Pecyn cymorth ar gyfer mewnoli yng Nghymru - 2. Cefndir

Negeseuon allweddol

Y sbardun polisi allweddol sydd y tu ôl i’r ymrwymiad ar fewnoli yn y Rhaglen Lywodraethu yw’r dilyniad o agenda gwaith teg, cymdeithasol gyfiawn dros Gymru, gan gydnabod y gall mewnoli arwain at amodau cyflogaeth lleol gwell. 

Fodd bynnag, fel y mae rhannau eraill o’r pecyn cymorth hwn yn eu harchwilio, mae gan fewnoli botensial i gyfrannu’n gadarnhaol ar draws ystod o barthau, nodau llesiant ac amcanion eraill.

Y rhesymeg dros y dull a amlinellir yn y pecyn cymorth hwn yw bod sefydliadau sector cyhoeddus Cymru, wrth archwilio’r potensial i fewnoli gwasanaethau a chontractau, yn gwneud hynny mewn ffordd sy’n:

1. Edrych ar opsiynau cynllunio a chyflenwi gwasanaethau drwy lens Llesiant Cenedlaethau’r Dyfodol mewn modd systematig
2. Cyflawni synergedd strategol – hynny yw, nid ystyried mewnoli ar wahân, ond yn hytrach mewn perthynas â’r ystod lawn o ymrwymiadau polisi a nodir yn y Rhaglen Lywodraethu a’r fframweithiau statudol presennol sy’n llywodraethu’r sector cyhoeddus
3. Ystyried y cyd-destun economaidd lleol
4. Ceisio cryfhau craidd y sector cyhoeddus

Mae Deddf Llesiant Cenedlaethau’r Dyfodol yn darparu’r cyd-destun lefel uchel ar gyfer y canlyniadau y mae Llywodraeth Cymru yn ceisio eu cyflawni drwy ysgogi ystyriaeth o fewnoli a’r meini prawf arfaethedig a fydd yn cael eu defnyddio gan sefydliadau sector cyhoeddus wrth wneud hynny.

Mae’r tabl isod yn dangos sut y gall mewnoli gyfrannu, naill ai’n uniongyrchol neu’n anuniongyrchol, at y nodau llesiant.

Mae’r pum ffordd o weithio a ddisgrifir yn y Ddeddf yn berthnasol i’r meini prawf gwneud penderfyniadau a fabwysiadwyd ac i’r broses o fewnoli.

Dylai ystyried mewnoli fod yn rhan o broses arfarnu opsiynau dulliau cynllunio a chyflenwi gwasanaethau systematig a rheolaidd – er enghraifft, wrth ragweld cyfnod contract caffael yn dirwyn i ben a chyn ystyried adnewyddu contract. Dylid archwilio manteision ac anfanteision mewnoli mewn perthynas â blaenoriaethau strategol  cenedlaethol a lleol ynghyd â goblygiadau cost a goblygiadau gweithredol y gwasanaeth.

O ran blaenoriaethau cenedlaethol, mae ymrwymiadau eraill y Rhaglen Lywodraethu yn berthnasol yn y cyd-destun hwn, fel yr archwilir isod.

Darparu gofal iechyd effeithiol, cynaliadwy o ansawdd uchel

Gall mewnoli weithio i gefnogi’r amcan polisi hwn, drwy leihau’r ffrithiant wrth ddatblygu ffocws sector cyhoeddus cydweithredol ar atal a mynd i’r afael ag anghydraddoldebau iechyd. Er nad yw hyn yn amhosib i’w gyflawni drwy wasanaethau sydd wedi’u hallanoli – er enghraifft, bu adroddiad diweddar Conffederasiwn y GIG (Leisure and Culture Trusts Health and Wellbeing Support to the NHS in Wales. NHS Confederation, 2022 ) yn amlygu enghreifftiau o gydweithio rhwng y GIG ac ymddiriedolaethau hamdden a diwylliant – gellid dadlau y byddai cydweithio uniongyrchol rhwng partneriaid Byrddau Gwasanaethau Cyhoeddus yn haws pe bai’r gwasanaethau hynny i gyd yn fewnol.

Mae’r broses allanoli yn ei gwneud yn ofynnol i gomisiynwyr lunio manyleb gwasanaeth benodol drwy’r broses gaffael. Wrth wneud hynny, mae yna risg y byddai manylebau yn cael eu disgrifio mewn modd cyfyng, gan eithrio yn anfwriadol cyfleoedd i fod yn hyblyg o ran y ddarpariaeth neu i arloesi er budd ehangach y cyhoedd.

Gwarchod, ail adeiladu a datblygu ein gwasanaethau ar gyfer pobl fregus

Mae mewnoli yn benodol berthnasol i’r ymrwymiadau i dalu cyflog byw gwirioneddol i weithwyr gofal ac i gael gwared ar elw preifat o wasanaethau gofal plant. Fodd bynnag, fel yr ydym yn archwilio yn ddiweddarach yn yr adroddiad hwn, gellir lleoli mewnoli fel rhan o sbectrwm ehangach o fodelau gwasanaeth mwy cynhyrchiol, gan gynnwys modelau darparu nid-er-elw a modelau darparu cydweithredol. Yn amlwg mae’r ymrwymiad polisi hwn hefyd yn ddibynnol ar gyllid gofal cymdeithasol i gomisiynwyr sy’n gymesur â chostau staff cyflog byw, waeth beth fo’r model darparu.

Adeiladu economi sydd wedi’i seilio ar egwyddorion gwaith teg a chynaliadwyedd ac ar ddiwydiannau a gwasanaethau’r dyfodol

Gall mewnoli gefnogi cryfhau cadwyni cyflenwi lleol gan ei bod yn haws dylanwadu ar gysylltiadau cadwyni cyflenwi yn uniongyrchol yn hytrach na thrwy’r broses gaffael. Yn aml bydd gan ddarparwyr allanoli, yn enwedig darparwyr cenedlaethol neu amlwladol mwy o faint, drefniadau cadwyni cyflenwi cenedlaethol ac efallai na allant fod yn hyblyg o ran darpariaeth fwy lleol. Mae hyn yn broblem yn enwedig mewn ardaloedd mwy gwledig neu anghysbell.

Yn ogystal, gellir dadlau fod modd dylanwadu mwy ar y sector cyhoeddus nac ar ddarparwyr allanoli preifat  yn nhermau’r targed o 30% ar gyfer gweithio o bell.

Adeiladu economi gryfach, wyrddach wrth i ni wneud y cynnydd mwyaf tuag at ddatgarboneiddio. Ymgorffori ein hymateb i’r argyfwng hinsawdd a natur ym mhopeth a wnawn

Mae’r prosesau cynllunio neu adolygu gwasanaethau a datblygu arfarniadau opsiynau yn gyfleoedd i ystyried yn rhagweithiol sut y gellid addasu cynllun neu fodel gwasanaethau i gefnogi amcanion lleihau carbon. Gall mewnoli fod yn gyfrwng i wireddu safonau amgylcheddol uwch yn hytrach na cheisio dylanwadu ar y farchnad drwy’r broses gaffael. Po agosaf y mae agosrwydd y gwasanaethau a ddarperir at bolisi lleol, yr hawsaf ydyw i sicrhau ymlyniad wrth y polisïau hynny. Fel y bu APSE yn adrodd (Insourcing: a guide to bringing local authority services back in-house. APSE, 2009): “mae timau mewnol yn llawer mwy tebygol o gadw at Gytundebau Gwyrdd a strategaethau amgylcheddol lleol”. Mae hyn yn benodol berthnasol yn y cyd-destun cyfredol lle bydd cyrff cyhoeddus yn cryfhau polisi yn unol ag ymrwymiadau yr argyfwng hinsawdd.  Eto, fodd bynnag, nid mewnoli yw’r unig fodel. Er enghraifft, gallai fod cyfleoedd i bartneru â menter gymdeithasol leol, busnes cymunedol neu gwmni cydweithredol sydd ag amcanion amgylcheddol a chymdeithasol penodol – er enghraifft, un sydd wedi’i gynllunio ag egwyddorion economi gylchol.

Gwneud  ein dinasoedd, ein trefi a’n pentrefi yn lleoedd gwell fyth i fyw a gweithio ynddynt

Mae mewnoli yn glir o fewn cwmpas yr amcan hwn yn y Rhaglen Lywodraethu. Gallai hefyd effeithio ar ymrwymiadau eraill o dan yr amcan hwn. Mae’r ymrwymiad i “sefydlu Unnos, cwmni adeiladu cenedlaethol, i gefnogi cynghorau a landlordiaid cymdeithasol i wella’r cyflenwad o dai cymdeithasol a fforddiadwy” (Rhaglen lywodraethu: diweddariad. Llywodraeth Cymru) yn ysgogi cwestiwn diddorol ar gyfer y gwaith mewnoli, gan y gellid defnyddio’r un rhesymeg ynghylch dod â’r gwasanaethau yn ôl i’r sector cyhoeddus ag y gellid ei ddefnyddio wrth ddatblygu darpariaeth sector cyhoeddus newydd fel dewisiadau amgen lle mae bylchau yn y farchnad neu arferion echdynnu hysbys yn bodoli.

Adeiladu ar ein hymdriniaeth o’r Economi Sylfaenol a datblygu Cronfa Cefnogi Cwmnïau Lleol i gefnogi busnesau lleol

Mae’r rhyngwyneb â’r gwaith economi sylfaenol, gan gynnwys rôl caffael blaengar fel ysgogiad, o bwys penodol, a bydd angen gweithredu’n gynnil i sicrhau bod archwilio’r potensial i fewnoli yn cefnogi amcanion yr economi sylfaenol ac nid yn eu tanseilio.

Fel nododd CLES yn eu cyhoeddiad diweddar ar berchnogaeth gan y gweithwyr yng Nghymru:

“Mae Llywodraeth Cymru wedi ymrwymo i gryfhau’r economi sylfaenol yng Nghymru fel conglfaen ei strategaeth economaidd. Mae’r economi sylfaenol yn gysyniad a ddatblygwyd i ddisgrifio pwysigrwydd economaidd y nwyddau, y gwasanaethau a’r mathau eraill o ddarpariaeth sy’n angenrheidiol er mwyn i “fywyd da gael ei fwynhau gan gynifer o bobl ag sydd bosib”. Gall hyn gynnwys ystod amrywiol o feysydd polisi gan gynnwys tai, gofal plant, cyfleustodau, iechyd, addysg, parciau cyhoeddus/hamdden a diwylliant. Yn draddodiadol, darparwyd llawer o’r nwyddau a’r gwasanaethau hyn gan y wladwriaeth fel rhan o ymdrech ar y cyd oherwydd eu pwysigrwydd mewn cynnig sylfaen i fywyd gwell ar gyfer gweithwyr, ac mewn cydnabyddiaeth o’u pwysigrwydd ar gyfer system economaidd fwy cynhwysol.

Fodd bynnag, yn ystod y degawdau diweddar, mae rhaglenni preifateiddio wedi amharu ar syniadau traddodiadol am sut y darperir gwasanaethau bob dydd ac wedi rhoi mynediad i fusnesau corfforaethol pwerus at wasanaethau, data ac arian cyhoeddus. Mae yna dystiolaeth ddigonol bod trosglwyddo perchnogaeth a darpariaeth felly yn golygu yn aml y caiff y gwasanaethau hyn eu cyflenwi yn fwy er budd preifat nac er budd y cyhoedd.

Mae mesurau sy’n cynnig sail i amharu ar fonopolïau darpariaeth economi sylfaenol, neu sydd o leiaf yn cwestiynu eu pŵer, yn hanfodol i helpu i sicrhau bod gweithwyr, yn enwedig y rhai sydd ar yr incwm isaf, yn gallu parhau i gael mynediad at nwyddau, gwasanaethau a darpariaeth arall bob dydd sy’n hanfodol i’w helpu i fyw bywyd y mae ganddynt reswm i’w werthfawrogi.”

(Owning the workplace. Sean Benstead and John Heneghan, CLES. 2022)

Gall mewnoli gyflwyno manteision a risgiau i’r agenda economi sylfaenol. Fel y nodir uchod, gall mewnoli wyrdroi’r duedd tuag at gyflenwi gwasanaethau cyhoeddus er budd preifat, gan adfer gwerthoedd cyhoeddus mewn darpariaeth sector cyhoeddus. Mae’r economi sylfaenol yn gyfrif am 1 ym mhob 4 swydd yng Nghymru, sy’n cyflwyno cyfle mawr i fewnoli effeithio ar gyflogaeth deg fel ysgogiad o ddatblygiad economaidd blaengar. Fodd bynnag, mae gan fecanweithiau cyflenwi eraill rôl bosibl i chwarae yn hyn o beth, gan gynnwys cyflenwi drwy gwmnïau cydweithredol a berchnogir gan y gweithwyr, y sector nid-er-elw, a menter gymdeithasol.

Gellir defnyddio’r holl ddulliau hyn i symud ymlaen â’r agenda gwaith teg (cyflog gwell, telerau ac amodau gwell, a chyfleoedd gwell o ran datblygu a symud ymlaen â gyrfa). Gallant hefyd gyfrannu at fynediad gwell ac ehangach at wasanaethau cyhoeddus. Fodd bynnag, daw’r buddion hyn â rhybuddion – ni ellir tybio bod pob gweithredydd preifat yn gyflogwr gwael (nac yn wir tybio ychwaith bod pob darpariaeth gyhoeddus yn dda). Bu ymdrechion mawr – wedi’u cefnogi gan ddatganiad polisi caffael Llywodraeth Cymru i sbarduno gwerth cymdeithasol drwy gaffael, a cheir nifer o enghreifftiau o ddarpariaeth dda gan y sector preifat.

Fodd bynnag, mae mewnoli yn cynnig dull mwy sefydlog a pharhaus o wireddu gwerth cymdeithasol. Pan ddefnyddir caffael cyhoeddus i sicrhau adenillion gwerth cymdeithasol cadarnhaol gellir bod tuedd i newidiadau cadarnhaol beidio â chael eu cynnal, er enghraifft os caiff cadwyni cyflenwi eu halltraethu wedi hynny.

Gall caffael sector cyhoeddus hefyd gynnig lefel sefydlog o alw sylfaenol ar gyfer BBaCh yng Nghymru a chwaraewyr economaidd cynhyrchiol eraill, sy’n cyfrannu at yr amcan i dyfu’r “canol coll” – sefydlu sylfaen sefydlog o gwmnïau Cymreig canolig eu maint sy’n gallu gwerthu y tu allan i Gymru ond sydd â’u penderfyniadau wedi’u gwreiddio’n gadarn mewn cymunedau.

Mae meithrin y trydydd sector, gan gynnwys busnesau cymdeithasol, mentrau nid-er-elw a busnesau democrataidd megis cwmnïau cydweithredol a berchnogir gan y gweithwyr, yn allweddol i gael y manteision gorau posib o’r dull economi sylfaenol. Ar yr amod eu bod yn eistedd o fewn strwythur busnes cynhyrchiol, mae’r sefydliadau hyn yn wifredig i ailddosbarthu gwarged a buddion yn lleol, gan felly cynyddu eu hamlygrwydd yn yr economi a chadw mwy o gyfoeth a buddion o fewn cymunedau lleol. Bydd yn bwysig, felly, sicrhau nad yw’r dull mewnoli yn arwain at leihau’r union alw sy’n meithrin y gweithgarwch economaidd lleol cynhyrchiol hwn.

Bydd cyrff sector cyhoeddus hefyd am gael gweld y manteision a’r anfanteision cymharol ar draws sbectrwm y modelau darparu gwasanaethau. Er enghraifft, gall modelau menter gymdeithasol/cydweithredol arwain at:

• Y gallu i gael mynediad at wahanol fathau o gyllid, gan gynnwys grantiau ac incwm a grëir o weithgareddau masnachol a all mewn rhai achosion draws-sybsideiddio agweddau eraill ar gyflenwi gwasanaethau.
• Well ymgysylltu â dinasyddion o ran penderfyniadau a chyflenwi – e.e., busnesau sy’n cael eu harwain gan aelodau. Mae menter gymdeithasol yn dueddol o gael ei lleoli yn y gymuned leol ac i gael ei ffurfio ohoni.
• Y gallu i weithio ar draws ffiniau gweinyddol daearyddol.

Fodd bynnag, dim ond o dan amgylchiadau cyfyngedig y gellir clustnodi caffael yn benodol ar gyfer mentrau cymdeithasol, ac nid oes gan bob menter gymdeithasol strwythur perchnogaeth cynhyrchiol (er enghraifft, mae rhai mentrau cymdeithasol yn ganghennau o gorfforaethau sy’n gwneud elw).

Fel y nododd CLES yn ei adroddiad diweddar ar berchnogaeth gan y gweithwyr yng Nghymru (Owning the workplace. Sean Benstead and John Heneghan, CLES. 2022), hyd yn oed pan fydd busnesau democrataidd yn ymddangos mewn cadwyni cyflenwi sector cyhoeddus, mae’r rhain wedi tueddu i fod yn bryniant gan y rheolwyr yn hytrach na’u bod yn gwmnïau cydweithredol ac maent mewn perygl o gaffael corfforaethol. Er y dylai fod rheidrwydd bob amser i ddatblygu dulliau caffael blaengar sy’n ceisio cynyddu i’r fwyaf rôl busnes cynhyrchiol mewn cadwyni cyflenwi, realiti caffael cystadleuol yw y gallai’r rhain gael eu disodli gan gystadleuydd mwy echdynnol pan ddaw’r amser i adnewyddu tendrau. Gall mewnoli, i’r gwrthwyneb gloi mewn y manteision economaidd lleol hyn dros y tymor hwy.

Mae yna rai gwasanaethau lle mae achos arbennig o gryf dros eu cyflenwi drwy fodel menter gymdeithasol neu fodel cydweithredol – gan gynnwys rhai agweddau ar ofal cymdeithasol. Fodd bynnag, mae yna ddadl rymus hefyd y bydd Llywodraeth Cymru ond yn gallu defnyddio i’r eithaf yr ysgogiadau sydd ar gael iddo ar gyfer gwaith teg yn y sector gofal cymdeithasol os caiff elfennau sylweddol o’r ddarpariaeth eu dwyn o fewn y sector cyhoeddus.

Mae tai yn enghraifft arall o le mae modelau menter gymdeithasol wedi gwireddu manteision ychwanegol – ers y symudiad tuag at drosglwyddo stoc i gymdeithasau tai, mae’r cyflenwi yn aml wedi aros o fewn y ‘maes cyhoeddus’ ond gyda rhyddid ychwanegol i arloesi. Yn enwedig yng Nghymru, mae cymdeithasau tai wedi tueddu i aros yn llai o ran eu maint, ac ymrwymo’n gadarn i ethos gwasanaeth cyhoeddus. Mae’r rhain yn cynnwys modelau cydfuddiannol sy’n cynnig llais cyfartal i denantiaid, perchnogion a’r gymuned.

Fodd bynnag, mae’n debygol na fydd rhai sefydliadau menter gymdeithasol yn gallu cynnig yr un tâl ac amodau â’r sector cyhoeddus oni bai bod cyllid ychwanegol ar gael drwy gomisiynu.

Dylai dewisiadau mewn perthynas â chynllunio a chyflenwi gwasanaethau gael eu gwneud gydag ystyriaeth o’r cyd-destun economaidd lleol penodol, ac yn enwedig cyfansoddiad yr economi leol o ran ei gallu ‘cynhyrchiol’, a natur y ddarpariaeth o nwyddau a gwasanaethau’r economi sylfaenol.

Gall ystyriaethau o raddfa hefyd fod yn berthnasol, lle mae’r mecanwaith cyflenwi presennol yn fwy echdynnol, o’i gymharu â chontractau llai lle gallai mewnoli o bosib gydasio gydag agenda economi sylfaenol Cymru o gefnogi datblygu’r garfan o gwmnïau canolig eu maint yng Nghymru.

Yn ganolog i’r broses dylai fod ystyriaeth o ba raddau y mae gwasanaethau’n cael eu hystyried yn graidd i’r gwasanaeth cyhoeddus sy’n cael ei gyflenwi. Ni allai unrhyw sefydliad sector cyhoeddus fyth fod, nac eisiau bod, yn gwbl hunan-gynhaliol – bydd wastad yr angen i gaffael rhywfaint o nwyddau a gwasanaethau. Nid yw’r GIG yng Nghymru, er enghraifft, am fod yn y busnes o weithgynhyrchu gwelyau ysbyty nac offer llawfeddygol. Fodd bynnag, yr hyn yr ydym wedi’i weld dros flynyddoedd lawer ar draws y DU yw allanoli ar raddfa fawr rai gwasanaethau rheng flaen a swyddfa gefn hanfodol fel pe baent yn ymylol.

Mae’r gwasanaethu hyn – arlwyo a glanhau, er enghraifft – yn aml yn cael eu cyflenwi gan weithwyr sydd ar ben isaf y raddfa gyflog ac yn aml mae ganddynt weithluoedd sy’n cael eu dominyddu gan fenywod. Costau llafur yw eu costau yn bennaf, felly mae unrhyw ‘effeithlonrwydd’ sy’n deillio o allanoli yn anochel ar draul telerau ac amodau, ac yn fwyaf nodedig ar draul cyfraniadau pensiynau. Mae’r gwasanaethau y mae’r gweithwyr hyn yn eu darparu’r un mor hanfodol i ddeilliannau’r gwasanaethau cyhoeddus â rhannau eraill o weithlu’r sector cyhoeddus, felly mae achos moesol, yn ogystal ag achos cymdeithasol ac economaidd, iddynt gael eu dwyn yn ôl i sector cyhoeddus cryfach yng Nghymru. Felly, dylai ystyriaeth o’r hyn sy’n graidd yn erbyn yr hyn sy’n ymylol fod yn rhan allweddol o benderfyniadau corff cyhoeddus. Yn ogystal, bydd mewnoli gwasanaethau craidd wedyn yn esgor ar fwy o allu i ddylanwadu ar yr ymylol.

I'r graddau y gall caffael drwy gontractau mewnol gyfrannu at amcanion gwaith teg, mae'r dull yn ategu amcanion gwaith teg sy'n cael eu dilyn drwy'r Bil Partneriaeth Gymdeithasol a Chaffael Cyhoeddus.

Mae’r Bil yn darparu ar gyfer fframwaith i wella llesiant pobl Cymru, gan gynnwys drwy wella gwasanaethau cyhoeddus, drwy weithio mewn partneriaeth gymdeithasol, hyrwyddo gwaith teg a chaffael cyhoeddus sy’n gymdeithasol gyfrifol.

Negeseuon allweddol

Mae gan fewnoli’r potensial i gyflwyno buddion hirdymor i leoliadau a chymunedau lleol, sy’n benodol perthnasol yng nghyd-destun Deddf Llesiant Cenedlaethau’r Dyfodol, yn ogystal â chyflwyno manteision ar y lefel sefydliadol.

Gall buddion sy’n seiliedig ar le gynnwys:

• Buddion economaidd lleol – megis gwelliannau i amodau’r farchnad lafur leol, cryfhau cadwynau cyflenwi a chadw mwy o gyfoeth yn cylchredeg o fewn economïau lleol.
• Cynnydd yn lefelau llesiant a bodlonrwydd cymunedol – er enghraifft, pan fydd mewnoli yn arwain at welliannau o ran ansawdd neu hygyrchedd gwasanaethau.
• Yr amgylchedd a chynaliadwyedd – wrth ddwyn cyflenwi gwasanaethau o fewn cylch gwaith uniongyrchol polisi amgylcheddol neu bolisi cynaliadwyedd sefydliad sector cyhoeddus, gallai fod yn haws cyflawni safonau uwch na thrwy geisio dylanwadu ar y farchnad drwy’r broses gaffael.

Gall manteision sefydliadol gynnwys:

• Llywodraethu cryfach – wrth ddwyn y broses benderfynu a chyflenwi gwasanaethau yn agosach at ei gilydd.
• Mwy o hyblygrwydd – drwy beidio â chael eu cyfyngu gan fanylebau gwasanaethau sydd wedi’u disgrifio’n fanwl a all gwtogi ar y gallu i fod yn hyblyg neu arloesol o ran y ddarpariaeth er budd ehangach y cyhoedd. Gellir defnyddio’r hyblygrwydd hwn hefyd i ddatblygu dulliau mwy integredig o gyflenwi gwasanaethau, er enghraifft ar y lefel cymdogol.
• Sefydlogrwydd darpariaeth – drwy gael gwared ar risgiau sy’n gysylltiedig ag ansefydlogrwydd neu fethiant posibl y farchnad.

Mae’n bwysig bod y ffactorau hyn yn cael eu hystyried fel mater o drefn, ac nid dim ond mewn ymateb adweithiol, er enghraifft i bryderon am gost neu ansawdd y ddarpariaeth bresennol. Mae hyn yn golygu sefydlu dull systematig a rhagweithiol o ystyried goblygiadau dewisiadau mewn perthynas â modelau a’r ymdriniaeth o wasanaethau. Byddai dull o’r fath yn ystyried diffiniad ehangach o werth am arian, ac yn edrych ar opsiynau cynllunio gwasanaethau drwy lens Deddf Llesiant Cenedlaethau’r Dyfodol.

Mae’r agenda hon yn rhoi cyfle pellach i gyrff cyhoeddus fyfyrio ar eu cynlluniau llesiant a’u hasesiadau a sicrhau bod ystyriaeth yn cael ei rhoi i sut mae’r buddion sefydliadol posibl sy’n gysylltiedig â mewnoli’n cysylltu’n ôl â’u hamcanion llesiant.

Mae hefyd yn gyfle pellach i sicrhau bod gwariant a chaffael yn cael eu hystyried ar y lefel strategol – yn gyson â’r disgwyl yn y Bil Partneriaeth Gymdeithasol a Chaffael Cyhoeddus i gynhyrchu strategaeth gaffael.

Buddion i’r economi leol

Ar lefel yr economi leol, mae gan amodau’r farchnad leol ddylanwad sylweddol ar nodau llesiant. Mae gwaith da yn elfen hanfodol o economi leol sy’n fwy cynhwysol ac wedi’i hanelu at leihau anghydraddoldebau a gwella iechyd. Mae gwaith da yn golygu:

• Cyflog teg a diogelwch swydd
• Sicrhau amodau gweithio da
• Galluogi cydbwysedd bywyd a gwaith da
• Cynnig hyfforddiant a chyfleoedd i gamu ymlaen

Gall mewnoli i sector cyhoeddus cryfach yng Nghymru gael ei ddefnyddio i ddylanwadu’n gadarnhaol ar y farchnad lafur leol, gan ddefnyddio’r berthynas gyflogaeth uniongyrchol i sicrhau telerau ac amodau da ar gyfer grwpiau a fyddai fel arall yn wynebu amodau gwannach yn y farchnad lafur. Yn aml mae sefydliadau’r sector cyhoeddus yn gyflogwyr lleol sylweddol felly gall hyn gael dylanwad ehangach ar yr economi leol y tu hwnt i unrhyw fuddion i’r gweithlu penodol sy’n cael ei fewnoli.

Gall mewnoli gefnogi cryfhau cadwyni cyflenwi lleol gan ei bod yn haws dylanwadu ar gysylltiadau cadwyni cyflenwi yn uniongyrchol yn hytrach na thrwy’r broses gaffael. Yn aml bydd gan ddarparwyr allanol, yn enwedig darparwyr cenedlaethol neu amlwladol mwy o faint, drefniadau cadwyni cyflenwi cenedlaethol ac efallai na allant fod yn hyblyg o ran darpariaeth fwy lleol. Gall hyn fod yn broblem yn enwedig mewn ardaloedd mwy gwledig neu anghysbell lle efallai na fydd cyflenwyr haen 1 eu hunain wedi’u lleoli’n lleol.

Yng nghyd-destun datblygu’r economi leol, gall mewnoli fod yn offeryn allweddol i gefnogi economïau lleol drwy atal echdynnu cyfoeth. Yma, mae yna botensial penodol i flaenoriaethu’r ystyriaeth i fewnoli lle mae sector cyhoeddus Cymru yn ddibynnol ar ddarparwyr sy’n echdynnu cyfoeth y gellid ei ddefnyddio fel arall i gynnig buddion ychwanegol i ddinasyddion ac i’r wladwriaeth. Byddai cael gwared ar rôl darparwyr ecwiti-preifat, a darparwyr sydd â chymorth cyfalaf menter, yn y sector gofal yn un enghraifft o’r fath. Mae adroddiadau diweddar wedi tynnu sylw at rôl amlwg cwmnïau ecwiti preifat yn sector cartrefi gofal y DU. Mae hyn yn cynnwys cwmnïau sydd â pherchnogaeth fuddiol drwy hafanau treth alltraeth sy’n defnyddio dyled a threfniadau ailstrwythuro ariannol i echdynnu elw wedi’i guddio fel costau ad-dalu rhent a benthyciadau (Plugging the leaks in the UK care home industry. Vivek Kotecha. 2019). Yn fwy cyffredinol, mae busnesau sydd wedi’u hanelu at gynhyrchu adenillion ar gyfer cyfranddalwyr anghysbell yn debygol o gynhyrchu lluosyddion economaidd sy’n llai lleol na busnesau sy’n fwy democrataidd ac sydd â’u gwreiddiau’n lleol.

Bodlonrwydd a llesiant cymunedol

I lawer o gyrff cyhoeddus mae’r penderfyniad i fewnoli wedi bod yn un pragmatig, wedi’i ysgogi gan bryderon ynghylch ansawdd darpariaeth y gwasanaethau. Mae mewnoli yn arwain at fwy o reolaeth uniongyrchol ac felly’n cynyddu’r gallu i ganolbwyntio ar wella ansawdd y gwasanaeth i gynyddu lefelau bodlonrwydd y defnyddwyr.

Yr amgylchedd a chynaliadwyedd

Mae’r prosesau cynllunio neu adolygu gwasanaethau a datblygu arfarniadau opsiynau yn gyfleoedd i ystyried yn rhagweithiol sut y gellid addasu cynllun neu fodel gwasanaethau i gefnogi amcanion lleihau carbon. Gall mewnoli fod yn gyfrwng i wireddu safonau amgylcheddol uwch yn hytrach na cheisio dylanwadu ar y farchnad drwy’r broses gaffael. Po agosaf y mae agosrwydd y gwasanaethau a ddarperir at bolisi lleol, yr hawsaf ydyw i sicrhau ymlyniad wrth y polisïau hynny. Fel y bu APSE yn adrodd (Insourcing: a guide to bringing local authority services back in-house. APSE, 2009): “mae timau mewnol yn llawer mwy tebygol o gadw at Gytundebau Gwyrdd a strategaethau amgylcheddol lleol”. Mae hyn yn benodol berthnasol yn y cyd-destun cyfredol lle bydd cyrff cyhoeddus yn cryfhau polisi yn unol ag ymrwymiadau yr argyfwng hinsawdd. Eto, fodd bynnag, nid mewnoli yw’r unig fodel. Er enghraifft, gallai fod cyfleoedd i bartneru â menter gymdeithasol leol, busnes cymunedol neu gwmni cydweithredol sydd ag amcanion amgylcheddol a chymdeithasol penodol – er enghraifft, un sydd wedi’i gynllunio ag egwyddorion economi gylchol.

Llywodraethu cryfach, gwelliant parhaus, ymatebolrwydd, a hyblygrwydd

Gall mewnoli gryfhau llywodraethu drwy ddwyn penderfynu a chyflenwi gwasanaethau yn agosach at ei gilydd.

Yn fwy cyffredinol, dylai llywodraethu da yn y sector cyhoeddus fynd y tu hwnt i ffocws cul ar effeithlonrwydd gwasanaeth ac effeithlonrwydd cost. Dylai hefyd ymwneud â stiwardiaeth le a chael y gorau o gyfraniadau sefydliadau sector cyhoeddus fel asiantau newid cadarnhaol, sy’n gweithio tuag at weledigaeth strategol ar gyfer eu hardaloedd. Mae ystyried mewnoli fel rhan o’r broses arfarnu opsiynau modelau cyflenwi gwasanaethau â rôl i’w chwarae mewn perthynas â hyn – trwy werthuso opsiynau drwy lens Deddf Llesiant Cenedlaethau’r Dyfodol, ac ystyried y goblygiadau cymdeithasol, economaidd ac amgylcheddol ehangach sy’n gysylltiedig â gwahanol opsiynau modelau gwasanaeth, ynghyd â materion sy’n ymwneud â chyflenwi gwasanaethau a chost.

Un o swyddogaethau llywodraethu yn y sector cyhoeddus yw creu amodau ffafriol i alluogi gwelliant parhaus. Cyflawnir hyn fel arfer drwy’r broses cynllunio gwasanaethau – proses barhaus sy’n defnyddio data monitro perfformiad i’w bwydo i mewn i gynllunio a gweithredu gwelliannau gwasanaethau. Er bod elfennau unigol clir yn rhan o gynllunio gwasanaethau, mae’r broses yn un cylchol.  Mae enghreifftiau o fodelau yn cynnwys Cynllunio Gwneud Gwirio Gweithredu o  Chwe Sigma Darbodus. Mae’r diagram isod yn dangos sut y mae hon yn broses barhaus wedi’i ffocysu ar welliant parhaus drwy enillion ymylol. Bwriad y dull hwn yw osgoi’r cynnwrf aflonyddgar, gwrthgynhyrchiol yn aml, y mae newid mawr, cyfnodol yn ei greu.

Image

Cynllunio

• Asesu'r sefyllfa
• Gosod targedau
• Cynllunio gweithredu

Gwneud

• Proses weithredu
• Casglu data yn barhaus
• Hyfforddiant

Gwirio

• Monitro a mesur cynnydd

Gweithredu

• Gwelliant parhaus

Gall allanoli gyfyngu ar effeithiolrwydd y dull hwn. Y rheswm dros hyn yw, er mewn theori dylai’r un egwyddorion fod yn berthnasol i wasanaethau sy’n cael eu hallanoli a dylent lywio strategaeth rheoli contractau, yn ymarferol mae contractau yn y bôn yn llinol gyda phwyntiau cychwyn, adolygu a gorffen wedi’u diffinio. Y rhan fwyaf o’r amser mae awdurdodau contractio mewn sefyllfa gymharol wan ac ni allant orfodi newidiadau sydd y tu hwnt i fecanweithiau contractiol. Gall fod yn anodd dygymod â newidiadau annisgwyl i flaenoriaethau, sy’n lleihau gallu awdurdodau i ymateb i bwysau ar ochr y cyflenwyr neu i newidiadau ar ochr y defnyddwyr.

Yn aml mae mecanweithiau newid contractau yn aneffeithiol, yn gostus ac yn cael eu gorfodi. Dim ond yn y camau gosod contract ac adnewyddu contract y mae awdurdodau contractio wir yn gallu gweithredu i sicrhau bod blaenoriaethau ac amcanion sy’n newid yn cael eu hadlewyrchu yn nhermau contractiol. Rhwng y pwyntiau hyn, yn aml maent mewn sefyllfa negodi wan. Gall trefniadau contractiol hirdymor olygu felly mai anaml y daw cyfleoedd am newid sylweddol.

Image

Mae contractau’n bodoli i ddiffinio a chrisialu telerau cytundeb rhwng y partïon sydd ynghlwm wrthynt. Eu bwriad yw gwarchod partïon rhag newidiadau unochrog a weithredir gan bartïon eraill. Mantais hyn yw cynnig eglurder dros risg i bartïon – mae gan gyflenwyr incwm gwarantedig, ac felly gallant fuddsoddi’n ddiogel mewn staff ac offer, tra bod gan awdurdodau contractio gyflenwad gwarantedig am bris y cytunwyd arno ymlaen llaw. Er y gall contractwyr ar brydiau gerdded i ffwrdd o gontractau neu sicrhau cynnydd mewn pris neu ostyngiad mewn gofynion, o dan fygythiad o wneud hynny, mae’r broses o grisialu telerau contractiol fel arfer yn cyfyngu’n fawr ar allu awdurdodau contractio i addasu i newidiadau ym mhatrymau galw neu bwysau ar ochr y cyflenwyr.

Fodd bynnag, yn aml mae gwasanaethau sy’n cael eu cyflenwi’n uniongyrchol, sydd wedi’u trefnu ar gyfer gwelliant parhaus, yn fwy abl i addasu i bwysau ar ochr y cyflenwyr megis gostyngiadau mewn cyllid neu brinder gweithwyr. Gellir symud adnoddau o fewn a rhwng gwahanol feysydd gwasanaeth i greu synergeddau deinamig y gall fod yn anodd eu cyflawni mewn amgylchedd contractio sy’n llawer llai hyblyg. Gall ymdriniaeth gyfannol sy’n integreiddio gweithgareddau gwahanol i wireddu cydamcanion strategol gyflawni lefelau uchel o effeithlonrwydd ac ar yr un pryd parhau i fod yn ymatebol i anghenion a gofynion sy’n newid. Mae hyn yn cynnwys cyfnodau pan gaiff patrymau galw eu hystumio gan ffactorau neu ddigwyddiadau allanol. Gwelwyd hyn yn glir yn ystod pandemig Covid-19 pan brofodd gwasanaethau a ddarparwyd yn uniongyrchol gan gynghorau a gwasanaethau cyhoeddus eraill i fod yn hyblyg iawn ac yn addasadwy i ofynion newydd, megis trefnu cymorth i bobl fregus.

Sefydlogrwydd darpariaeth

Gall mewnoli hefyd gynnig darpariaeth fwy sefydlog, gan ddiddymu’r risgiau ynghylch ansefydlogrwydd y farchnad a methiannau’r farchnad a all ddigwydd. Mae yna enghreifftiau diweddar amlwg o fethiannau arwyddocaol yn y farchnad mewn perthynas â gwasanaethau sydd wedi’u hallanoli – gyda methiant Carillion a’r penderfyniad diweddar i ddod â gwasanaethau prawf yn ôl yn fewnol yn gyfan gwbl yng Nghymru a Lloegr yn enghreifftiau nodedig.