Papur cabinet: Papur gwyn Rhoi diwedd ar ddigartrefedd yng Nghymru

Gofynnir i'r Cabinet gytuno ar y Papur Gwyn ar roi diwedd ar ddigartrefedd yng Nghymru ac iddo gael ei gyhoeddi ar Ddiwrnod Digartrefedd y Byd ar 10 Hydref 2023.

1. Mae'r Papur Gwyn ar roi diwedd ar ddigartrefedd yng Nghymru yn nodi amrywiaeth o gynigion ar gyfer newidiadau i bolisi a'r gyfraith er mwyn sicrhau bod digartrefedd yng Nghymru yn beth prin a byrhoedlog nad yw'n ailddigwydd.

2. Mae Atodiad B yn amlinellu'r cynigion allweddol yn y Papur Gwyn ar roi diwedd ar ddigartrefedd. Nid yw'n nodi pob cynnig unigol ond, yn hytrach, mae'n grwpio cynigion er mwyn rhoi crynodeb cyffredinol sy'n hawdd i'w ddeall. Ceir rhagor o fanylion am y cynigion a'r cyd-destun a'r nodau polisi ehangach yn y Papur Gwyn.

3. Mae'r papur hwn yn amlinellu sut mae'r Papur Gwyn wedi'i ddatblygu, gan bwysleisio pwysigrwydd y gwaith helaeth a wnaed gyda'r rhai sydd â phrofiad bywyd o ddigartrefedd. Mae hefyd yn crynhoi cynnwys allweddol y Papur Gwyn, ond gan roi sylw penodol i oblygiadau trawslywodraethol. Mae'r papur yn gorffen drwy roi trosolwg byr o waith i asesu costau a manteision y cynigion.

4. Crynhoi'r cynigion yn y Papur Gwyn ar roi diwedd ar ddigartrefedd yng Nghymru a chael cydsyniad y Cabinet i gyhoeddi'r Papur Gwyn ym mis Hydref 2023.

5. Mae'r Rhaglen Lywodraethu a'r Cytundeb Cydweithio yn cynnwys ymrwymiad i “ddiwygio cyfraith tai a gweithredu ar argymhelliad y Grŵp Gweithredu ar Ddigartrefedd i ddiwygio gwasanaethau digartrefedd yn gyfan gwbl er mwyn iddynt ganolbwyntio ar atal ac ailgartrefu’n gyflym”. Mae'r Papur Gwyn ar roi diwedd ar ddigartrefedd yng Nghymru yn nodi amrywiaeth o gynigion ar gyfer newidiadau sy'n rhan o broses drawsnewid hirdymor i gyflawni'r ymrwymiad hwn.

6. Mae'r cynigion a nodir yn y Papur Gwyn yn seiliedig ar argymhellion a chyngor a roddwyd i Lywodraeth Cymru gan Banel Adolygu Arbenigol Annibynnol, a gynullwyd gan y Gweinidog Newid Hinsawdd, er mwyn adolygu deddfwriaeth bresennol a rhoi argymhellion penodol i ddiwygio. Mae'r Panel wedi ystyried tystiolaeth gan bobl â phrofiad bywyd o ddigartrefedd ac arbenigwyr ym maes ymarfer, polisi ac ymchwil digartrefedd. Bydd y Panel Adolygu Arbenigol yn cyhoeddi ei adroddiad ar ddechrau mis Hydref 2023.

7. Er mwyn sicrhau cydymffurfiaeth â'r amserlen ddeddfwriaethol arfaethedig ac amserlen arfaethedig y Senedd (bwriedir i'r Bil gael ei gyflwyno ym mis Chwefror 2025), mae swyddogion wedi gweithio'n agos gyda'r panel i ddatblygu'r Papur Gwyn ochr yn ochr â'r broses o ddatblygu adroddiad y panel ei hun.

8. Er bod y Papur Gwyn yn seiliedig i raddau helaeth ar argymhellion y Panel Adolygu Arbenigol, nid yw'n eu hailadrodd yn fanwl ac nid yw'n gweithredu ar bob argymhelliad. Yn y nifer bach o achosion lle na weithredwyd ar argymhelliad, y rheswm dros hyn yw ein bod wedi nodi ateb neu gyfrwng deddfwriaethol amgen (e.e. y gwaith sy'n mynd rhagddo ar yr un pryd ar dai digonol a rhenti teg) neu fod gweithgarwch ymgysylltu trawslywodraethol cynnar wedi nodi nad yw'r argymhelliad yn ddichonadwy ar yr adeg hon.

9. Mae'r Papur Gwyn yn seiliedig ar brofiad bywyd o ddigartrefedd. Gweithiodd Cymorth Cymru, a ariennir gan Lywodraeth Cymru, gyda mwy na 300 o bobl sydd wedi cael profiad o ddigartrefedd, gan gynnwys unigolion a oedd yn byw mewn llety dros dro, pobl ifanc, y rhai oedd wedi gadael gofal, goroeswyr camdriniaeth a phobl yn y carchar. At hynny, er mwyn sicrhau bod lleisiau a phrofiadau pobl â nodweddion gwarchodedig yn llywio'r gwaith hwn, comisiynwyd Tai Pawb i ymgysylltu'n benodol â cheiswyr lloches, ffoaduriaid, pobl anabl, pobl Ddu, Asiaidd ac Ethnig Leiafrifol, Sipsiwn, Roma a Theithwyr, pobl hŷn a phobl LHDTC+.

10. Rydym hefyd wedi cynnal amrywiaeth o weithgareddau ymgysylltu â rhanddeiliaid gyda'r trydydd sector, awdurdodau lleol a Landlordiaid Cymdeithasol Cofrestredig a gweithgareddau ymgysylltu â rhanddeiliaid arbenigol ynghylch amrywiaeth o bynciau gan gynnwys trais yn erbyn menywod, cam-drin domestig a thrais rhywiol; iechyd a gofal cymdeithasol; iechyd meddwl a defnyddio sylweddau; anabledd; y System Cyfiawnder Troseddol; a'r rhai sy'n gweithio gyda chyn-aelodau o'r lluoedd arfog.

11. Mae'r cynigion yn y Papur Gwyn yn parhau â'r newid sylweddol mewn arferion a gyflawnwyd mewn ymateb i bandemig y Coronafeirws ac yn cefnogi'r broses o gyflawni un neu fwy o'n hegwyddorion gwaith:

• Dylai digartrefedd fod yn beth prin a byrhoedlog nad yw'n ailddigwydd.
• Dylai gwasanaethau digartrefedd gael eu darparu mewn ffordd sy'n ystyriol o drawma ac yn canolbwyntio ar yr unigolyn.
• Dylai pobl ddigartref allu cael tai hirdymor yn gyflym, dod yn fwy hunangynhaliol ac aros yn eu tai (Ailgartrefu Cyflym).
• Mae holl wasanaeth cyhoeddus Cymru yn gyfrifol am atal digartrefedd.

12. Ceir crynodeb o'r diwygiadau arfaethedig yn Atodiad B. Isod, rydym yn tynnu sylw at bwyntiau allweddol i'w nodi ac effeithiau ar bortffolios Gweinidogol ehangach.

Ymyrryd Ynghynt

13. Mae'r Papur Gwyn yn amlinellu amrywiaeth o ddiwygiadau gan gynnwys newidiadau i ddeddfwriaeth graidd sy'n ymwneud â digartrefedd sy'n sicrhau bod mwy o bwyslais ar atal digartrefedd. Gan adeiladu ar y newid diwylliannol a ysgogwyd gan Ddeddf Tai (Cymru) 2014, nod y diwygiadau yw helpu i sicrhau y cymerir camau i ymyrryd ynghynt gydag unigolion sy'n wynebu risg a mynd i'r afael ag achosion a chanlyniadau eang digartrefedd. Mae hyn yn cynnwys diwygiad arfaethedig i'r diffiniad o “dan fygythiad o ddigartrefedd”; gan ymestyn y cyfnod o amser y gellir ystyried bod unigolyn dan fygythiad o ddigartrefedd o 56 diwrnod i 6 mis neu, pan fydd hysbysiad adennill meddiant wedi'i gyflwyno, i gyfnod yr hysbysiad hwnnw. Nod y cynigion yn y Papur Gwyn yw sicrhau gwasanaeth sydd wedi'i deilwra at anghenion unigol.

Dileu rhwystrau

14. Mae'r Papur Gwyn yn cynnig newidiadau i'r system ddigartrefedd er mwyn dileu'r “profion” presennol sy'n pennu pa ddyletswyddau sy'n ddyledus gan awdurdod lleol o dan y ddeddfwriaeth bresennol. Mae a wnelo'r profion hyn ag "angen blaenoriaethol”, a yw unigolyn yn “fwriadol ddigartref" ac a oes ganddo "gysylltiad lleol" â'r ardal lle mae'n gwneud ei gais. Nid yw'r profion hyn yn canolbwyntio ar yr unigolyn ac maent wedi arwain at eithrio pobl sy'n agored i niwed rhag cael cymorth digartrefedd ac wedi cynyddu nifer y bobl sy'n cysgu allan. Rydym yn cynnig y dylid dileu'r prawf “angen blaenoriaethol” a'r prawf “bwriadoldeb”, gan sicrhau y caiff unrhyw un sy'n wynebu risg o ddigartrefedd gymorth gan yr awdurdod lleol. Rydym yn cynnig (yn unol ag adborth sylweddol gan awdurdodau lleol) y dylid cadw'r “prawf cysylltiad lleol”, a ddefnyddir i sicrhau y caiff adnoddau lleol eu defnyddio ar gyfer y boblogaeth leol, ond gydag eithriadau pwysig i'r prawf, sy'n ymateb yn well i amgylchiadau grwpiau penodol, yn arbennig y rhai â nodweddion gwarchodedig neu sy'n wynebu amgylchiadau penodol.

Cyfrifoldeb ehangach

15. Er y bydd y cynigion ar gyfer y ddeddfwriaeth graidd sy'n ymwneud â digartrefedd yn diwygio'r system bresennol yn sylweddol, y cynigion sy'n cynnig y manteision mwyaf sylweddol i unigolion sy'n wynebu risg o ddigartrefedd yw'r rhai sy'n ymwneud â'r gwasanaeth cyhoeddus ehangach, sef: nodi achosion o ddigartrefedd, cyfeirio unigolion at yr awdurdod tai lleol ac ymestyn y ddyletswydd i gydweithio i gynnwys cyrff perthnasol eraill er mwyn atal digartrefedd a helpu unigolion i gadw contractau meddiannaeth. Bydd y dyletswyddau arfaethedig hyn yn mynd i'r afael â digartrefedd a brofir ac yn diwallu anghenion cymorth lluosog yn fwy effeithiol.

16. Gan gyfeirio at yr ymrwymiadau diweddar a wnaed gan Lywodraeth Cymru mewn perthynas â lleihau'r baich gwaith a biwrocratiaeth ar gyfer staff ysgolion, byddwn yn cynnal rhagor o brofion ac asesiadau o'r effaith ar y baich gwaith er mwyn asesu pa mor ymarferol fyddai cynnwys ysgolion, unedau cyfeirio disgyblion, y sector addysg bellach a'r sector addysg uwch yn y rhestr o gyrff perthnasol.

17. Mae'r Papur Gwyn hefyd yn nodi'r dyhead i wella trefniadau cydweithio â chyrff cyhoeddus annatganoledig a byddwn yn ymgysylltu ymhellach â Llywodraeth y DU er mwyn ystyried y ffordd orau o wneud hyn.

Mesurau atal wedi'u targedu

18. Mae'r Papur Gwyn yn cynnwys sawl cynnig sydd â'r nod o leihau'r risg anghymesur o ddigartrefedd a wynebir gan grwpiau penodol. Mae'r cynigion hyn yn seiliedig i raddau helaeth ar ein hasesiad o'r effaith ar gydraddoldeb ac adborth pobl â phrofiad bywyd o ddigartrefedd, gan gynnwys unigolion â nodweddion gwarchodedig:

• Plant, pobl ifanc a phobl ifanc sydd â phrofiad o fod mewn gofal
• Pobl ag anghenion iechyd cymhleth, gan gynnwys salwch meddwl, camddefnyddio sylweddau a'r rhai sy'n gadael yr ysbyty ar ôl bod yno am gyfnod o amser
• Goroeswyr trais yn erbyn menywod, cam-drin domestig a thrais rhywiol
• Pobl anabl
• Cyn-aelodau o'r lluoedd arfog
• Pobl sy'n gadael y carchar
• Pobl heb Hawl i Gyllid Cyhoeddus

19. Nodir y cynigion hyn yn Atodiad B ac mae swyddogion wedi bod yn gweithio gyda chydweithwyr trawslywodraethol i'w datblygu, gan gynnwys trafodaethau dwyochrog â Gweinidogion. Nod y cynigion yw atgyfnerthu arweinyddiaeth strategol ym maes digartrefedd yn rhanbarthol, dwyn ynghyd arferion o dan Ddeddf Tai (Cymru) 2014 a Deddf Gwasanaethau Cymdeithasol a Llesiant (Cymru) 2014, sicrhau cymorth amlddisgyblaethol i'r rhai â'r anghenion mwyaf cymhleth a sicrhau bod llety unigolyn yn rhan o'r broses o gynllunio gofal a thriniaeth. Bwriedir iddynt hefyd roi diwedd ar ddefnyddio'r system ddigartrefedd fel llwybr allan o ofal a'r system cyfiawnder ieuenctid a sicrhau na chaiff unrhyw un ei ryddhau o'r ysbyty i'r strydoedd. Rydym yn cynnig diwygiadau sylweddol i'r ffordd y gellir mynd i'r afael â digartrefedd y rhai sy'n gadael y carchar.

Gweithredu a gorfodi

20. Mae'r diwygiadau arfaethedig yn eang ac yn gymhleth ac maent yn cael eu cyflwyno ar adeg hynod heriol i wasanaeth cyhoeddus Cymru. Mae'r argyfwng costau byw a'r pwysau chwyddiannol ehangach ar dai a gwasanaethau cysylltiedig wedi creu tirlun anodd unigryw i gyflawni'r raddfa a'r uchelgais a nodir yn y Papur Gwyn ynddo.

21. Fodd bynnag, rydym yn cydnabod bod angen proses drawsnewid hirdymor er mwyn mynd i'r afael â'r pwysau yn y system dai, ac fel rhan o hyn, bod angen diwygiadau deddfwriaethol er mwyn cefnogi'r gwaith o newid i system sy'n canolbwyntio ar atal ac ailgartrefu cyflym. Fel y nodwyd gennym, mae'r diwygiadau arfaethedig yn rhan o strategaeth ehangach i roi diwedd ar ddigartrefedd yng Nghymru y bydd yn cymryd peth amser i'w chyflawni. Yn anffodus, oherwydd y pwysau rydym yn eu hwynebu, efallai y bydd yn cymryd mwy o amser i gyflawni'r diwygiadau nag y byddem yn dymuno ond mae'n bwysig dechrau ar y gwaith o'u llunio a chynllunio ar gyfer eu rhoi ar waith yn y dyfodol.

22. Gan gydnabod y tirlun anodd iawn, mae'r Papur Gwyn yn cynnig amrywiaeth o ddulliau y gellir eu defnyddio i orfodi rhoi'r diwygiadau ar waith a monitro y gwneir hynny heb orlwytho'r gweithlu.

23. Mae'r diwygiadau yn y Papur Gwyn yn cynnig cyfle i gyfrannu'n sylweddol at greu Cymru decach a mwy cyfartal. Mae'r dull ‘neb heb help’ a fabwysiadwyd mewn ymateb i'r pandemig wedi dangos gwir faint problem digartrefedd yng Nghymru, gyda mwy na 38,600 yn cael cymorth drwy lety dros dro ers mis Mawrth 2020.

24. Rydym wedi sylweddoli ers peth amser na ellir atal digartrefedd drwy dai yn unig a bod gan bob gwasanaeth cyhoeddus a'r trydydd sector rôl i'w chwarae o ran rhoi diwedd ar ddigartrefedd. Drwy ehangu'r cyfrifoldeb am atal digartrefedd, rydym yn creu cyfle i atal yr anfantais, y trawma a'r tarfu ehangach y gall digartrefedd eu hachosi. Wrth wneud hynny, mae gennym gyfle i wella llesiant a chyfleoedd bywyd unigolion, lleihau risgiau iechyd a chynyddu disgwyliad oes. Mae sawl effaith drawsbortffolio yn deillio o gynigion y Papur Gwyn a gaiff eu hystyried ymhellach wrth i'r gwaith fynd yn ei flaen ond mae'r diwygiadau yn rhoi cyfle pwysig i gynnig manteision hirdymor sylweddol i unigolion sy'n agored i niwed yng Nghymru ac, yn y tymor hwy, leihau'r baich ar ein gwasanaethau cyhoeddus a darparu atebion ymarferol i'r rhai sy'n gweithio y tu allan i'r sector tai allu ymateb i ddigartrefedd ymhlith eu defnyddwyr gwasanaethau eu hunain.

25. Caiff drafft gweithio cynnar o Asesiad Effaith Rheoleiddiol ei gyhoeddi ochr yn ochr â'r Papur Gwyn ac rydym yn gwahodd ymatebion ymgynghori penodol ynglŷn â chostau a manteision posibl y diwygiadau arfaethedig.

26. Er nad yw'n bosibl nodi amcangyfrif llawn o'r costau eto, mae'n amlwg y bydd angen buddsoddiad sylweddol er mwyn rhoi'r diwygiadau hyn ar waith ond y bydd y buddsoddiad hwn yn sicrhau arbedion tymor hwy.

27. Bydd angen i'r buddsoddiad mwyaf gael ei wneud o flwyddyn ariannol 2025/2026 ymlaen (gan dybio y rhoddir Cydsyniad Brenhinol ar ddiwedd 2025).

Bydd y diwygiadau yn cynyddu nifer y bobl a all ddefnyddio gwasanaethau digartrefedd a nod y dyletswyddau newydd arfaethedig i helpu unigolyn i gadw contract meddiannaeth a'r gweithgarwch atal wedi'i ehangu yw sicrhau bod awdurdodau tai lleol a'u partneriaid yn parhau i ymgysylltu â'r rhai sydd dan fygythiad o ddigartrefedd am fwy o amser. Bydd y diwygiadau arfaethedig hefyd yn arwain at gostau mewn perthynas â TG, systemau casglu data a rheoli achosion, dysgu a datblygu, cynyddu adnoddau awdurdodau tai lleol a chostau cyfle sy'n ymwneud ag awdurdodau tai lleol a'r gwasanaeth cyhoeddus ehangach.

Rhagwelwn y bydd costau ychwanegol i'r cyrff perthnasol a nodwyd uchod ac awdurdodau lleol; ar gyfer y ddarpariaeth statudol ar gyfer digartrefedd a ariennir drwy'r Grant Cymorth Refeniw a'r gwasanaethau cymorth tai a ariennir drwy'r Grant Cymorth Tai. Bydd y Cabinet am nodi gweithgarwch ymgysylltu parhaus â'r gwaith lleihau biwrocratiaeth mewn perthynas â'r ddau grant.

28. Mae'r ymateb “neb heb help” wedi helpu i osod y sylfaen ar gyfer rhai o'r cynigion pwysicaf yn y Papur Gwyn, gan gynnwys buddsoddiad ariannol sylweddol cychwynnol. Ar gyfer 2023/24, darperir £210m drwy grantiau Llywodraeth Cymru tuag at wasanaethau digartrefedd a chymorth tai. Mae'r cynigion a nodir yn y Papur Gwyn yn adeiladu ar y cynnydd a wnaed drwy'r pandemig ac, ynghyd â'r ymrwymiad i adeiladu 20,000 o gartrefi i'w rhentu yn y sector cymdeithasol a buddsoddiad arall mewn rhagor o gartrefi, bydd yn helpu i gynnal y newidiadau rydym wedi'u gwneud.

29. Mae'r diwygiadau hefyd yn cynnig cyfle i sicrhau arbedion sylweddol i awdurdodau tai lleol a'u partneriaid yn y gwasanaethau cyhoeddus yn y tymor hwy. Bydd y diwygiadau yn ffurfioli'r dull Ailgartrefu Cyflym a gydnabyddir yn rhyngwladol ac yn atgyfnerthu arferion sy'n seiliedig ar dystiolaeth, sef y ffordd fwyaf effeithiol o leihau digartrefedd craidd. Mae'r arferion hyn yn cynnwys cynyddu ymdrechion i atal digartrefedd i'r eithaf, ehangu'r cyfrifoldeb am ddigartrefedd i'r gwasanaeth cyhoeddus ehangach, cynyddu dyraniadau tai cymdeithasol i aelwydydd digartref a rhoi cymorth tenantiaeth i'r bobl sy'n wynebu'r risg fwyaf o ddigartrefedd mynych. Disgwylir i gamau atal cynnar a mwy effeithiol leihau maint llwythi achosion o dan y brif ddyletswydd statudol a thybir y bydd achosion atal yn costio llai nag achosion o dan y brif ddyletswydd.

30. Ar hyn o bryd nid oes gan Lywodraeth Cymru unrhyw gronfeydd wrth gefn heb eu dyrannu nac unrhyw gyllid y tu hwnt i 2024-25 (sef diwedd y setliad amlflwydd presennol). Mae'r rhagolwg cyllidol byrdymor a thymor canolig a ddarparwyd gan Lywodraeth y DU wedi nodi y bydd cyfnod o dynhau cyllidol sylweddol a fydd yn gofyn am arbedion effeithlonrwydd, heb fawr o obaith y ceir symiau canlyniadol ychwanegol. Os mai'r bwriad yw rhoi blaenoriaeth i'r maes cyllido hwn, bydd angen i gyllid gael ei flaenoriaethu gan y Gweinidog(ion) perthnasol mewn dyraniadau cyllidebol yn y dyfodol yn ystod cyfnod yr Adolygiad nesaf o Wariant.

31. Ar y sail hon, o ystyried y costau sylweddol a fyddai'n gysylltiedig â'r cynigion, dylai Gweinidogion ystyried y risgiau posibl i enw da Llywodraeth Cymru a fyddai'n gysylltiedig â gwneud unrhyw ymrwymiadau o'r fath ar hyn o bryd na ellir eu fforddio, am ei bod yn debygol y bydd angen i unrhyw oblygiadau ariannol ychwanegol sy'n deilio o'r cynigion gael eu hariannu drwy ailflaenoriaethau ehangach mewn Prif Grwpiau Gwariant perthnasol.

32. O ystyried y cyd-destun cyllidol ansicr sy'n debygol o fod yn heriol, byddai'n ddoeth cadw hyblygrwydd ar gyfer gwneud penderfyniadau mewn unrhyw broses adolygu gwariant sydd i'w chynnal unwaith y bydd y cyd-destun cyllidol yn gliriach. Ar y sail hon, mae pob ymrwymiad cyllido y cytunir arno i gyfnod yr Adolygiad nesaf o Wariant yn arwain at gost gyfle ac yn lleihau'r hyblygrwydd hwn.

33. Disgwylir i ddatganiad llafar gael ei wneud ar 10 Hydref 2023 (Diwrnod Digartrefedd y Byd). Gellir cyhoeddi'r papur hwn gan y Cabinet unrhyw bryd ar ôl hynny.

Julie James AS
Y Gweinidog Newid Hinsawdd
Medi 2023