU wedi diystyru confensiwn Sewel 11 o weithiau ers refferendwm 2016 i adael yr UE, heb bron dim craffu na herio yn San Steffan. Yn yr achosion hyn roedd llywodraethau Cymru a’r DU yn cytuno bod angen cydsyniad Senedd Cymru; mewn un achos fe gafwyd cydsyniad ag eithrio lle bu gwelliant munud olaf a doedd yr amserlen ddim yn caniatau ystyriaeth gan y Senedd. Mewn pump achos arall roedd Llywodraeth y DU o’r farn nad oedd angen cydsyniad ond mi roedd ei angen ym marn Llywodraeth Cymru.

Nid ydym yn gwneud unrhyw argymhelliad ynghylch pa opsiwn cyfansoddiadol hirdymor sydd orau i Gymru; mae hynny’n benderfyniad i ddinasyddion a’u cynrychiolwyr. Mae hi’n gwbl amlwg i ni na ellir cymryd y setliad datganoli presennol yn ganiataol ac mae mewn perygl o gael ei erydu’n raddol heb gamau i’w ddiogelu. Dylai dinasyddion allu dewis ‘dim newid’, ond heb weithredu ar frys ni fydd setliad hyfyw i’w ddiogelu.

Mae galw ar lywodraethau i gydweithio er mwyn cyflawni’n effeithlon er budd y cyhoedd wedi bod yn thema gref yn ein tystiolaeth. Roedd llawer wedi sôn am eu rhwystredigaeth am yr hyn roeddent yn ei weld fel ‘sgorio pwyntiau gwleidyddol’, ‘bod yn wahanol dim ond er mwyn bod yn wahanol’, a llywodraethau’n gweithio yn erbyn ei gilydd yn hytrach na chydweithredu i wella bywyd dinasyddion (cafodd y pwyntiau hyn eu cyflwyno yn yr ymatebion i’r arolwg ar-lein, mewn paneli dinasyddion ac yn rhai o adroddiadau’r gronfa ymgysylltu â'r gymuned).

Cydweithredu

Mae ymchwil Cyflwr yr Undeb yn dangos bod rhwng 58% (yr Alban) a 65% (Lloegr) o’r ymatebwyr ym mhedair gwlad yn y DU yn cytuno y byddai’r DU yn cael ei llywodraethu’n well pe bai llywodraeth y DU a’r llywodraethau datganoledig yn cydweithio mwy (Henderson, A., Wyn Jones, R., 2023, Public attitudes towards the constitutional future of the UK: Analysis from the 2023 State of the Union Survey, Canolfan Llywodraethiant Cymru a Phrifysgol Caeredin).

Cydweithio rhynglywodraethol

Image

Cwestiwn: Pa un sydd agosaf at eich barn chi? Byddai llywodraethiant y DU yn well pe bai’r gweinyddiaethau datganoledig a’r DU yn cydweithio mwy ar faterion o ddiddordeb cyffredin; byddai llywodraethiant y DU yn well pe bai’r DU a’r gweinyddiaethau datganoledig yn canolbwyntio ar eu cyfrifoldebau eu hunain; Ddim yn gwybod.

Graff o adroddiad Cyflwr yr Undeb 2023

Nid yw dinasyddion yn defnyddio’r term ‘cysylltiadau rhynglywodraethol’ wrth sôn am sut mae llywodraethau’n rhyngweithio, ond maent yn datgan yn glir bod arnynt eisiau i lywodraethau gydweithio. Mae 92% o’r rheini a holwyd yn credu ei bod yn bwysig i’r ddwy lywodraeth weithio’n dda gyda’i gilydd (Casglu safbwyntiau’r cyhoedd ar opsiynau posibl ar gyfer dyfodol cyfansoddiadol Cymru: Crynodeb o ganfyddiadau’r arolwg meintiol, Beaufort Research, 2023). Mae hyn yn wir hyd yn oed os nad ydynt yn hoffi un o’r llywodraethau hynny: maent yn bodoli, maent yn gwneud penderfyniadau a dylent gydweithio (cafodd y farn hon ei chyflwyno mewn ymatebion i’r arolwg ar-lein, yn enwedig arolwg y platfform ymgysylltu ar-lein lle’r oedd cwestiynau penodol am gydweithredu rhynglywodraethol).

Pan fydd cysylltiadau rhynglywodraethol yn methu, mae llawer o ddinasyddion yn meddwl llai o’r naill lywodraeth a’r llall. Fel y nodir ym mhennod 2, yn aml ni fydd pobl yn gwahaniaethu rhwng gwleidyddiaeth plaid, strwythurau cyfansoddiadol a gwasanaethau cyhoeddus. Yn gyffredinol, nid oes gan ddinasyddion amynedd gyda llywodraethau’n beio ei gilydd yn hytrach na chanolbwyntio ar wella gwasanaethau (cafodd y farn hon ei chyflwyno, yn gryf weithiau, gan ymatebwyr i’r arolygon ar-lein a thrwy adroddiadau’r gronfa ymgysylltu â’r gymuned).

Mae anallu llywodraethau i gydweithio’n adeiladol yn gwaethygu dadrithiad pobl â gwleidyddiaeth. Mae dinasyddion yn teimlo bod pwyntio’r bys a gweld bai yn enghreifftiau o gynrychiolwyr etholedig yn hyrwyddo eu buddiannau eu hunain. Yn ein harolwg ar y platfform ymgysylltu ar-lein, dywedodd llawer o bobl nad oeddent yn credu y gallai Llywodraeth y DU a Llywodraeth Cymru fyth weithio gyda’i gilydd mewn ffordd adeiladol tra byddai pleidiau gwleidyddol gwahanol mewn grym oherwydd nad oedd hyn er budd y pleidiau sy’n llywodraethu (roedd arolwg y platfform ymgysylltu ar-lein yn cynnwys cwestiwn penodol yn gofyn a allai Llywodraeth y DU a Llywodraeth Cymru weithio’n well gyda’i gilydd yn y dyfodol, ac roedd mwyafrif cymharol yn teimlo mai dim ond pan fyddai’r un blaid wleidyddol mewn grym yng Nghaerdydd ac yn Llundain y byddai hyn yn bosibl).

Nid oedd dinasyddion yn defnyddio’r term ‘mecanweithiau ar gyfer cysylltiadau rhynglywodraethol’ yn aml, ond roedd cefnogaeth gref ar draws pedair gwlad y DU i gael cyfansoddiad ysgrifenedig neu fecanweithiau annibynnol i ddatrys anghydfodau rhwng llywodraethau (Henderson, A., Wyn Jones, R., 2023, Public attitudes towards the constitutional future of the UK: Analysis from the 2023 State of the Union Survey, Canolfan Llywodraethiant Cymru a Phrifysgol Caeredin  – mae pennod 6 yn edrych ar y pwynt hwn yn fanylach).

Mae’n ymddangos bod y gefnogaeth hon yn adlewyrchu ymdeimlad o degwch, sydd ar wahân i ddewisiadau cyfansoddiadol yr ymatebwyr. Roedd llawer o’r ymatebwyr yn meddwl y byddai mecanweithiau o’r fath yn diogelu’r pethau sy’n werthfawr iddyn nhw. Er enghraifft, roedd y rheini a oedd eisiau cadw goruchafiaeth Senedd y DU yn cefnogi camau i atal Llywodraeth Cymru rhag mynd y tu hwnt i’w phwerau. Roedd y rheini sy’n cefnogi diogelu’r setliad datganoli presennol o leiaf, eisiau mecanweithiau i ddiogelu’r sefydliadau datganoledig rhag cael eu tanseilio gan Lywodraeth y DU (roedd dau gwestiwn cyntaf arolwg y platfform ymgysylltu ar-lein yn ymwneud â chyfansoddiad ysgrifenedig, gan ofyn i’r ymatebwyr roi gwybod pam y byddent o blaid neu yn erbyn cael un i Gymru).

Parch

Mae ein hymchwil yn dangos bod dinasyddion yng Nghymru yn disgwyl triniaeth gyfartal a pharch cydradd â gwledydd eraill y DU. Mae ymchwil Cyflwr yr Undeb yn dangos bod dinasyddion ar draws y DU o blaid parchu’r sefydliadau datganoledig ac nad ydynt yn cefnogi ymyrraeth na deddfwriaeth Llywodraeth y DU ar faterion datganoledig heb gydsyniad.

Ymysg yr ymatebwyr hyn, nid oedd llawer o gefnogaeth i Lywodraeth y DU yn ceisio rhwystro llywodraethau datganoledig rhag gweithredu o fewn eu pwerau. Roedd mwyafrif cymharol (mae ‘mwyafrif cymharol’ yn derm penodol mewn dadansoddi ystadegol – mae’n golygu’r gyfran fwyaf, ond nid mwyafrif) cymharol o’r ymatebwyr o blaid ymyrryd dim ond pan roedd y sefydliadau datganoledig yn gweithredu y tu allan i’w pwerau (Henderson, A., Wyn Jones, R., 2023, Public attitudes towards the constitutional future of the UK: Analysis from the 2023 State of the Union Survey, Canolfan Llywodraethiant Cymru a Phrifysgol Caeredin).

Gweithredu gan Lywodraeth y DU mewn meysydd datganoledig

Image

Cwestiwn: Mae’r setliadau datganoli presennol yn caniatau i lywodraeth y DU rwystro gwahanol weithgareddau’r deddfwrfeydd datganoledig o dan amodau penodol. Ym mha amgylchiadau, os o gwbl, y dylai Llywodraeth y DU geisio rhwystro gweithgareddau’r gweinyddiaethau datganoledig? Os yw’n credu bod y corff datganoledig yn gweithredu y tu allan i’w bwerau penodedig; Os yw’n credu bod y corff datganoledig yn gweithredu o fewn ei bwerau penodedig ond nad yw’n cytuno a’r nodau polisi; Pryd bynnag mae’n dymuno gwneud hynny, mae Senedd y DU yn oruchaf; Byth, mae gan y cyrff datganoledig eu mandad democrataidd eu hunain; Ddim yn gwybod.

Graff o adroddiad Cyflwr yr Undeb 2023

Pan ofynnwyd a ddylai Senedd y DU allu deddfu ar faterion datganoledig, dim ond 17% yn Lloegr ddywedodd y dylai allu wneud hynny ‘pryd bynnag y mae’n dymuno’ – roedd y cyfrannau’n is yn yr Alban (12%) a Chymru (14%) ac yn debyg yng Ngogledd Iwerddon, er bod lefel llawer uwch o ‘ddim yn gwybod’ (33%) yn Lloegr, gan adlewyrchu nad oeddent yn gyfarwydd â’r mater (Henderson, A., Wyn Jones, R., 2023, Public attitudes towards the constitutional future of the UK: Analysis from the 2023 State of the Union Survey, Canolfan Llywodraethiant Cymru a Phrifysgol Caeredin).

Mewn cyferbyniad, roedd 45% yn yr Alban, 37% yng Nghymru a 37% yng Ngogledd Iwerddon o blaid cryfhau confensiwn Sewel er mwyn iddo wahardd deddfwriaeth o’r fath heb ganiatâd neu mewn unrhyw amgylchiadau. Dim ond 26% oedd y ffigur cymharol yn Lloegr. O’i gyfuno â’r 28% a oedd yn ffafrio egwyddor bresennol Sewel sef nad yw Senedd y DU yn deddfu ‘heb gydsyniad fel arfer’, mae hyn yn golygu bod mwyafrif yr ymatebwyr o Loegr o blaid dulliau Sewel o ymdrin â deddfwriaeth o leiaf. Wrth drafod pwerau Llywodraeth y DU i wario ar faterion datganoledig, roedd y patrwm yn debyg, gyda llai na phumed rhan o’r ymatebwyr yn Lloegr, yr Alban a Chymru o’r farn na ddylai fod unrhyw rwystr.

Cwestiwn: Mae’r setliadau datganoli presennol yn caniatáu i senedd y Deyrnas Unedig **ddeddfu** ar faterion datganoledig ar gyfer Cymru, yr Alban neu Ogledd Iwerddon. Pa un o’r datganiadau canlynol sydd agosaf at eich barn chi? Dylai Senedd y DU ddeddfu ar faterion datganoledig pryd bynnag y mae’n dymuno gwneud hynny; ni ddylai Senedd y DU fel arfer ddeddfu ar faterion datganoledig heb gydsyniad y deddfwrfeydd datganoledig; dim ond gyda chaniatâd y deddfwrfeydd datganoledig y dylai Senedd y DU ddeddfu ar faterion datganoledig; ni ddylai Senedd y DU fyth ddeddfu ar faterion datganoledig; Ddim yn gwybod (nid yw geiriau mewn print trwm yn ymddangos mewn print trwm i’r ymatebwyr).

Tabl a gymerwyd o adroddiad Cyflwr yr Undeb 2023

(Henderson, A., Wyn Jones, R., 2023, Public attitudes towards the constitutional future of the UK: Analysis from the 2023 State of the Union Survey, Canolfan Llywodraethiant Cymru a Phrifysgol Caeredin)

Cwestiwn: Mae’r setliadau datganoli presennol yn caniatáu i lywodraeth y Deyrnas Unedig **wario** ar faterion datganoledig yng Nghymru, yr Alban neu Ogledd Iwerddon. Pa un o’r datganiadau canlynol sydd agosaf at eich barn chi? Dylai Llywodraeth y DU wario ar faterion datganoledig pryd bynnag y mae’n dymuno gwneud hynny; ni ddylai Llywodraeth y DU fel arfer wario ar faterion datganoledig heb gydsyniad y deddfwrfeydd datganoledig; dim ond gyda chaniatâd y deddfwrfeydd datganoledig y dylai Llywodraeth y DU wario ar faterion datganoledig; ni ddylai Llywodraeth y DU fyth wario ar faterion datganoledig; Ddim yn gwybod [nid yw geiriau mewn print trwm yn ymddangos mewn print trwm i’r ymatebwyr.]

(Henderson, A., Wyn Jones, R., 2023, Public attitudes towards the constitutional future of the UK: Analysis from the 2023 State of the Union Survey, Canolfan Llywodraethiant Cymru a Phrifysgol Caeredin)

Gwybodaeth a dealltwriaeth

Mae’r rhan fwyaf o ddinasyddion yn deall rhywfaint am sut mae cyfrifoldebau polisi’n cael eu rhannu rhwng Llywodraeth y DU a Llywodraeth Cymru, ond nid oes llawer yn gwybod yn union pwy sy’n gwneud beth. Nid yw dealltwriaeth y cyhoedd wedi gwella rhyw lawer yn ystod y 10 mlynedd diwethaf, er bod y pandemig wedi codi proffil datganoli (casglu safbwyntiau’r cyhoedd ar opsiynau posibl ar gyfer dyfodol cyfansoddiadol Cymru: Crynodeb o ganfyddiadau’r arolwg meintiol, Beaufort Research, 2023).

Image

Sail: Pawb 2023 (1,596), Arolwg y Comisiwn ar Ddatganoli yng Nghymru 2013 (2,009), Dylid cymryd gofal wrth gymharu canlyniadau’r arolygon hyn oherwydd methodolegau gwahanol (2023 = Ar-lein, 2013 = Ffon). Cymariaethau wedi’u gwneud lle y bo’n bosibl.

Cwestiwn: Dyma restr o feysydd. Ar gyfer pob un, dewiswch pwy sy’n rheoli’r maes yn bennaf yng Nghymru yn eich tyb chi: Senedd a Llywodraeth Cymru ynteu Senedd y DU yn San Steffan a Llywodraeth y DU? (%)

Ffigyrau mewn inc trwm o Arolwg y Comisiwn ar Ddatganoli yn 2013

Adroddiad a gymerwyd o adroddiad 2023 Beaufort Research

(Casglu safbwyntiau’r cyhoedd ar opsiynau posibl ar gyfer dyfodol cyfansoddiadol Cymru: Crynodeb o ganfyddiadau’r arolwg meintiol, Beaufort Research, 2023)

Pwy ddylai fod yn gyfrifol

Image

Cwestiwn: Yn y meysydd polisi canlynol, yn eich barn chi, pwy DDYLAI fod a’r pŵer a’r cyfrifoldeb mwyaf o ran Cymru? Sampl wedi’i phwysoli o 959 o oedolion yng Nghymru (14-15 Hydref 2023)

Graff o arolwg barn a gynhaliwyd gan Redfield and Wilton ar gyfer Wales Online, Hydref 2023 (The Powers People Think Westminster Should Give to Wales, 2023)

Prif amcan dinasyddion yn aml yw bod gwasanaethau’n cael eu darparu’n effeithlon, yn effeithiol a’u bod yn diwallu eu hanghenion. Pan fydd gan bobl safbwyntiau pendant am sut mae cyfrifoldebau polisi’n cael eu rhannu, mae hyn yn aml yn dibynnu ar eu barn am bwy sy’n gallu darparu gwasanaethau o ansawdd uchel orau. Roedd hon yn farn a gyflwynodd dinasyddion inni droeon yn yr arolygon ar-lein, yn adroddiadau’r Gronfa Ymgysylltu â’r Gymuned a thrwy’r paneli dinasyddion – ansawdd darparu gwasanaethau cyhoeddus oedd y ffon fesur i fesur effeithiolrwydd llywodraeth, ac i lawer roedd yn ffactor a oedd yn penderfynu pa fframwaith cyfansoddiadol oedd orau i Gymru yn eu barn nhw.

Mae datganoli yng Nghymru yn seiliedig ar ganlyniad dau refferendwm ac mae’n parhau i fwynhau cefnogaeth y cyhoedd. Ni ddylid ei erydu heb gydsyniad dinasyddion. I grynhoi, dyma brif nodweddion y setliad presennol:

• Mae pwerau deddfu ar y rhan fwyaf o faterion cartref wedi’u datganoli i’r Senedd ond gall Senedd y DU basio deddfau sy’n effeithio ar faterion datganoledig heb gytundeb y Senedd.
• Mae’r cysylltiadau rhwng Llywodraeth y DU a’r llywodraethau datganoledig yn dibynnu ar gonfensiwn. Llywodraeth y DU sydd â’r hawl cychwyn yn y cysylltiadau hyn. Cafodd y system ei diwygio, drwy gytundeb, yn 2022 ond mae’n dal i ddibynnu ar ymrwymiad Gweinidogion unigol.
• Mae’r pwerau sydd wedi’u datganoli i Gymru fwy neu lai yr un fath â’r Alban, ac eithrio cyfiawnder a phlismona, rhai pwerau amrywio trethi, rhai budd-daliadau nawdd cymdeithasol a rhai agweddau ar wasanaethau rheilffyrdd.

Y diffyg sylfaenol yn y system bresennol o ddatganoli yw ei bod yn bosibl iddi gael ei newid yn unochrog drwy fwyafrif yn Senedd San Steffan. Mae’r gwendid hwn yn rhan annatod o’r model datganoli sy’n seiliedig ar bwerau a roddwyd gan Senedd San Steffan, y gall Senedd San Steffan eu diddymu unrhyw bryd.

Yr unig ffordd o gyfyngu ar hawl Senedd y DU i ddeddfu fel y gwêl yn dda yw drwy roi’r gorau i’r egwyddor o sofraniaeth seneddol, sy’n cael ei hystyried yn gyffredinol yn gonglfaen i gyfansoddiad y DU (The contested boundaries of devolved legislative competence, 2023). Mae’n anodd rhagweld y bydd hyn yn digwydd yn y tymor byr i ganolig. Fodd bynnag, mae amrywiaeth o fesurau y gellid, ac y dylid, eu rhoi ar waith i sicrhau bod datganoli’n strwythur llywodraethiant sefydlog a hyfyw i Gymru.

Y broses rynglywodraethol

Mae proses rynglywodraethol y DU wedi’i hadeiladu ar ddwy sylfaen:

• Egwyddor: confensiwn Sewel, sy’n cyfyngu ar Senedd San Steffan rhag deddfu ar faterion datganoledig. Mae Deddf Cymru 2017 yn nodi y cydnabyddir na fydd Senedd y Deyrnas Unedig fel arfer yn deddfu yng nghyswllt materion datganoledig heb gydsyniad y Cynulliad. Mae Deddf yr Alban 2016 yn cynnwys yr un ddarpariaeth i’r Alban.
• Ymarfer: y trefniadau rhynglywodraethol a sefydlwyd yn 1999 ac a ailstrwythurwyd yn 2022, yn dilyn cydadolygiad gan y pedair llywodraeth.

Dyma elfennau pwysicaf unrhyw broses rynglywodraethol:

• rhagweladwyedd
• mecanwaith datrys anghydfodau
• parch cydradd at fandad etholiadol pob llywodraeth
• gweithdrefnau y mae pob llywodraeth yn teimlo sy’n deg.

Mae proses effeithiol i reoli’r rhyngweithio rhwng cyfrifoldebau gwledydd y DU yn hanfodol. Nid oes modd osgoi rhyngweithio o’r fath mewn unrhyw setliad datganoli, ac mae ffiniau a rennir yn golygu y byddai’n parhau o dan fodelau cyfansoddiadol eraill. Mae gwella’r berthynas mewn ysbryd o gydweithredu a pharch cydradd yn hanfodol, pa bynnag opsiwn a ddilynir.

Yn aml, nid yw cydlywodraethu’n cael ei werthfawrogi fel nodwedd o ddatganoli. Mae p’un a ddylid datganoli mater ynteu ei gadw’n ôl yn aml yn cael ei weld fel cwestiwn deuaidd sy’n anwybyddu’r angen am gydlywodraethu yng nghyswllt materion datganoledig a materion a gedwir yn ôl.  Mae creu marchnad fewnol newydd yn y DU ar ôl Brexit wedi ehangu’r cwmpas ar gyfer cydlywodraethu ac mae’n golygu bod cysylltiadau gweithio da rhwng llywodraethau yn bwysicach o lawer nawr nag yn 1999. Mae datganoli materion fel treth hefyd wedi golygu bod cydlywodraethu yn bwysicach.

Nid yw cydlywodraethu yn golygu bod dewisiadau polisi un llywodraeth yn gorfod cystadlu yn erbyn y llall. Mae’n golygu cydnabod buddiannau’r naill a’r llall a galluogi datrys tensiynau drwy broses y cytunir arni. Mae canfyddiadau’r is-grŵp trafnidiaeth (rydym yn trafod is-grwpiau’r Comisiwn ym mhennod 5) ar seilwaith rheilffyrdd Cymru yn cyflwyno achos cryf dros ddefnyddio rhagor ar gydlywodraethu yng nghyswllt seilwaith trawsffiniol.

Mae’r strwythur newydd o Grwpiau Rhyngweinidogol yn creu fframwaith cydlynol posibl ar gyfer cydlywodraethu, ar yr amod bod yr agendâu a’r cynlluniau gwaith yn ymdrin â’r materion pwysicaf sy’n gofyn am gydweithredu rhwng llywodraethau. Mae’n hanfodol bod y strwythur hwn yn datblygu i ddarparu’r parhad a’r sefydlogrwydd sy’n meithrin ymddiriedaeth a chyd-ddealltwriaeth, er mwyn iddo allu cynnal newidiadau mewn staff a bod yn ddigon cadarn i reoli argyfyngau neu anghytundebau pan fyddant yn codi.

Yn anad dim arall, mae cysylltiadau rhynglywodraethol effeithiol yn flaenoriaeth i ddinasyddion. Dylai’r newidiadau rydym yn eu hargymell isod gael eu gweithredu gan unrhyw lywodraeth sy’n poeni am lywodraethu’r DU mewn ffordd sefydlog ac effeithiol.

Gwersi o systemau ffederal

Mae gwahaniaethau rhwng llywodraethau o fewn gwladwriaeth yn anochel beth bynnag yw eu hymlyniad gwleidyddol, fel y gwelir mewn systemau ffederal ar draws y byd.

Mae gan wladwriaethau ffederal fel Awstralia a Chanada strwythurau sefydledig ar gyfer cysylltiadau rhwng haenau llywodraeth. Fel arfer, mae’r rhain yn cael eu parchu gan bob plaid fel elfen hanfodol er mwyn sicrhau bod y wladwriaeth yn gweithredu’n effeithiol, ac maent yn seiliedig ar ddiwylliant o gydweithredu a chydweithio, neu ‘ysbryd ffederal’, sy’n cynnwys:

• derbyn lle a dilysrwydd y sefydliadau is-wladwriaethol wrth lywodraethu'r wladwriaeth yn ei chyfanrwydd
• ymrwymiad bod y sefydliadau llywodraethu ar bob lefel yn cydweithio er gwell
• parch at y peirianwaith sylfaenol sy’n hwyluso cydweithio o’r fath.

Nodweddion cysylltiadau mewnol mewn gwladwriaethau ffederal

• Sicrwydd: strwythurau sefydlog, wedi’u sefydlu’n ffurfiol, sy’n gysylltiedig â’r cyfansoddiad.
• Rhagweladwyedd: cytunir ar amserlenni ymlaen llaw sy’n gysylltiedig â’r cylch gwneud penderfyniadau
• Rheoli gwrthdaro: disgwylir gwrthdaro rhwng lefelau llywodraeth a darperir ar gyfer hynny.

Cyflwr cysylltiadau rhynglywodraethol

Yn 2022, cytunodd pedair llywodraeth y DU ar drefniadau rhynglywodraethol newydd, yn dilyn Adolygiad Dunlop a sefydlwyd gan y Prif Weinidog Theresa May (Review of UK Government Union Capacity, 2019). Mae gan y strwythurau newydd rai o nodweddion model ffederal, ac eithrio bod y trefniadau yn y DU yn ddewisol, ac nad oes mecanwaith i herio penderfyniadau’r Trysorlys. Yn fwy sylfaenol, nid yw’r ‘ysbryd ffederal’ cydweithredol yn nodwedd gref o gysylltiadau rhynglywodraethol yn y DU.

Confensiwn Sewel

Mae amheuaeth ynghylch gwerth confensiwn Sewel (^{troednodyn 1}) o ran diogelu pwerau’r sefydliadau datganoledig, oherwydd mae Llywodraeth a Senedd y DU wedi’i ddiystyru droeon ers 2016 gweler uchod. Roedd llawer o’r rhain yn ymwneud â deddfwriaeth sy’n gysylltiedig yn uniongyrchol neu’n anuniongyrchol â Brexit, fel Deddfau Ymadael â’r UE a Deddf y Farchnad Fewnol 2020. Roedd Llywodraeth y DU o’r farn ei bod yn dilyn confensiwn Sewel wrth i San Steffan ddeddfu heb gydsyniad mewn rhai amgylchiadau, a bod y ddeddfwriaeth i weithredu Brexit yn eithriadol.

Rydym yn derbyn, o dan y pwysau i weithredu Cytundeb Ymadael ymarferol neu wynebu Brexit heb gytundeb, bod Llywodraeth a Senedd y DU yn teimlo bod yn rhaid iddi ddeddfu heb gydsyniad. Fodd bynnag, nid yw hyn yn cyfiawnhau’r broses unochrog a ddilynwyd, gan gynnwys torri’r llywodraethau datganoledig allan o’r cynllun gymerodd le cronfeydd strwythurol yr UE, a gwneud cytundebau masnach a oedd yn niweidiol i fuddiannau datganoledig. Nid yw ychwaith yn cyfiawnhau peidio ag anrhydeddu’r ymrwymiadau a wnaed i’r llywodraethau datganoledig i’w cynnwys yn y trafodaethau ar adael yr UE.

Mae’r cydweithio adeiladol rhwng y pedair llywodraeth ar fframweithiau cyffredin (roedd y fframweithiau cyffredin yn gyfres o gytundebau ar gyfer rheoli’r pwerau a oedd yn cael eu harfer gan y Comisiwn Ewropeaidd, ac sydd nawr yn cael eu harfer yn y DU fel cymysgedd o bwerau datganoledig a phwerau a gedwir yn ôl) yn eithriad penodol i’r dirywiad yn y cysylltiadau ar ôl Brexit. Mae Pwyllgor Craffu ar Fframweithiau Cyffredin Tŷ’r Arglwyddi wedi awgrymu bod y fframweithiau mewn perygl o ddod yn gyfle a gollwyd, yn rhannol oherwydd bod Deddf y Farchnad Fewnol 2020 a Deddf Rheoli Cymhorthdal 2022 wedi ‘herio’r dull consensws a fabwysiadwyd yn y fframweithiau cyffredin’ (Common frameworks: an unfulfilled opportunity?, 2022).

Mae’r dystiolaeth yn cadarnhau’r pryderon a nodwyd ym mhennod 7 ein hadroddiad interim. Nid ydym yn credu y gellir adfer confensiwn Sewel i’w safle blaenorol heb ei atgyfnerthu.

Atebion gweithdrefnol a deddfwriaethol

Yng nghamau cynnar ein gwaith, roedd yn ymddangos nad oedd modd datrys y broblem hon oherwydd bod goruchafiaeth Senedd San Steffan yn cael ei hystyried yn sylfaenol i gyfansoddiad anysgrifenedig y DU. Wrth inni dreiddio’n ddyfnach, gwelsom y gallai fod ffyrdd o gyfyngu ar Lywodraeth San Steffan sydd â mwyafrif yn Nhŷ’r Cyffredin heb gwestiynu hanfodion cyfansoddiad Prydain.

Wrth gwrs, gallai unrhyw gyfyngiadau o’r fath gael eu gwrthdroi gan lywodraeth ddilynol gyda mwyafrif, yn yr un modd ag y diddymwyd Deddf Seneddau Tymor Penodol 2011 gan Ddeddf Diddymu a Galw’r Senedd 2022. Fodd bynnag, mae newid cyfyngiadau a osodir mewn statud yn codi’r bar gwleidyddol yn sylweddol, gan ei gwneud yn anos tanseilio’r setliad datganoli yn unochrog. Rydym yn argymell y darpariaethau canlynol i gyflawni hyn:

Darpariaethau deddfwriaethol i ddiogelu datganoli

1. rhoi rhai egwyddorion allweddol sy’n ymwneud â chysylltiadau a strwythurau rhynglywodraethol mewn statud a’u gwneud yn draddodadwy
2. rhoi mewn statud ei bod yn rhaid cael cydsyniad y sefydliadau datganoledig fel mater o gyfraith ar gyfer unrhyw un o’r canlynol:
   • Unrhyw newid i gwmpas pwerau deddfwriaethol neu weithredol datganoledig
   • Unrhyw newid arall i’r setliad datganoli
   • Arfer unrhyw bŵer deddfwriaethol gan Senedd y DU o fewn maes lle y mae cymhwysedd wedi ei ddatganoli, ar wahân i newidiadau y mae’n rhaid eu gwneud er mwyn cyflawni rhwymedigaethau rhyngwladol, amddiffyn, diogelwch gwladol neu bolisi macroeconomaidd
   • Arfer unrhyw bŵer gweithredol gan weinidogion llywodraeth y DU o fewn maes lle y mae cymhwysedd wedi ei ddatganoli
3. strwythuro’r ddeddfwriaeth sy’n deddfu hyn yn y fath fodd fel na ellid ei diddymu na’i diwygio’n rhwydd gan fwyafrif syml o Dŷ’r Cyffredin heb achosi niwed sylweddol i enw da o leiaf.

Rydym yn awgrymu y dylai’r amddiffyniadau hyn fod yn berthnasol i bob un o’r tri setliad datganoli, os yw deddfwrfeydd a llywodraethau’r Alban a Gogledd Iwerddon yn eu cefnogi. Rydym yn credu bod yr atebion hyn yn hanfodol i Gymru.

Mecanweithiau rhynglywodraethol

Mewn llythyr at yr Arglwydd Dunlop ym mis Mawrth 2021, cyflwynodd Canghellor Dugiaeth Caerhirfryn ar y pryd, Michael Gove, fwriadau Llywodraeth y DU (llythyr oddi wrth y Gwir Anrhydeddus Michael Gove AS, 2021). Dywedodd mai’r amcan oedd creu ‘system lywodraethu a fydd yn helpu i feithrin ymddiriedaeth hirdymor rhwng llywodraethau’ a ‘cefnogi ymgynghori effeithiol a rheolaidd a, phan fo’n briodol, gwneud penderfyniadau ar y cyd mewn meysydd o ddiddordeb cyffredin’.

Pwyntiau allweddol o’r Adolygiad o Gysylltiadau Rhynglywodraethol, Ionawr 2022

• cynhaliodd pedair llywodraeth y DU adolygiad ar y cyd gyda phenaethiaid y pedair llywodraeth yn cytuno ar yr adroddiad.
• roedd yr adroddiad yn cynnig creu strwythur tair haen newydd:
  • Haen 1 o’r Grwpiau Rhyngweinidogol
  • Haen 2 o Grwpiau Gweinidogol trawsbynciol, a
  • haen uchaf o Benaethiaid Llywodraeth
• roedd yr adroddiad yn seiliedig ar ymrwymiad i gydweithio, ymddiriedaeth a thryloywder.
• byddai ysgrifenyddiaeth annibynnol, yn cael ei recriwtio o’r pedair llywodraeth, a mecanwaith cyflafareddu annibynnol newydd yn rhwymo pob adran ar wahân i Drysorlys EF.

(Review of Inter-governmental Relations, 2022)

Cymysg yw’r dystiolaeth o’r cynnydd at yr amcan hwn. Mae’r trefniadau newydd a gyhoeddwyd gan y pedwar pennaeth llywodraeth yn 2022 yn gwneud gwelliannau sylweddol, gan gynnwys strwythur newydd y Grwpiau Rhyngweinidogol sy’n delio ag 16 o bortffolios Whitehall.

Mae’r newidiadau hyn yn gosod sail am strwythur mwy effeithlon ac fe ddylai’r mecanwaith cyflafareddu annibynnol gryfhau hyder ac ymddiriedaeth. Fodd bynnag, gan ystyried dylanwad penderfyniadau Trysorlys EF ar lywodraeth ddatganoledig, mae’n anodd cyfiawnhau ei gadw allan o’r mecanwaith hwn.

Roedd adroddiad Llywodraeth Cymru a gyhoeddwyd ym mis Gorffennaf 2023 yn nodi nifer o feysydd lle nad yw’r arfer o weithredu’r diwygiadau wedi cyrraedd y nod o ran yr egwyddorion a nodir yn y cydadolygiad. Dyma’r prif broblemau:

• dim llawer o ymwneud gan Brif Weinidog y DU
• oedi cyn cynnull rhai o’r Grwpiau rhyngweinidogol
• ymrwymiad amheus rhai o Weinidogion y DU i’r grwpiau fel fforymau ar gyfer ymgysylltu go iawn, nid oedd y ffaith bod Gweinidogion y DU yn cael eu newid yn gyflym wedi helpu hyn
• cyfathrebu gwael
• diffyg parodrwydd ar gyfer cyfarfodydd

Mae’r dystiolaeth yn awgrymu nad yw potensial y strwythurau newydd wedi cael ei brofi’n llawn eto. Mae cydweithio rhynglywodraethol go iawn yn gofyn am gryn egni ac ymrwymiad ar draws pob rhan o lywodraeth a thrwy gydol oes gweinyddiaeth. Nid ydym wedi gweld hyn yn ystod y blynyddoedd diwethaf.

Mae diffyg parch at y sefydliadau datganoledig, fel deddfwrfeydd etholedig ac fel gweithrediaethau sy’n atebol i’r cyhoedd drwy’r deddfwrfeydd hynny, yn tanseilio cysylltiadau rhynglywodraethol yn y DU. Er bod sofraniaeth Senedd y DU yn un o gonglfeini cyfansoddiad y DU, nid oes sail gyfreithiol dros ‘sofraniaeth weithredol’ a fyddai’n cyfiawnhau gweld llywodraethau datganoledig yn israddol i adrannau Llywodraeth y DU.

Nid yw diwylliant a thybiaethau gweithredol Whitehall yn rhoi parch cydradd i Lywodraeth Cymru. Mae hyn yn arbennig o wir gyda Thrysorlys EF sydd, i bob golwg, yn ystyried bod y llywodraethau datganoledig yn destun craffu ganddo yn yr un modd ag adrannau Whitehall.

Cysylltiadau rhynglywodraethol: treth a chyllid

Yn ein hadroddiad interim, fe wnaethom ddweud bod y cyfyngiadau cyllidebol a roddwyd ar waith gan Drysorlys EF yn tanseilio gallu Llywodraeth Cymru i reoli ei chyllideb a chynllunio ar gyfer yr hirdymor. O ystyried atebolrwydd Llywodraeth Cymru i Bwyllgor Cyfrifon Cyhoeddus y Senedd, ac felly i’w hetholwyr, nid oes cyfiawnhad dros y cyfyngiadau hyn.

Mae Llywodraeth Cymru yn chwilio am yr hyblygrwydd ariannol canlynol i wella gwerth am arian. Rydym yn credu y dylai’r Trysorlys dderbyn y rhain neu egluro ei resymeg dros beidio â chytuno.

Terfynau benthyca a thynnu i lawr

Dylai’r gwelliannau a wnaed i Fframwaith Cyllidol Llywodraeth yr Alban mewn perthynas â therfynau benthyca a chronfeydd wrth gefn gael eu cymhwyso’n awtomatig i Gymru heb fod angen adolygu Fframwaith Cyllidol Llywodraeth Cymru. Byddai cymhwyso’r un trefniadau ar gyfer Cymru yn golygu:

• Mynegeio eu terfynau benthyca a chronfeydd wrth gefn cyffredinol yn ôl chwyddiant.
• Diddymu eu cyfyngiadau ar dynnu arian wrth gefn i lawr.

Mae achos hefyd dros gynyddu terfynau benthyca cyfalaf.

Hyblygrwydd i reoli newidiadau yn ystod y flwyddyn

Mae newidiadau hwyr i gyllidebau yn cyflwyno sawl her, gan gynnwys: anhawster wrth ddefnyddio dyraniadau mawr ac annisgwyl cyn diwedd y flwyddyn ariannol mewn ffyrdd sy’n sicrhau’r gwerth gorau am arian; a rheoli toriadau mawr annisgwyl. Byddai newidiadau fel y rheini i Fframwaith Cyllidol Llywodraeth yr Alban yn helpu gyda’r broblem hon ond efallai na fyddant yn ddigon i ddelio ag ychwanegiadau neu ostyngiadau mawr yn hwyr yn y flwyddyn. Dylid sefydlu egwyddor y gellir rheoli newidiadau cyllido a gadarnhawyd ar ôl digwyddiad cyllidol yn yr hydref dros flynyddoedd ariannol, yn ogystal ag unrhyw gario ymlaen a ganiateir o dan drefniadau arian wrth gefn, er mwyn sicrhau bod y gyllideb yn cael ei rheoli’n effeithiol ar ddiwedd y flwyddyn ariannol.

Cyhoeddiadau mawr yn ystod y flwyddyn

Dylai Llywodraeth y DU ystyried ateb tebyg i’r Warant Covid wrth wneud penderfyniadau a allai gynnwys dyrannu symiau sylweddol o arian yn ystod y flwyddyn. Byddai hyn yn golygu darparu cyllid ychwanegol i lywodraethau datganoledig mewn da bryd, hyd yn oed pan allai gwrthbwyso newidiadau yn y gyllideb effeithio ar lefelau cyllid cyffredinol yn ddiweddarach yn y flwyddyn. Gellid cysoni unrhyw newidiadau gofynnol yn nes ymlaen. Byddai hyn yn rhoi rhywfaint o sicrwydd i lywodraethau datganoledig am y cyllid sydd ar gael cyn i sefyllfeydd adrannol cyffredinol Llywodraeth y DU gael eu cadarnhau yn Amcangyfrifon Atodol y DU tua diwedd y flwyddyn ariannol.

Er y byddai’r camau a amlinellir uchod yn gwella’n sylweddol ar y sefyllfa bresennol, rydym ni o’r farn y dylai Llywodraeth Cymru fod yn rhydd i reoli ei hadnoddau ariannol, gan fod yn atebol i’r Senedd, ag eithrio lle mae angen cyfyngiadau er mwyn gweithredu polisi macroeconomaidd y DU, ac y dylai cytundeb yn y dyfodol rhwng Llywodraeth Cymru a Llywodraeth y DU fod yn seiliedig ar yr egwyddor hon.

Trethi datganoledig

Mae hyn yn codi’r cwestiwn ehangach am agwedd Llywodraeth y DU at gynigion gan Lywodraeth Cymru am drethi newydd. Ar hyn o bryd, mae’r Trysorlys yn gofyn am gyfiawnhad polisi manwl ar gyfer pob cynnig am drethi newydd. Mae hyn yn gallu achosi oedi hir ac nid yw’n cyd-fynd ag atebolrwydd Llywodraeth Cymru i’r Senedd. Ystyriwyd bod y Dreth arfaethedig ar Dir Gwag yn ddechrau addas ar gyfer y rhaglen o ddatblygu trethi newydd. Gan nad yw wedi cwblhau’r broses craffu Trysorlys EF ar ôl pedair blynedd, mae’n rhesymol dod i’r casgliad mai bwriad hyn yw rhwystro arloesedd.

Yn fwy cyffredinol, mae’r cyfle i Lywodraeth Cymru addasu treth incwm yn fwy cyfyngedig na Llywodraeth yr Alban. Nid oes achos mewn egwyddor dros y driniaeth wahanol hon. Pan fydd Llywodraeth Cymru yn gofyn am ragor o bwerau neu fwy o hyblygrwydd, yn unol â’r llywodraethau datganoledig eraill, dylid cael rhagdybiaeth o gytundeb oni bai fod achos strategol dros barhau i gadw yn ôl yn y canol, yn unol â’r argymhellion a wnawn yn nes ymlaen yn yr adroddiad ar gyfer arfer pwerau.

Gellir darparu’r hyblygrwydd ariannol a threth a gynigiwn o fewn fframwaith presennol fformiwla Barnett. Yn y tymor hirach, cydnabyddir yn gyffredinol bod y fformiwla’n fecanwaith annigonol i bennu anghenion gwariant y gwledydd datganoledig. Mae datganoli wedi esblygu’n eithriadol ers ei gyflwyno dros 40 mlynedd yn ôl, a bu newidiadau sylweddol dros y cyfnod hwnnw o ran llywodraethiant rhanbarthau Lloegr.

Credwn fod achos cynyddol dros adolygu cyllid y llywodraethau datganoledig, o dan arweiniad llywodraeth y DU a’r llywodraethau datganoledig ar y cyd. Dylai’r adolygiad hwn ystyried, o’r egwyddorion cyntaf, sut mae dyrannu adnoddau ar draws gwahanol rannau’r DU, ar sail asesiad ar y cyd o anghenion cymharol a chydag elfen gref o oruchwyliaeth annibynnol.

Cysylltiadau rhynglywodraethol: data

Mae gwaith is-grŵp y Comisiwn ar gyfiawnder a phlismona (pennod 5) yn dangos bod diffyg data sy’n benodol i Gymru yn rhwystr sylweddol i atebolrwydd a gwella perfformiad. Nid ydym wedi cymryd tystiolaeth ar rannu data mewn meysydd eraill ond rydym yn pwysleisio bod data sy’n benodol i Gymru ar faterion a gedwir yn ôl yn hanfodol i gefnogi’r broses o lunio polisïau’n well. Dylid rhagdybio o blaid casglu, rhannu a rhoi cyhoeddusrwydd i ddata gwasanaeth fel mater o drefn.

Cysylltiadau rhynglywodraethol a ffiniau’r setliad

Mae methiant cysylltiadau rhynglywodraethol wedi arwain at ganlyniadau polisi gwael ar ffiniau’r setliad datganoli. Mae hyn yn arbennig o wir am gyfiawnder, ac mewn trafnidiaeth. Rydym yn edrych ar yr heriau y mae ffiniau presennol datganoli yn eu cyflwyno o ran llywodraethiant da a chyflawni effeithiol ym mhennod 5.

Arloesi polisi

Un o’r dadleuon cynnar dros ddatganoli oedd galluogi’r llywodraethau datganoledig i roi cynnig ar syniadau newydd, fel y digwyddodd gyda chodi tâl am fagiau plastig yng Nghymru ac a fabwysiadwyd wedyn yng ngweddill y DU. Wrth holi dinasyddion, mae’n ymddangos eu bod yn gwerthfawrogi polisïau unffurf ar draws y DU, ond mae’r gefnogaeth i bolisïau unffurf yn disgyn wrth holi am bolisïau lle mae gwahaniaethau sylweddol rhwng gwledydd, fel codi am bresgripsiynau (The Ambivalent Union: Findings from the State of the Union Survey, 2023). Gellir credu hefyd bod dinasyddion yn y gwledydd datganoledig yn credu y dylid cyflwyno polisïau eu gwlad nhw ar draws y DU i sicrhau unffurfiaeth, gan deimlo y dylai rhannau eraill o’r DU elwa o’r polisïau llwyddiannus sydd wedi cael eu treialu ‘gartref’.

Mae’r pedair llywodraeth wedi cefnogi’r dull labordy polisïau hwn mewn egwyddor. Yn ymarferol, mae’r diwylliant gwleidyddol wedi bod yn fwy amheus, gan fabwysiadu ymagwedd ‘heb ei ddyfeisio yma’ yn hytrach na chroesawu amrywiaeth.

Mae’r Cyngor Prydeinig-Gwyddelig wedi bod yn gyd-destun mwy cefnogol ar gyfer dysgu ar y cyd, efallai am ei fod yn fwy ar wahân i wleidyddiaeth fewnol y DU.

Enghreifftiau diweddar o ddatganoli yng Nghymru fel labordy polisïau

Treth

Mae Awdurdod Cyllid Cymru yn gorff bach newydd gydag 80 aelod o staff ac mae’n gyfrifol am ddwy dreth ddatganoledig. Mae wedi gallu arloesi gyda model busnes digidol ac sy’n cael ei arwain gan bartneriaeth. Mae Cyllid a Thollau EF Llywodraeth y DU wedi dangos diddordeb cadarnhaol yn null gweithredu’r Awdurdod ac wedi gwahodd y Prif Weithredwr i rannu’r hyn a ddysgwyd â’i staff.

Peilot incwm sylfaenol ar gyfer pobl ifanc sy’n gadael gofal

Mae Llywodraeth Cymru yn profi effaith isafswm incwm ar ragolygon pobl ifanc sy’n gadael gofal, sy’n agored i niwed ac mewn perygl o gael eu denu at droseddu ac ymddygiad hunan-niweidiol. Mae Gweinidogion Llywodraeth y DU wedi ymosod ar y cynllun peilot yn gyhoeddus ac nid ydynt wedi dangos unrhyw ddiddordeb mewn dysgu ohono.

Ceiswyr lloches

Fe wnaeth is-grwp budddaliadau lles y Comisiwn (pennod 5) ofyn i Lywodraeth Cymru am y posibilrwydd o gynnig peilot ardal i brofi’r effaith ar wasanaethau cyhoeddus a refeniw trethi yn sgil lleihau’r rhwystrau i geiswyr lloches sy’n chwilio am waith. Roeddent yn teimlo na fyddai peilot o’r fath yn debygol o gael cefnogaeth gan Lywodraeth y DU, yn rhannol am resymau polisi ac yn rhannol oherwydd y byddai angen deddfwriaeth sylfaenol.

Rydym yn cydnabod bod cymhlethdod yr enghreifftiau hyn yn amrywio, a bod cymhwysedd deddfwriaethol yn gallu bod yn gyfyngiad. Mewn ysbryd o gydweithio i hwyluso dulliau gweithredu newydd, gallai Llywodraeth y DU roi cymhwysedd dros dro i’r ddeddfwrfa ddatganoledig er mwyn gallu cynnal cynllun peilot polisi.

Gellid gwneud hyn drwy ddull Gorchymyn y Cyfrin Gyngor a ddarperir yn Neddf Llywodraeth Cymru, yn dilyn cynsail 2013 pan wnaed gorchymyn yn rhoi cymhwysedd dros dro i Senedd yr Alban ddeddfu, ar gyfer refferendwm annibyniaeth. Gallai cynllun peilot sy’n caniatáu i geiswyr lloches gael mwy o fynediad at waith fod yn ffordd bosibl o ddefnyddio pŵer o’r fath, gyda Senedd Cymru yn cael pŵer am gyfnod oes Senedd y DU i sefydlu cynllun a gweld sut gallai weithio. Gallai Senedd nesaf y DU ddeddfu, petai awydd i ehangu’r cynllun peilot ar draws y DU.

Casgliadau

Mae angen cryfhau’r mecanweithiau i reoli datganoli er mwyn diogelu datganoli, mewn perthynas â chonfensiwn Sewel, cysylltiadau rhynglywodraethol a rheolaeth ariannol ddatganoledig.

Mae cynnal cysylltiadau effeithiol rhwng pedair llywodraeth y DU yn rhy bwysig i ddibynnu ar fympwy gweinidogion unigol. Parch cydradd yw’r unig sylfaen ar gyfer cysylltiadau llwyddiannus. Os bydd llywodraeth y DU yn gweld y llywodraethau datganoledig fel rhanddeiliaid i’w rheoli, cysylltiadau gwael a chanlyniadau gwael fydd nodweddion cysylltiadau rhynglywodraethol. Mae angen ysbryd o gydweithio go iawn, fel sy’n bodoli mewn gwladwriaethau ffederal. Nid yw’r rheini sydd â chryn brofiad o’r system yn cofio llawer o enghreifftiau, os o gwbl, lle mae Llywodraeth y DU wedi cyhoeddi bod ei pholisi wedi newid oherwydd sylwadau a wnaed yn dilyn cyfarfod ffurfiol gyda’r llywodraethau datganoledig.

Byddai perthynas aeddfed yn cydnabod bod gan bob llywodraeth rywbeth i’w ddysgu oddi wrth ei gilydd. Mae’n ymddangos weithiau bod llywodraeth y DU yn gweld cysylltiadau da fel rhywbeth ychwanegol dewisol; nid dyna’r achos. Maent yn hanfodol i weithrediad gwledydd y DU ar y cyd neu ar wahan.

Argymhellion

Er mwyn cryfhau’r mecanweithiau sy’n diogelu datganoli ac er mwyn gallu rheoli cyllideb Llywodraeth Cymru yn fwy effeithiol, rydym yn gwneud yr argymhellion canlynol. Mae’r darpariaethau deddfwriaethol sydd eu hangen ar gyfer argymhellion 4 a 5 wedi’u nodi uchod.

Cysylltiadau rhynglywodraethol

4. Dylai Llywodraeth Cymru gynnig i lywodraethau’r DU, yr Alban a Gogledd Iwerddon y dylai Senedd San Steffan ddeddfu ar gyfer mecanweithiau rhynglywodraethol er mwyn sicrhau dyletswydd o gydweithredu a pharch cydradd rhwng llywodraethau’r DU.

Confensiwn Sewel

5. Dylai Llywodraeth Cymru bwyso ar Lywodraeth y DU i gyflwyno i Senedd San Steffan ddeddfwriaeth i nodi bod angen cydsyniad y sefydliadau datganoledig ar gyfer unrhyw newid i’r pwerau datganoledig, ac eithrio pan fydd angen hynny am resymau y cytunir arnynt rhyngddynt, fel: rhwymedigaethau rhyngwladol, amddiffyn, diogelwch gwladol neu bolisi macroeconomaidd.

Rheolaeth ariannol

6. Dylai Llywodraeth y DU ddileu’r cyfyngiadau ar reoli cyllideb Llywodraeth Cymru, ac eithrio lle ceir goblygiadau macroeconomaidd.

Troednodiadau

1. A bod yn fanwl gywir mae Confensiwn Sewel yn un o’r cysylltiadau rhyngseneddol, oherwydd ei fod yn ymwneud â deddfwriaeth yn hytrach na swyddogaethau gweithredol. Fodd bynnag, rydym yn ei ystyried yng nghyd-destun plaid Llywodraeth y DU sydd â mwyafrif yn Senedd y DU ac felly’n gallu cyfarwyddo gweithredoedd Senedd y DU wrth ddeddfu. (Yn ôl i destun)