System dribiwnlysoedd newydd i Gymru: Papur gwyn - Pennod 3: Strwythur newydd i system dribiwnlysoedd Cymru

Rydym yn cynnig creu system dribiwnlysoedd unedig i Gymru sy’n cynnwys dau dribiwnlys newydd, Tribiwnlys Haen Gyntaf Cymru a Thribiwnlys Apêl Cymru, o dan arweinyddiaeth farnwrol Llywydd Tribiwnlysoedd Cymru.

27. Yn y papur gwyn hwn, rydym wedi amlinellu cefndir hanesyddol y corff o dribiwnlysoedd datganoledig yng Nghymru. Mae natur dameidiog eu datblygiad, lle mae pob tribiwnlys wedi’i reoli gan ei fframwaith deddfwriaethol ei hun, yn golygu mai un o nodweddion ein system dribiwnlysoedd yn ei chyfanrwydd yw diffyg cysondeb a chydlyniaeth o ran gweinyddiaeth, arferion a gweithdrefnau. Fel yr ydym yn ei archwilio yn y Papur Gwyn hwn, mae’r rhan fwyaf o dribiwnlysoedd wedi’u rheoli gan lywodraeth ganolog ac mae eraill, fel paneli apêl derbyniadau i ysgolion a gwaharddiadau o ysgolion, yn dal yn gysylltiedig iawn â llywodraeth leol, ac mae strwythurau aelodaeth yn amrywio.

28. Er bod ein system dribiwnlysoedd yn rhoi mynediad effeithiol at gyfiawnder i ddefnyddwyr tribiwnlysoedd ar y cyfan, gall y strwythur presennol fod yn anodd i ddefnyddwyr ei ddeall a byddai modd ei lunio’n well er mwyn i’r farnwriaeth reoli achosion ac adnoddau. 

29. Roedd Comisiwn y Gyfraith yn credu bod nifer o fanteision i uno’r tribiwnlysoedd datganoledig mewn un strwythur statudol:

1. rhagor o gydlyniaeth drwy uno, gan alluogi tribiwnlysoedd i ddewis y gorau o’r trefniadau presennol a lleihau cymhlethdod i ddefnyddwyr ac aelodau tribiwnlysoedd
2. codi proffil y corff o dribiwnlysoedd datganoledig fel ffordd o hwyluso mynediad at gyfiawnder i bobl Cymru
3. gallu darparu ar gyfer datblygiadau tribiwnlysoedd datganoledig yn y dyfodol, yn benodol awdurdodaethau newydd neu ychwanegol.

30. Rydym yn credu y bydd un system dribiwnlysoedd i Gymru yn gosod y sylfaen ar gyfer dyfodol lle mae cyfiawnder wedi’i ddatganoli mwy a mwy, ac mae Cymru’n gweinyddu ei system ehangach o lysoedd a thribiwnlysoedd.

31. Cafodd tribiwnlysoedd a gedwir a’u gweinyddiaeth eu diwygio’n helaeth yn dilyn adolygiad Syr Andrew Leggatt (“adroddiad Leggatt” - gweler Pennod 1: Cyflwyniad, paragraff 10), a ddaeth i’r casgliad canlynol:

Os yw am allu delio â’i lwyth gwaith yn effeithiol, ac i sicrhau bod y gyfraith yn datblygu’n gyson, rhaid i’r system dribiwnlysoedd gael strwythur cydlynol i’w gwneud yn bosibl rheoli llwyth gwaith yn effeithiol, hybu cysondeb, a hybu dull cyffredin o wneud penderfyniadau, o ddelio ag achosion, ac o reoli. (Report of the Review of Tribunals, paragraff 6.2)

32. O ganlyniad i Adroddiad Leggatt, ynghyd â’r gwaith o ddiwygio’r tribiwnlysoedd a gedwir o dan Ddeddf Tribiwnlysoedd, Llysoedd a Gorfodaeth 2007 a ddarparodd y fframwaith ar gyfer llawer o argymhellion Adroddiad Leggatt, cafodd llawer o dribiwnlysoedd a gedwir eu gwahanu oddi wrth yr adrannau o’r llywodraeth a oedd yn eu noddi, a chael strwythur barnwrol ar wahân. Cafodd gweinyddiaeth ar wahân ei chreu i ddechrau hefyd, o dan gyfrifoldeb y Weinyddiaeth Gyfiawnder.  Cafodd llawer o dribiwnlysoedd eu disodli â dim ond dau: Tribiwnlys Haen Gyntaf unedig yn gwrando ar achosion o wahanol awdurdodaethau; a’r Uwch Dribiwnlys yn gwrando ar apeliadau o’r is dribiwnlys newydd. Mae’r Tribiwnlys Haen Gyntaf a’r Uwch Dribiwnlys wedi’u rhannu’n siambrau i reoli swyddogaethau penodol neu awdurdodaethau o’u tribiwnlys priodol. Cafodd y rôl Uwch Lywydd Tribiwnlysoedd ei chreu i arwain y farnwriaeth tribiwnlysoedd.

33. Nid oedd y tribiwnlysoedd datganoledig yng Nghymru yn rhan o gwmpas Adroddiad Leggatt na Deddf 2007.

34. Yn yr un modd, ni chafodd tribiwnlysoedd datganoledig yr Alban eu hystyried fel rhan o Adroddiad Leggatt. Roedd hi’n 2014 cyn y darparwyd ar gyfer strwythur tribiwnlysoedd newydd a oedd yn anelu at ddod â thribiwnlysoedd unigol (wedi’u rhestru yn Atodlen 1 i Ddeddf 2014) ynghyd mewn tribiwnlys haen gyntaf, sef “Tribiwnlys Haen Gyntaf yr Alban”, a hynny ar ôl pasio Deddf Tribiwnlysoedd (yr Alban) 2014 (“Deddf 2014”). Mae Deddf 2014 hefyd yn darparu ar gyfer rhannu gwaith Tribiwnlys Haen Gyntaf yr Alban yn siambrau.

35. Argymhellodd y Comisiwn ar Gyfiawnder yng Nghymru, o darn gadeiryddiaeth yr Arglwydd Thomas o Gwmgïedd, Arglwydd Brif Ustus Cymru a Lloegr gynt (“Comisiwn Thomas”) y dylai’r llysoedd a’r tribiwnlysoedd sy’n dyfarnu ar anghydfodau o dan y gyfraith sifil a gweinyddol berthyn i un system unedig yng Nghymru (Cyfiawnder yng Nghymru dros bobl Cymru, argymhelliad 22, paragraff 5.56, tudalen 267). Roedd Comisiwn Thomas hefyd yn credu y dylai Uned Tribiwnlysoedd Cymru gael annibyniaeth strwythurol ac y dylid defnyddio tribiwnlysoedd Cymru i ddatrys anghydfodau sy’n ymwneud â deddfwriaeth Cymru yn y dyfodol (Cyfiawnder yng Nghymru dros bobl Cymru, argymhelliad 27 a pharagraffau 6.59, 6.59.1 a 6.49.2, tudalen 291).

36. Gan adeiladu ar yr holl brofiadau hyn, yn ogystal â’i ymgynghoriad ei hun, mae Comisiwn y Gyfraith wedi argymell creu gwasanaeth tribiwnlysoedd ag annibyniaeth strwythurol i Gymru, sy’n cynnwys dau dribiwnlys cyffredinol newydd – un Tribiwnlys Haen Gyntaf unedig i Gymru a Thribiwnlys Apêl i Gymru (gweler Atodiad 2, argymhellion 1 ac 11 Comisiwn y Gyfraith). Caiff ein cynigion ar gyfer annibyniaeth strwythurol eu trafod ymhellach ym Mhennod 5 y Papur Gwyn hwn.

37. Rydym yn cynnig system dribiwnlysoedd unedig i Gymru sy’n cynnwys dau dribiwnlys cyffredinol newydd:

1. Tribiwnlys Haen Gyntaf Cymru, tribiwnlys y gwrandawiad cyntaf wedi’i rannu’n siambrau i fod yn gyfrifol am awdurdodaethau’r tribiwnlysoedd a fydd yn trosglwyddo i’r strwythur unedig newydd, ac i ddarparu a chynnal arbenigedd barnwrol
2. Tribiwnlys Apêl Cymru, y tribiwnlys apêl i wrando ar apeliadau o Dribiwnlys Haen Gyntaf Cymru, hefyd wedi’i drefnu’n siambrau fel y bo’n briodol wrth i awdurdodaethau apêl gael eu trosglwyddo iddo a bod maint y gwaith apêl yn datblygu.

38. Rydym yn cynnig bod strwythur y system dribiwnlysoedd unedig yn hyblyg ei natur ac yn gallu darparu ar gyfer y canlynol:

1. yr awdurdodaethau a drosglwyddir pan gaiff ei sefydlu
2. creu siambrau newydd i fod yn gyfrifol am awdurdodaethau ychwanegol sy’n bodoli eisoes neu lwybrau apelio a drosglwyddir, neu lwybrau apelio newydd a gaiff eu creu gan newidiadau deddfwriaethol yn y dyfodol
3. ychwanegu awdurdodaethau at siambrau sy’n bodoli eisoes
4. trosglwyddo awdurdodaethau rhwng siambrau,

ac yn gallu gwneud hynny heb darfu gormodol.

39. Rydym yn cynnig bod strwythur cychwynnol y siambrau yn cael ei greu ar wyneb y Bil i ymgorffori awdurdodaethau tribiwnlysoedd penodol sy’n cael eu trosglwyddo i Dribiwnlys Haen Gyntaf Cymru, fel yr amlinellir ym Mhennod 4. Wedi hynny, rydym yn cynnig y dylai strwythur y siambrau fod yn hyblyg er mwyn trefnu gwaith Tribiwnlys Haen Gyntaf Cymru a Thribiwnlys Apêl Cymru ymhellach, heb fod angen am ddeddfwriaeth sylfaenol bellach. Byddai hyn yn cynnwys pŵer i greu siambrau newydd ac i ddyrannu gwaith i’r siambrau hynny, ac i drosglwyddo awdurdodaethau iddynt a rhyngddynt, gan gynnwys trosglwyddo awdurdodaeth apeliadol i’r Tribiwnlys Apêl.

40. Rydym yn cynnig y dylid arfer y pŵer mewn cysylltiad â strwythur y siambrau drwy is-ddeddfwriaeth wedi’i gwneud gan Weinidogion Cymru, gyda chydsyniad Llywydd Tribiwnlysoedd Cymru. Y pŵer yw ychwanegu hyblygrwydd at y system dribiwnlysoedd newydd a sut mae ei gwaith yn cael ei drefnu. 

41. Y bwriad yw y bydd y pŵer yn cael ei arfer, er enghraifft, ar ôl sefydlu Tribiwnlys Haen Gyntaf Cymru er mwyn trefnu awdurdodaethau Tribiwnlysoedd Cymru sy’n bodoli eisoes mewn strwythur sefydliadol. I gadw arbenigedd ac i wella’r gwasanaeth i ddefnyddwyr tribiwnlysoedd, caiff awdurdodaethau eu rhoi mewn grwpiau er mwyn i farnwyr ac aelodau â'r sgiliau perthnasol ddelio â gwaith tebyg. Bwriad y system siambrau yw bod yn hyblyg er mwyn gallu gwneud newidiadau i’r ffiniau hynny yn hawdd wrth i lwyth gwaith y tribiwnlysoedd newid.

42. Rydym yn cynnig bod y pŵer yn ddarostyngedig i ddyletswydd i ymgynghori gydag, er enghraifft, Llywyddion Siambrau,  Dirprwy Lywyddion, aelodau eraill o Dribiwnlys Haen Gyntaf Cymru/Tribiwnlys Apêl Cymru, aelodau o’r farnwriaeth ehangach, ymarferwyr a defnyddwyr tribiwnlysoedd, cyn gwneud yr offeryn statudol. Rydym yn croesawu safbwyntiau ynghylch a ddylai ymgyngoreion fod yn orfodol (ac os felly, pa rai) a’u henwi ar wyneb y Bil os felly, ynteu a fydd hi’n ddigonol mynnu bod Gweinidogion yn ymgynghori â’r sawl sy’n briodol yn eu barn nhw.

43. Rydym yn credu y bydd ein cynigion yn creu cydlyniaeth, symlder ac effeithlonrwydd yn y system gyfredol, yn cynyddu proffil cyhoeddus y tribiwnlysoedd, yn gwella profiad defnyddwyr tribiwnlysoedd ac, yn bwysig, yn gwella mynediad at gyfiawnder. Yn benodol, hoffwn sicrhau bod y strwythur sy’n cael ei fabwysiadu yn addas i’r diben heddiw ac yn ddigon hyblyg i fod yn barod at y dyfodol, gan allu darparu ar gyfer datblygiadau yn y dyfodol yn y tribiwnlysoedd datganoledig yng Nghymru.

44. Mae’r awdurdodaethau tribiwnlysoedd datganoledig i’w trosglwyddo i’r system newydd ar ôl ei sefydlu a’r amserlen arfaethedig ar gyfer gwneud hyn wedi’u nodi ym Mhennod 4 (“Amserlen Diwygio”).

45. Mae diffyg cysondeb o ran aelodaeth ar draws y tribiwnlysoedd datganoledig sy’n bodoli eisoes.

46. Yn ymarferol, mae gan holl Dribiwnlysoedd Cymru (mae adran 59(1) o Ddeddf Cymru 2017 yn rhestru’r tribiwnlysoedd sy’n cael eu hadnabod ar y cyd fel “Tribiwnlysoedd Cymru”) aelodaeth sy’n cynnwys deiliad swydd â rôl arweinyddiaeth farnwrol, ac aelodaeth ehangach y gellir ei rhannu’n aelodau cyfreithiol ac aelodau cyffredinol. Fodd bynnag, mae’r fframwaith deddfwriaethol a’r disgrifiad o gategorïau aelodau tribiwnlysoedd yn amrywio fesul tribiwnlys. Maent hefyd yn amrywio ar draws y tribiwnlysoedd eraill hynny nad ydynt yn rhan o gwmpas adran 59 o Ddeddf Cymru 2017 ond sydd yn rhan o gwmpas y prosiect diwygio tribiwnlysoedd.

47. Er enghraifft, mae gan y rhan fwyaf o Dribiwnlysoedd Cymru Lywyddion sy’n aelodau barnwrol (bargyfreithwyr neu gyfreithwyr â phrofiad o gyfnodau penodol). Fodd bynnag, mae gan Dribiwnlys Eiddo Preswyl Cymru Lywydd ac Is-lywydd. Mae aelodau o Dribiwnlys Addysg Cymru yn gymwys i ddelio ag unrhyw achos sy’n codi yn awdurdodaeth Tribiwnlys Apeliadau Cofrestredig Arolygwyr Ysgolion a Thribiwnlys Apeliadau Cofrestredig Arolygwyr Addysg Feithrin. Gwirfoddolwyr yw aelodau o Dribiwnlys Prisio Cymru. Yn gyffredinol, mae aelodau o’r tribiwnlysoedd adran 59 yn cael ffi, gyda nifer isel o aelodau cyflogedig. Nid oes yn rhaid i unrhyw aelod o’r Panel Apêl Derbyniadau i Ysgolion a’r Panel Apêl Gwaharddiadau o Ysgolion fod yn fargyfreithiwr neu’n gyfreithiwr.

48. Rydym yn cynnig y dylid sicrhau cydlyniaeth o ran aelodaeth tribiwnlysoedd yn strwythur unedig y system dribiwnlysoedd newydd. Er y bydd arweinyddiaeth farnwrol ym mhob siambr yn sicr o gynnal hunaniaeth ar wahân ar gyfer y siambr honno a gweithrediad ei hawdurdodaeth ar wahân o ddydd i ddydd, credwn y dylai hyn fod yn seiliedig ar gydlyniaeth strwythurol y system unedig sy’n gyson ag arferion da ar draws y system yn ei chyfanrwydd.

49. Felly, rydym yn cynnig y dylai Tribiwnlys Haen Gyntaf Cymru a Thribiwnlys Apêl Cymru fod o dan arweinyddiaeth farnwrol Llywydd Tribiwnlysoedd Cymru fel barnwr llywyddol, a bod Llywydd Tribiwnlysoedd Cymru yn gallu eistedd fel barnwr yn y ddau dribiwnlys. Rydym hefyd yn cynnig y dylid cael strwythur aelodaeth cyson ar gyfer pob siambr:

1. Rydym yn cynnig bod y strwythur ar gyfer aelodaeth pob un o siambrau Tribiwnlys Haen Gyntaf Cymru fel a ganlyn:
   1. Llywydd y Siambr
   2. Dirprwy Lywyddion Siambrau (lle bo angen, yn dibynnu ar ffactorau fel nifer y ceisiadau)
   3. Aelodau cyfreithiol
   4. Aelodau cyffredinol sy’n meddu ar y cymwysterau, y sgiliau a’r profiad angenrheidiol yn seiliedig ar ofynion yr awdurdodaeth benodol.
2. Rydym yn cynnig bod y strwythur ar gyfer aelodaeth Tribiwnlys Apêl Cymru fel a ganlyn:
   1. Llywyddion Siambrau Tribiwnlys Haen Gyntaf Cymru, yn rhinwedd eu swydd
   2. aelodau presennol Uwch Dribiwnlys Cymru a Lloegr yn cael eu trawsneilltuo fel aelodau o Dribiwnlys Apêl Cymru yn ôl yr angen
   3. aelodau a benodir, fel yr amlinellir ym Mhennod 7.

Dylai fod lle i ddiwygio’r aelodaeth, er enghraifft wrth drefnu’r Tribiwnlys yn siambrau fel y bo’n briodol wrth i awdurdodaethau apêl gael eu trosglwyddo iddi, ac wrth i faint y gwaith apêl ddatblygu.

50. Mae aelodaeth gynaliadwy o dribiwnlysoedd sy’n adlewyrchu demograffeg ac amrywiaeth Cymru yn elfen allweddol o’r system dribiwnlysoedd newydd, ac mae Pennod 7 y Papur Gwyn hwn yn amlinellu ein cynigion ar gyfer penodi i bob un o’r swyddfeydd uchod.