Comisiwn Annibynnol ar Ddyfodol Cyfansoddiadol Cymru: adroddiad terfynol - Pennod 3: cryfhau democratiaeth yng Nghymru

Mae’r bennod hon yn mynd i’r afael ag ail ran ein cylch gwaith – cryfhau democratiaeth yng Nghymru. Rydym yn cynnig golwg eang o ddemocratiaeth, gan wreiddio ymgysylltiad dinasyddion mewn gwleidyddiaeth a llunio polisïau fel mater o drefn. Rydym yn dadlau dros gryfhau democratiaeth etholiadol gan ddefnyddio rhagor o arloesi democrataidd, gyda llu o gyfleoedd i ddinasyddion gymryd rhan yn y materion sy’n bwysig iddyn nhw.

Roedd ein hadroddiad interim yn sôn am y cyd-destun rhyngwladol sy’n dangos llai o ymddiriedaeth mewn sefydliadau democrataidd a'n bwriad i ganolbwyntio ar ffyrdd o ymateb i hyn yng Nghymru. Mae’r broses ddemocrataidd yn deillio o’r broses etholiadol, ond mae’n golygu llawer mwy nag etholiadau.

Er bod hyder ac aeddfedrwydd sefydliadau democrataidd Cymru wedi tyfu dros y ddau ddegawd ers datganoli, mae gwendidau yn nemocratiaeth y wlad ac yn ymgysylltiad dinasyddion yn benodol. Mae’r niferoedd sy’n pleidleisio yn etholiadau’r Senedd yn dal yn ystyfnig o isel, ond dim ond prif ddangosydd o faterion dyfnach yw hyn. Mae nifer o adroddiadau diweddar wedi tynnu sylw at yr heriau cynyddol sy’n wynebu democratiaeth yng Nghymru, gan gynnwys lefelau isel o wybodaeth ymhlith y cyhoedd am sefydliadau democrataidd Cymru a’u hymgysylltiad â nhw, a “llithro democrataidd” lle mae safonau democrataidd yn dirywio’n raddol dros amser (Defining, Measuring, and Monitoring Democratic Health in Wales, 2023 a Building Bridges: Wales’ Democracy – now, and for our future, 2023).

Fel y nodwyd yn y bennod flaenorol, un o’r dadleuon cryfaf a wnaeth dinasyddion dros newid cyfansoddiadol yw eu bod yn teimlo nad yw eu pleidleisiau, na’u lleisiau, yn cael digon o ddylanwad ar weithredoedd y llywodraeth. Daeth y neges hon o’r holl ffynonellau ansoddol, gan gynnwys y paneli dinasyddion a’r ymatebion i’r arolwg ar-lein. Mae dinasyddion wedi dweud wrthym fod y pŵer i bleidleisio yn fecanwaith annigonol i gael dylanwad ystyrlon dros y penderfyniadau sy’n cael eu gwneud yn eu henw.

Fe wnaethom nodi ym mhennod 2 bod llawer o bobl yn cyfuno gweithredoedd y llywodraeth â’r strwythurau llywodraethu y mae’n rhaid iddi eu dilyn. Mae hon yn her benodol yng Nghymru, lle mae’r sefydliadau democrataidd wedi cael eu newid dro ar ôl tro, a bu cyfnodau cymharol hir o lywodraeth o dan arweiniad y Ceidwadwyr yn San Steffan a llywodraeth o dan arweiniad Llafur yng Nghymru.

Cyfrifoldeb cymdeithas ddinesig yn ei chyfanrwydd yw cryfhau ymddiriedaeth ac ymgysylltiad â phroses llywodraeth, nid dim ond y pleidiau gwleidyddol a'r cyfryngau. Mae angen i bawb gyfrannu at fynd i’r afael â’r sinigiaeth sy’n erydu’r ymddiriedaeth mewn gwleidyddiaeth a gwleidyddion ac sy’n tanseilio democratiaeth. Mae’r mecanweithiau rydym yn eu trafod isod yn ffyrdd o gyfoethogi democratiaeth drwy roi gwell gwybodaeth i aelodau etholedig am farn a syniadau dinasyddion, pan fyddan nhw’n cael eu galluogi i gymryd rhan ac yn cael gwybodaeth ddibynadwy i’w defnyddio.

Diwygio’r Senedd

Amcan y cynigion presennol i ddiwygio’r Senedd yw cryfhau ei allu i gynrychioli pobl yng Nghymru a chraffu ar Lywodraeth Cymru a’i dal i gyfrif. Mae’r Senedd wedi deddfu i ehangu’r etholfraint i gynnwys pobl ifanc 16 ac 17 oed, i wella’r broses cofrestru etholiadol ac i alluogi arloesi yn y ffordd y gall dinasyddion bleidleisio, gan ddefnyddio’r pwerau a ddatganolwyd gan Ddeddf Cymru 2017.

Fel rhan o’r Cytundeb Cydweithio gyda Plaid Cymru, mae Llywodraeth Cymru wedi cyflwyno cynigion i gynyddu maint y Senedd o 60 i 96 o Aelodau, i’w gweithredu erbyn etholiad 2026. Diben hyn yw cynyddu ei gapasiti i gyflawni ei gyfrifoldebau presennol, a'i alluogi i ysgwyddo rhai ychwanegol wrth i’r setliad datganoli gael ei addasu. Rydym yn croesawu’r cynigion hyn yn fawr, sy’n adeiladu ar waith y Panel Arbenigol a gafodd ei gynnull gan y Llywydd yn ystod tymor blaenorol y Senedd.

Mae angen trefniadau etholiadol newydd i ethol 96 o aelodau. Bydd y cynllun arfaethedig yn creu 16 etholaeth Senedd, pob un yn ethol chwe Aelod ar system gyfrannol ‘rhestr gaeedig’. Bydd gofyn i’r pleidleiswyr ddewis rhwng rhestrau o ymgeiswyr a fydd wedi cael eu henwebu gan y pleidiau gwleidyddol. Bydd y chwe Aelod a fydd yn cael eu hethol o bob etholaeth yn adlewyrchiad agos o lefelau’r gefnogaeth a gafodd pob plaid yn yr etholaeth honno, ond fydd pleidleiswyr ddim yn cael y cyfle i ddewis ymgeiswyr unigol.

Rydym yn croesawu’r camau i gynyddu cymesuredd a chapasiti yn y cynigion presennol, ac rydym yn cefnogi’n gryf y cynlluniau i adolygu’r system newydd ar ôl etholiad 2026. Byddai’r cynigion ym Mil Senedd Cymru (Aelodau ac Etholiadau) yn golygu bod angen i un o Bwyllgorau’r Senedd baratoi a chyhoeddi adroddiad ar weithrediad ac effeithiau’r Ddeddf, gan ystyried materion fel:

• Effeithiau’r system bleidleisio newydd ar gymesuredd
• Cyflwyno etholaethau aml-aelod
• Y profiad o restrau caeedig

Mae’r dull o ethol ein cynrychiolwyr yn hollbwysig. Mae’r dull rhestr gaeedig arfaethedig yn well na’r ‘system aelodau cymysg’ bresennol, lle mae pleidleiswyr, yn y bleidlais etholaethol, yn dewis rhwng un ymgeisydd sy’n cael ei ddewis gan bob plaid ac, yn y bleidlais ranbarthol, rhwng rhestrau caeedig sy’n cael eu dewis gan bleidiau gwleidyddol. Bydd hyn yn sicrhau mwy o gymesuredd ond mae’n golygu na fydd gan bleidleiswyr gysylltiad uniongyrchol â’u Haelod lleol o’r Senedd mwyach. Bydd pleidleiswyr ond yn gallu dewis rhwng y rhestrau a gyflwynir gan bleidiau gwleidyddol ac ymgeiswyr annibynnol unigol, os byddant yn sefyll mewn etholiad; ni fyddant yn gallu pleidleisio o blaid ymgeisydd er enghraifft sydd mewn safle is na rhywun arall yn y blaid.

Rydym yn gweld achos da dros ddewisiadau eraill fel Pleidlais Sengl Drosglwyddadwy neu system rhestr agored, lle gall pleidleiswyr ddewis rhwng unigolion a enwir sy’n cynrychioli pleidiau neu ymgeiswyr annibynnol yn ogystal â rhwng pleidiau gwleidyddol. Rydym yn cydnabod bod hyn yn gallu arwain at gystadlu mewnol rhwng ymgeiswyr o’r un blaid, ond rydym yn annog y pwyllgor i ystyried y ffactorau hyn ynghyd â chanfyddiadau pleidleiswyr o degwch yn y system fel rhan o’i adolygiad.

Roedd Memorandwm Esboniadol Bil Senedd Cymru (Aelodau ac Etholiadau) yn datgan y bydd y Pwyllgor yn gallu

ystyried unrhyw fater arall o ran diwygio'r Senedd y mae'n ystyried ei fod yn berthnasol yng nghyd-destun cynnal adolygiad o'r graddau y mae elfennau democratiaeth iach yn bodoli yng Nghymru, a gallai ystyried:

• Ymwybyddiaeth a dealltwriaeth o lywodraeth ac etholiadau datganoledig Cymru
• Asesiad o lefelau pleidleisio ac archwiliad o gynigion ar gyfer sut y gellir cynyddu hyn
• Cymorth i aelodau a phleidiau i ymgymryd â'u rolau yn y Senedd
• Y seilwaith sydd ar waith i gefnogi democratiaeth gref yng Nghymru

Rydym yn argymell y dylid darparu adnoddau ar gyfer yr adolygiad arfaethedig o ddiwygio’r Senedd i sicrhau dadansoddiad cadarn sy’n seiliedig ar dystiolaeth o effaith y newidiadau, gan gynnwys o safbwynt y pleidleisiwr ac atebolrwydd democrataidd.

Mynediad i’r etholfraint

Mae Llywodraeth Cymru a Llywodraeth y DU yn mynd ar drywydd dulliau gwahanol o ddiwygio etholiadol a’r etholfraint. Mae Llywodraeth Cymru wedi'i gwneud hi’n haws pleidleisio yn etholiadau cenedlaethol Cymru ac mewn etholiadau lleol, wedi ymestyn yr etholfraint i ddinasyddion gwledydd eraill sydd â’r hawl i breswylio yng Nghymru, wedi cyfyngu ar hawliau dinasyddion y DU sy’n byw dramor i bleidleisio ac wedi ymestyn y bleidlais i bobl ifanc 16 ac 17 oed.

Mae Llywodraeth y DU wedi cymryd yr agwedd groes, gan gyfyngu ar hawliau pleidleisio dinasyddion gwledydd eraill, ymestyn hawliau dinasyddion Prydain dramor, a chyflwyno gofyniad i ddangos ID cyn pleidleisio mewn etholiadau i Senedd San Steffan a thros Gomisiynwyr yr Heddlu a Throseddu. Mae’r Comisiwn Etholiadol wedi nodi nad oedd y newid olaf yn seiliedig ar dystiolaeth o dwyll ac mae llawer o sylwebyddion wedi dadlau ei fod yn adlewyrchu ymgais i atal pleidleiswyr.

Rydym yn croesawu polisi Llywodraeth Cymru o gynyddu cyfranogiad etholwyr sy’n talu trethi yng Nghymru a’i gwneud yn haws i bobl fwrw eu pleidlais. Mae’r dulliau gweithredu gwahanol yn golygu y bydd pleidleiswyr yng Nghymru yn cymryd rhan mewn etholiadau sy’n dilyn rheolau gwahanol, gydag etholiadau’r Senedd a llywodraeth leol yn dilyn dull gweithredu Llywodraeth Cymru, ac etholiadau Senedd San Steffan ac ar gyfer Comisiynwyr yr Heddlu a Throseddu yn dilyn rheolau Llywodraeth y DU. Mae hyn yn ddryslyd i bleidleiswyr, ond yn ein barn ni mae’n well canlyniad nag ymestyn model cyfyngol llywodraeth y DU i etholiadau datganoledig.

Llythrennedd democrataidd

Un neges gref o’n gwaith ymgysylltu yw bod dinasyddion yn teimlo nad oes ganddyn nhw wybodaeth na dealltwriaeth o sut mae systemau llywodraeth yn gweithio, pwy sy’n gyfrifol am beth a sut maen nhw’n gallu dylanwadu ar yr agenda wleidyddol.

Cymru yn y cyfryngau

Mae dinasyddion wedi dweud wrthym nad ydyn nhw’n cael digon o wybodaeth drwy’r cyfryngau am yr hyn sy’n digwydd yng Nghymru. Yn yr arolwg cynrychioladol a gynhaliodd Beaufort Research ar ein rhan, roedd 73% o’r ymatebwyr yn cytuno “Dydych chi ddim yn gweld nac yn clywed digon am sut mae Cymru’n cael ei rhedeg yn y cyfryngau”. Daeth hyn i’r amlwg yn ystod y pandemig; dywedodd llawer o ddinasyddion wrthym eu bod wedi drysu am y rheolau cyfyngiadau symud, gyda darlledwyr yn camgymryd bod rheolau Lloegr yn berthnasol mewn rhannau eraill o’r DU (daeth hyn i’r amlwg yn Adroddiadau’r Gronfa Ymgysylltu â’r Gymuned ac yn yr ymatebion i Dweud eich Dweud/ Have your Say, a gafodd eu cynnal yn ystod cyfyngiadau olaf covid).

Mae hyn yn bwysig i lythrennedd democrataidd oherwydd darlledu ar y teledu yw prif ffynhonnell newyddion llawer o bobl yng Nghymru, yn enwedig pobl hŷn. Mae pobl iau yn fwy tebygol o gael gafael ar newyddion a gwybodaeth ar-lein, drwy wefannau, apiau newyddion a chyfryngau cymdeithasol (Casglu safbwyntiau’r cyhoedd ar opsiynau posibl ar gyfer dyfodol cyfansoddiadol Cymru: Crynodeb o ganfyddiadau’r arolwg meintiol, Beaufort Research, 2023). Mae modd cysylltu’r ffynonellau digidol hyn â chyfryngau darlledu traddodiadol; mae gan bron i bob sianel newyddion a phapur newydd bresenoldeb ar gyfryngau cymdeithasol ac apiau pwrpasol.

Newyddion ar y teledu yw’r brif ffynhonnell newyddion a gwybodaeth fel rheol i bobl yng Nghymru, gyda gwefannau newyddion ar-lein a’r cyfryngau cymdeithasol yn dilyn; mae gwahaniaethau amlwg fesul grŵp oedran.

Prif ffynhonnell newyddion a gwybodaeth

Image

Prif ffynhonnell, fesul oedran (%)

Image

Graff yn crynhoi sut mae dinasyddion yng Nghymru yn cael eu prif ffynhonnell o newyddion a gwybodaeth.

Graff o adroddiad 2023 Beaufort Research

Os nad yw’r ffynonellau hyn yn rhoi gwybodaeth gywir i ddinasyddion am yr hyn sy’n digwydd yng Nghymru, a’r camau mae’r Llywodraeth yn eu cymryd yn eu henwau, yna ni fydd dinasyddion yn gallu gwneud penderfyniadau ar sail gwybodaeth.

Gwella llythrennedd democrataidd yng Nghymru

Rhaid i’r ymateb i’r lefelau isel o lythrennedd democrataidd yng Nghymru gynnwys rhoi mwy o wybodaeth a gwybodaeth well i bobl am sut mae llywodraeth ddemocrataidd yn gweithio.

Fodd bynnag, rhaid iddo fynd ymhellach na dim ond darparu gwybodaeth: mae ar bobl angen y sgiliau meddwl beirniadol i wneud synnwyr o wybodaeth o’r fath o amrywiaeth o ffynonellau mewn oes o dwyllwybodaeth, cyfryngau cymdeithasol, a safbwyntiau gwleidyddol wedi’u pegynu. Mae’r cwricwlwm newydd i Gymru wedi’i gynllunio i gryfhau’r ffocws ar y sgiliau hyn mewn ysgolion, ond mae angen cyrhaeddiad ehangach o lawer.

Mae gan gyfranogiad mewn prosesau democrataidd, drwy bleidiau gwleidyddol ac undebau llafur, ran bwysig i’w chwarae, yn ogystal â chymryd rhan mewn ymgyrchoedd a gweithgareddau gwirfoddol yn lleol ac yn genedlaethol.

Mae addasu sefydliadau a gweithrediad democratiaeth gynrychiadol, fel diwygio’r system etholiadol, yn un ffordd o fynd i’r afael â gwendidau democratiaeth yng Nghymru. Mae ffordd arall yn cynnwys cyflwyno mecanweithiau arloesol i gynnwys dinasyddion mewn prosesau gwneud penderfyniadau, fel ffordd o adfywio democratiaeth. Mae mecanweithiau o’r fath yn aml yn cael eu cyflwyno ochr yn ochr â’r strwythurau presennol i ethol gwleidyddion a llywodraethau, ac yn ceisio eu hategu. Drwy ganolbwyntio ar gynyddu cyfranogiad grwpiau cymdeithasol amrywiol mewn democratiaeth, a hyrwyddo trafodaethau gwybodus, rhesymegol a pharchus rhwng dinasyddion, mae’r arloesi hyn yn cynnig y potensial ar gyfer math mwy dilys ac effeithiol o ddemocratiaeth.

Mae llywodraethau lleol a chanolog mewn llawer o wledydd yn defnyddio mecanweithiau cyfranogol a chydgynghorol i gefnogi gwaith sefydliadau democrataidd a rhoi profiad ymarferol i ddinasyddion o drafod a chyfaddawdu. Nid oes yr un o’r rhain yn atebion i bopeth ond drwy eu defnyddio’n ddoeth mae’n bosibl iddyn nhw gael effaith fawr at sut mae dinasyddion a chynrychiolwyr etholedig yn deall democratiaeth ac yn rhannu pŵer.

Democratiaeth gyfranogol a chydgynghorol

Mae’r naill derm yn cael ei ddefnyddio yn lle’r llall weithiau, ac mae llawer o orgyffwrdd rhwng y ddau. Nid oes yr un dull yn well na’r llall, mae gwerth i’r ddau o ran ennyn dinasyddion i gymryd mwy o ran mewn bywyd cyhoeddus, ochr yn ochr yn ochr â mecanweithiau ymgysylltu mwy confensiynol a democratiaeth gynrychioladol draddodiadol.

Yn gyffredinol mae dulliau ‘democratiaeth gyfranogol’ yn ymwneud â chynnwys dinasyddion mewn ffyrdd gweithredol ac ystyrlon yn y penderfyniadau sy’n effeithio ar eu bywydau (Public participation for 21st century democracy, 2015). O fewn y rhain, mae dulliau ‘democratiaeth gydgynghorol’ fel arfer yn brosesau mwy strwythuredig sy’n ceisio rhoi gwybodaeth i ddinasyddion am bwnc, ac yna cefnogi myfyrio a thrafodaeth er mwyn llunio safbwyntiau gwybodus (Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions: Catching the Deliberative Wave, 2020). Er hynny, mae’r ddau derm yn cwmpasu amrywiaeth enfawr o arferion sy’n ceisio annog dinasyddion i gyfranogi a chydgynghori mwy mewn democratiaeth.

Mae’r term ‘arloesi democrataidd’ yn aml yn cael ei ddefnyddio i ddisgrifio’r fformatau cyfranogol a chydgynghorol gwahanol. Mae arloesi democrataidd yn “brosesau neu’n sefydliadau sy’n cael eu datblygu i ailddychmygu a dyfnhau rôl dinasyddion mewn llywodraethiant democrataidd drwy gynyddu’r cyfleoedd i gymryd rhan, cydgynghori a dylanwadu” (Defining and typologising democratic innovations, 2019, tud 11). Yn ymarferol, mae ystod eang o wahanol fathau o arloesi democrataidd (ibid, tud 25).

Enghreifftiau o arloesi democrataidd:

• Cynulliadau bach i’r cyhoedd (fel Cynulliadau Hinsawdd neu Reithgorau Dinasyddion)
• Cyllidebu cyfranogol
• Llywodraethiant cydweithredol (fel sefydliadau angori cymunedol; Adeiladu Cyfoeth Cymunedol, neu bartneriaethau cyhoeddus-cymunedol)
• Pleidleisiau a mentrau dinasyddion
• cyfrannu torfol Digidol

Cryfderau a gwendidau

Mae cefnogwyr arloesi democrataidd yn dadlau bod gwneud hyn yn dda yn gallu arwain at bolisïau gwell a chanlyniadau polisi gwell. Maent yn galluogi llunwyr polisïau i wneud dewisiadau polisi anodd, yn rhoi rhagor o wybodaeth i ddinasyddion, ac yn adfer ymddiriedaeth dinasyddion yn y broses ddemocrataidd.

Fodd bynnag, mae mwy a mwy o dystiolaeth yn dod i’r fei yn gyflym o bob cwr o’r byd hefyd o gyfyngiadau’r dulliau hyn. Mae hyn ar sail gwerthuso dyluniad, gweithrediad a chanlyniadau amrywiaeth eang o ddatblygiadau arloesi democrataidd. Roedd adolygu’r gwaith hwn yn llawn y tu hwnt i gwmpas y Comisiwn, ond mae’r prif heriau a nodwyd yn ymwneud â recriwtio i ddatblygiadau arloesi democrataidd o’r fath, sut maen nhw’n cael eu trefnu ac i ba raddau maen nhw’n arwain at unrhyw newid polisi neu wleidyddol. Serch hynny, defnyddiodd yr arbenigwyr rhyngwladol y buom yn siarad â nhw y sylfaen dystiolaeth hon i amlinellu tair elfen ‘beth sy’n gweithio’ mewn unrhyw broses gyfranogol a chydgynghorol. Dylai Arloesi Democrataidd fod yn:

• Aml-ddull: gan gyfuno amrywiaeth o arloesi democrataidd
• Cynhwysol a chydgynghorol
• Wedi’u grymuso a chanlyniadol

(O gyflwyniad i’r Comisiwn gan yr Athro Oliver Escobar, Athro Polisi Cyhoeddus ac Arloesi Democrataidd, Prifysgol Caeredin, 2023)

Er mwyn gweithio mae’n rhaid i’r arloesi hyn fod yn ganolog i’r broses o lunio polisïau. Mae angen cysylltiad clir â’r broses o wneud penderfyniadau; os nad oes digon o ewyllys wleidyddol i ddilyn y prosesau hyn, neu os daw’r canlyniadau’n destun dadlau pleidiol, mae hyn yn gallu achosi mwy o ddadrithiad a sinigiaeth.

Mae arloesi democrataidd yn galw am lawer o adnoddau, felly dylid cyflwyno hyn yn ofalus a chan fod yn glir o ran sut bydd hyn yn cael ei ddefnyddio. Yn y DU mae dulliau o’r fath yn aml wedi bod yn gynlluniau peilot bach, untro heb ddigon o gysylltiad â’r broses o wneud penderfyniadau gwleidyddol i gael effaith ystyrlon hirdymor.

Ar ben hynny, dylid defnyddio dulliau o’r fath yn ofalus, gan na fydd pob math o arloesi democrataidd yn addas i bob mater. Mae’n gallu dieithrio os bydd llywodraethau’n addo gormod ac yn tangyflawni wrth ymateb i ganlyniadau’r amser sylweddol sydd wedi cael ei fuddsoddi gan ddinasyddion.

Dylid teilwra’r prosesau yn ôl y cymunedau lleol dan sylw. Mae angen cryn ofal i ddylunio prosesau sy’n ystyrlon, yn effeithiol ac yn gynrychioliadol, ac sy’n cynnwys y rheini sy’n wynebu rhwystrau rhag cymryd rhan. Mae arloesi democrataidd ar draws y byd yn dangos cyfleoedd a heriau casglu corff gwirioneddol gynrychioladol o ddinasyddion.

Profiad Cymru

Mae’r diddordeb ym mhotensial arloesi democrataidd wedi tyfu yng Nghymru er mwyn ymgysylltu dinasyddion â phrosesau democrataidd a gwneud penderfyniadau. Mae’r egwyddor hon yn ganolog, er enghraifft, i Ddeddf Llesiant Cenedlaethau’r Dyfodol 2015, sydd â “cynnwys” yn un o’r pum ‘ffordd o weithio’, gyda’r nod o sicrhau bod cyrff cyhoeddus yng Nghymru yn cynnwys pobl sydd â diddordeb mewn cyflawni’r nodau llesiant a nodir yn y Ddeddf (Deddf llesiant cenedlaethau’r dyfodol: yr hanfodion). Fodd bynnag, nid oes data cymharol ar gael eto ar sut mae cyrff cyhoeddus wedi rhoi’r egwyddor hon ar waith yn ymarferol, ac nid yw’n glir i ba raddau mae’r Ddeddf yn arwain at drawsnewid sylfaenol yn arferion ymgysylltiad dinasyddion yng Nghymru.

Er hynny, ceir tystiolaeth bod mwy a mwy o ymdrechion ar hyd a lled Cymru i ddefnyddio gwahanol ddulliau democratiaeth gyfranogol a chydgynghorol. Er enghraifft clywsom dystiolaeth am strategaethau cydgynhyrchu i gryfhau llais dinasyddion wrth ddatblygu cynlluniau gofal a chymorth cymdeithasol, ac roedd y prosiect ‘Mesur y mynydd’ wedi cynnull rheithgor dinasyddion i bwyso a mesur beth sy’n bwysig mewn gofal cymdeithasol i unigolion yng Nghymru. Roedd y Senedd, Cynulliad Cenedlaethol Cymru bryd hynny, wedi trefnu cynulliad dinasyddion ym mis Gorffennaf 2019 i ystyried sut gall pobl Cymru siapio eu dyfodol drwy waith y senedd, ac ym mis Mawrth 2021 roedd Cynulliad Hinsawdd Blaenau Gwent wedi ystyried ffyrdd o fynd i’r afael â’r argyfwng hinsawdd. Mae’r Sefydliad Materion Cymreig hefyd wedi ymgysylltu â phanel dinasyddion i edrych ar rôl y cyfryngau yng Nghymru.

Mae cyllidebu cyfranogol hefyd wedi cael ei dreialu mewn gwahanol lefydd: cafodd ei ddefnyddio gan y Comisiynydd Heddlu a Throseddu yng Ngogledd Cymru i ganiatáu i grwpiau cymunedol yn Wrecsam a Sir y Fflint ddyrannu cyfran o’r arian sy’n cael ei atafaelu gan droseddwyr (Participatory Budgeting: an evidence review, 2017), ac roedd cyllidebu cyfranogol yng Nghasnewydd yn cael ei normaleiddio fel proses i ddyrannu adnoddau i brosiectau llesiant cymunedol. Cawsom dystiolaeth hefyd o brosiectau peilot ar hyd a lled Cymru sy’n datblygu dulliau creadigol o gydgynghori, ac sy’n dangos y potensial i Gymru arloesi yn y maes hwn a chyfrannu at strategaethau i ymgysylltu â dinasyddion y tu hwnt i Gymru (Dulliau creadigol o drafod, 2023).

Er gwaethaf y cynlluniau hyn, mae profiad Cymru o ddemocratiaeth gyfranogol a chydgynghorol yn dal yn gymharol gyfyngedig ac ad hoc. Mae cyni, y DU yn gadael yr UE a’r pandemig byd-eang wedi effeithio ar rai prosiectau, fel yr un i wella llais dinasyddion mewn gofal cymdeithasol. Roedd y gwerthusiad o’r prosiect hyd yma wedi canfod bwlch mawr rhwng dyheadau Llywodraeth Cymru i drawsnewid ymgysylltiad dinasyddion a’r hyn a oedd wedi cael ei gyflawni go iawn hyd yma (o gyflwyniad gan swyddogion Llywodraeth Cymru i’r Comisiwn ym mis Mehefin 2023).

Roedd cynlluniau eraill, fel y cynulliadau dinasyddion, wedi cael eu cynllunio i fod yn ddigwyddiadau unwaith-ac-am-byth heb unrhyw lwybr clir i ddylanwadu ar lunio polisïau na dadleuon gwleidyddol yn ehangach. Mae’r prosiectau sy’n datblygu methodolegau creadigol newydd ar gyfer cydgynghori yn dal ar raddfa fach iawn. Er eu bod yn addawol o ran eu gallu i greu sgyrsiau cydgynghorol mwy cynhwysol a myfyriol, mae diffyg cyllid i’w cynyddu ac i archwilio ymhellach sut mae cysylltu prosesau o’r fath â’r rheini sy’n gwneud penderfyniadau ar lefelau lleol, rhanbarthol neu genedlaethol.

Mae potensial i gyrff cyhoeddus Cymru wneud yn well o lawer nag y maent wedi’i wneud hyd yma i arloesi er mwyn cryfhau democratiaeth.

“Cyfansoddiad” i Gymru?

Nid oes gan y DU na’r cenhedloedd sy’n rhan ohoni gyfansoddiad ysgrifenedig. Mae’r setliad datganoli eisoes yn cynnwys rhai elfennau o gyfansoddiad ysgrifenedig, er enghraifft, diffinio pwerau yn Atodlen 7 i Ddeddf Llywodraeth Cymru 2006, y darpariaethau partneriaeth statudol yn Neddf Cymru 1998, a Deddf Llesiant Cenedlaethau’r Dyfodol 2015. Ar ben hynny, roedd Deddf Llywodraeth Cymru 2006 wedi sefydlu’r Senedd a Gweinidogion Cymru, wedi amlinellu eu pwerau, ac wedi gosod eu rheolau gweithredu a’r berthynas rhyngddyn nhw.

O ystyried y rhyngweithio â deddfwriaeth San Steffan sy’n awdurdodi bodolaeth y sefydliadau datganoledig (ni chaiff y Senedd ddiwygio’r rhan fwyaf ohonynt), ni fyddai’n bosibl creu cyfansoddiad hunangynhaliol a chynhwysfawr i Gymru o dan strwythur llywodraethiant datganoledig. Fodd bynnag, gallai fod yn werthfawr defnyddio’r enghreifftiau statudol hyn a’u hategu gyda rhai egwyddorion cyffredinol o llywodraethiant da i greu datganiad ynghylch sut mae Cymru’n cael ei llywodraethu a sut y dylid ei llywodraethu. Pe bai hyn yn cael ei wneud drwy gynnwys dinasyddion Cymru, gallai ysgogi trafodaeth a myfyrio a gwella llythrennedd democrataidd a dinesig yng Nghymru.

Byddai ymgynghori’n eang ar ddrafftiau a defnyddio mecanweithiau democratiaeth gydgynghorol a chyfranogol yn ffordd bwysig o gynnwys dinasyddion yn y broses a rhoi arwyddocâd i’r ‘cyfansoddiad’. Byddai angen i’r Senedd gadarnhau’r datganiad hwn, a defnyddio ei fodolaeth i lywio dealltwriaeth y cyhoedd o llywodraethiant yng Nghymru. Rydym yn credu y gallai cynhyrchu datganiad ‘a wnaed yng Nghymru’ am ein llywodraethiant fod yn werthfawr er mwyn egluro’r hyn y mae dinasyddion Cymru am ei gael ac yn ei ddisgwyl gan eu sefydliadau llywodraethu.

Ar y sail hon, gan ddefnyddio’r capasiti a’r arbenigedd rydym yn argymell eu creu, rydym yn argymell bod Llywodraeth Cymru yn arwain prosiect i ymgysylltu dinasyddion â’r gwaith o ddrafftio datganiad o egwyddorion cyfansoddiadol a llywodraethiant i Gymru. Mae nifer o wledydd wedi cynnal ymarferion tebyg, gan gynnwys Awstralia, Gwlad yr Iâ, yr Aifft a Chile, ac mae gwledydd eraill fel Iwerddon a Chanada wedi defnyddio arloesi democrataidd ar agweddau ar ddiwygio cyfansoddiadol. Mae’r prosiectau hyn wedi llwyddo i wahanol raddau; wrth ymgymryd â phrosiect o’r fath dylai Llywodraeth Cymru ddefnyddio’r profiad rhyngwladol o’r hyn sy’n gweithio a’r hyn nad yw’n gweithio (How to Have a National Conversation on Wales’s Constitutional Future, 2023).

Ym mhennod 7 rydym yn trafod sut mae’r opsiynau gwahanol ar gyfer y dyfodol yn cymharu o ran sybsidiaredd. Ar ben hynny, rydym yn credu ei bod hi’n bosibl ymestyn sybsidiaredd o fewn y setliad datganoli presennol.

Egwyddor sybsidiaredd yw bod penderfyniadau’n cael eu gwneud ar y lefel sydd agosaf at y dinesydd, sy’n cyd-fynd â darpariaeth effeithiol. Mae hyn yn golygu cydbwysedd rhwng arbedion maint, rheolaeth leol ac atebolrwydd. O’i gymharu â’i chymdogion yn Ewrop, mae’r DU yn wladwriaeth ganolog, gyda llai o bwerau’n cael eu dal ar lefel ranbarthol neu lywodraeth leol nag mewn llawer o wledydd eraill o faint tebyg.

Mae rhai yn dadlau bod gan Lywodraeth Cymru ormod o gyfrifoldebau y gellid eu dirprwyo i awdurdodau lleol neu i grwpiau rhanbarthol o awdurdodau. Mae cynigion i wella sybsidiaredd fel hyn yn dibynnu ar allu awdurdodau i ysgwyddo cyfrifoldebau newydd. Mae llawer o sylwebyddion yn dadlau bod 22 awdurdod lleol yn ormod mewn gwlad o faint Cymru. Ers 1999, mae Llywodraeth Cymru wedi ceisio’n aflwyddiannus i leihau’r nifer, gan gynnwys opsiwn i uno awdurdodau cyfagos yn wirfoddol (nid oes yr un awdurdod lleol wedi gwneud hyn). Mae’r rheini sy’n gwrthwynebu newid yn sôn am gost ad-drefnu, a’r posibilrwydd o darfu ar wasanaethau y mae pobl yn dibynnu arnyn nhw.

Mae ffactorau eraill sydd yn erbyn ad-drefnu’n cynnwys:

• y cyllid cyfyngedig sydd ar gael yng nghyd-destun cyni, a’r cynnydd cymharol mewn cronfeydd wedi’u neilltuo, er bod gan Lywodraeth Cymru ymrwymiad yn y Rhaglen Lywodraethu i leihau nifer y grantiau penodol, gan roi mwy o reolaeth dros wariant i awdurdodau lleol.
• pwysau gan bleidleiswyr ac Aelodau o’r Senedd i Weinidogion Cymru gael pwerau goruchwylio, rheoli neu ymyrryd ar faterion lleol, fel y gellir dal Gweinidogion Cymru yn atebol am y materion hynny.
• Gweinidogion Cymru eisiau dylanwadu’n fwy uniongyrchol ar ddarpariaeth, a chanoli gwasanaethau i wneud arbedion effeithlonrwydd.
• Diwylliant canoli cyffredinol mewn bywyd gwleidyddol ar draws y DU, sy’n golygu bod datganoli’n golygu mynd ati i weithio yn erbyn y ffordd mae pethau wedi cael eu gwneud o’r blaen ac yn cael eu gwneud mewn rhannau eraill o’r DU.

Yn erbyn y cefndir hwn, mae Gweinidogion Cymru wedi deddfu i gryfhau’r cydweithio rhanbarthol rhwng awdurdodau ac i gryfhau democratiaeth leol drwy, er enghraifft, tâl gwell i gynghorwyr a mecanweithiau craffu gwell.

Fe wnaethom gwrdd â Chymdeithas Llywodraeth Leol Cymru ddwywaith ac ystyried ei maniffesto lleoliaeth. Y tu hwnt i hyn, nid oeddem wedi cymryd tystiolaeth ar bwerau llywodraeth leol, gan ein bod yn teimlo bod hynny’r tu hwnt i’n cylch gwaith.

Mae llywodraeth leol yn rhan hollbwysig o ddemocratiaeth yng Nghymru, ac mae gan gynghorwyr lleol fandad ac atebolrwydd uniongyrchol iawn yn eu hardal. Rydym yn credu y dylai eu rôl fod yn rhan o’r ddadl gyfansoddiadol, ac y dylai aelodau etholedig ymgysylltu’n adeiladol â’r materion am faint a chapasiti a nodwyd uchod. Dylid gosod nod o sicrhau rhagor o ddatganoli yng Nghymru pan fydd maint a chapasiti yn caniatáu, a dylai Llywodraeth Cymru, awdurdodau lleol a phartneriaid eraill weithio gyda’i gilydd i fynd i’r afael â’r rhain.

Dylai ein dealltwriaeth o ddemocratiaeth fod yn fwy eang na dim ond system llywodraethiant. Mae pŵer fel y gallu i newid pethau yn cael ei wella gan arweinyddiaeth wedi’i dosbarthu sy’n cynnwys cynrychiolwyr etholedig a dinasyddion. Mae angen inni ategu a chyfoethogi democratiaeth gynrychiadol gyda mecanweithiau cydgynghorol a chyfranogol.

Rydym yn annog cynrychiolwyr etholedig i feddwl sut gall arloesi democrataidd wella perthnasedd democratiaeth gynrychioladol ac ansawdd y broses o wneud penderfyniadau yng Nghymru. Rydym yn gwneud tri argymhelliad i gryfhau democratiaeth yng Nghymru. Mae’r rhain yn bwysig, pa bynnag fodel cyfansoddiadol a gefnogir yn y pen draw gan bobl Cymru.

Argymhellion

1. Arloesi democrataidd

Dylai Llywodraeth Cymru gryfhau’r capasiti ar gyfer arloesi democrataidd ac ymgysylltu’n gynhwysol â’r gymuned yng Nghymru. Dylai hyn ddefnyddio panel cynghori arbenigol, a dylid ei ddylunio mewn partneriaeth â’r Senedd, llywodraeth leol a phartneriaid eraill. Dylai strategaethau newydd ar gyfer addysg ddinesig fod yn flaenoriaeth i’r gwaith hwn, a dylai gael ei adolygu’n rheolaidd gan y Senedd.

2. Egwyddorion cyfansoddiadol

Gan ddefnyddio’r arbenigedd hwn, dylai Llywodraeth Cymru arwain prosiect i gynnwys dinasyddion yn y gwaith o ddrafftio datganiad o egwyddorion cyfansoddiadol a llywodraethiant i Gymru.

3. Diwygio’r Senedd

Rydym yn argymell y dylid darparu adnoddau ar gyfer yr adolygiad arfaethedig o ddiwygio’r Senedd i sicrhau dadansoddiad cadarn sy’n seiliedig ar dystiolaeth o effaith y newidiadau, gan gynnwys o safbwynt y pleidleisiwr ac atebolrwydd democrataidd.