Cydnabyddiaeth ariannol i gynghorwyr ac ymgysylltu â dinasyddion yng Nghymru: adolygiad o dystiolaeth (crynodeb)

Mae Llywodraeth Cymru yn cynnal rhaglen o waith ymchwil er mwyn cael gwybod mwy am y math o waith y mae cynghorwyr yn ymgymryd ag ef; yr amser y maent yn ei dreulio fel cynghorwyr yn cefnogi cymunedau; y gydnabyddiaeth ariannol y maent yn ei chael; a'r hyfforddiant a ddarperir er mwyn cefnogi'r rôl. Mae'r rhaglen waith hon yn seiliedig ar werthusiad o gam cyntaf rhaglen Amrywiaeth mewn Democratiaeth Llywodraeth Cymru a gynhaliwyd yn 2019 a nododd fod angen dull gweithredu wedi'i dargedu a'i deilwra'n well o ran cefnogi grwpiau heb gynrychiolaeth ddigonol i'w helpu i gymryd rhan weithgar mewn democratiaeth leol. Tynnodd y gwerthusiad hefyd sylw at ddiffyg ymwybyddiaeth ymhlith y cyhoedd o rôl cynghorwyr a'r cyfraniad pwysig y maent yn ei wneud ar ran cymunedau.

Mae'r adolygiad hwn o dystiolaeth yn elfen bwysig o'r rhaglen ymchwil ac mae'n anelu at wneud y canlynol:

• ystyried y sail ar gyfer cyfrifo lefelau cydnabyddiaeth ariannol cynghorwyr yng Nghymru ac yn rhyngwladol ac asesu a oes llwyth gwaith craidd a ddefnyddir wrth bennu cydnabyddiaeth ariannol
• gwella dealltwriaeth o'r graddau y mae'r disgwyliadau a roddir ar gynghorwyr lleol yn realistig ac yn deg mewn gwahanol gyd-destunau
• deall sut mae gwledydd eraill yn cydnabod agwedd "wirfoddol" rôl cynghorwyr ac yn ei hadlewyrchu, a sut y maent yn gwneud hynny

Cynhelir gwaith ymchwil ychwanegol ochr yn ochr â'r gwaith hwn, gan gynnwys arolwg o ganfyddiadau'r cyhoedd o rôl cynghorwyr ac arolwg o gynghorwyr ar lefel prif gynghorau a chynghorau cymuned a thref mewn perthynas â'u llwythi gwaith a'u cydnabyddiaeth ariannol.

Mae'r adolygiad o dystiolaeth yn darparu trosolwg eang o gydnabyddiaeth ariannol llywodraethwyr yng Nghymru ac amrywiaeth fach o wledydd y cynhaliwyd astudiaethau achos ohonynt, gan gynnwys Gweriniaeth Iwerddon, Awstralia a Seland Newydd. Mae hefyd yn darparu crynodebau byr o gydnabyddiaeth ariannol cynghorwyr yn yr Almaen, Sweden, Norwy a Ffindir yn ogystal ag yng ngwahanol wledydd y Gymanwlad, sef Canada, Barbados, Kenya a Sri Lanka.

Cafwyd tystiolaeth sylfaenol drwy'r awdurdodau lleol a/neu'r cyrff sy'n gyfrifol am bennu cydnabyddiaeth ariannol cynghorwyr ym mhob gwlad ac roedd yn cynnwys adroddiadau blynyddol, trosolygon hanesyddol, penderfyniadau a gyhoeddwyd ac unrhyw wybodaeth gyd-destunol berthnasol fel Deddfau Llywodraeth Leol a deddfwriaeth arall.

Cynhaliwyd yr adolygiad o dystiolaeth rhwng mis Chwefror a mis Mawrth 2021. Felly, mae'r cyflogau a'r lwfansau y nodir eu manylion yn yr adolygiad yn adlewyrchu'r wybodaeth a oedd ar gael ar adeg ysgrifennu'r adroddiad.

Mae Panel Annibynnol Cymru ar Gydnabyddiaeth Ariannol (IRPW) yn gyfrifol am bennu lefelau cydnabyddiaeth ariannol cynghorwyr ar lefel prif gynghorau a chynghorau cymuned a thref.

O dan fframwaith cydnabyddiaeth ariannol IRPW, mae gan brif gynghorwyr yr hawl i'r taliadau a'r lwfansau canlynol:

• cyflog blynyddol sylfaenol o £14,368 cyn treth o 1 Ebrill 2021
• ad-daliadau ar gyfer costau teithio a chynhaliaeth yn unol â chyfraddau safonol Cyllid a Thollau EM (CThEM) a Llywodraeth Cymru
• ad-daliadau ar gyfer costau angenrheidiol er mwyn gofalu am blant ac oedolion dibynnol
• cofrestru ar y Cynllun Pensiwn Llywodraeth Leol
• parhau i dalu eu cyflog sylfaenol pan fyddant ar gyfnod o absenoldeb teulu (absenoldeb mamolaeth, absenoldeb babanod newydd-anedig, absenoldeb mabwysiadu ac absenoldeb rhiant)

Mae gan gynghorwyr cymuned a thref yr hawl i'r taliadau a'r lwfansau canlynol:

• lwfans treuliau blynyddol o £150
• ad-daliadau ar gyfer costau teithio a chynhaliaeth yn unol â chyfraddau safonol CThEM a Llywodraeth Cymru
• ad-daliadau ar gyfer costau angenrheidiol er mwyn gofalu am blant ac oedolion dibynnol
• taliad blynyddol o £500 i'r cynghorwyr cymuned a thref hynny â chyfrifoldebau penodol
• iawndal am golledion ariannol (Panel Annibynnol Cymru ar Gydnabyddiaeth Ariannol, 2021, tt. 55 i 59)

Mae gan awdurdodau lleol neu gyrff cydnabyddiaeth ariannol perthnasol ledled y byd amrywiol ffyrdd o gyfrifo cydnabyddiaeth ariannol cynghorwyr.

Mae cyflogau cynghorwyr yng Ngweriniaeth Iwerddon yn gydnaws â chyflogau uwch-weision sifil. Mae taleithiau a thiriogaethau Awstralia yn aml yn defnyddio'r boblogaeth ymhlith eu meini prawf ar gyfer cydnabyddiaeth ariannol, ond ymddengys fod Awdurdod Cydnabyddiaeth Ariannol Seland Newydd yn gweithredu mewn ffordd fwy cyfannol wrth bennu cydnabyddiaeth ariannol, gan geisio sicrhau cydbwysedd rhwng tegwch a maint y cyngor. Mewn gwledydd fel Norwy, Sweden a Barbados, swydd wirfoddol yw rôl cynghorydd, ac mae gan unigolion yr hawl i lwfans bach.

Er na ellir cyffredinoli'r dystiolaeth a gyflwynir yn yr adolygiad hwn, daeth pedair agwedd bwysig ar gydnabyddiaeth ariannol cynghorwyr i'r amlwg o'r astudiaethau achos a ystyriwyd, sef: cyfranogiad dinasyddion, cydraddoldeb ac amrywiaeth, gwledigrwydd a'r boblogaeth, a chyflogau cymaradwy a meincnodau economaidd.

Mae rôl cynghorydd yng Nghymru, ac mewn llawer o’r astudiaethau achos a archwiliwyd, yn cael ei deall yn bennaf fel rôl wirfoddol sy'n gofyn am ymrwymiad amser sylweddol gan unigolion a chyswllt arferol â dinasyddion.

Mae cynghorwyr cymuned a thref yn derbyn lwfans blynyddol safonol o £150. Disgwylir i brif gynghorwyr ymgymryd â'u dyletswyddau ar ran y cyngor am dri diwrnod yr wythnos, a chyfraniad gwasanaeth cyhoeddus di-dâl fydd unrhyw oriau ychwanegol ym marn yr IRPW. Mae hyn yn debyg i achos Gweriniaeth Iwerddon lle mae ethos gwasanaeth cyhoeddus gwirfoddol yn un o werthoedd craidd hirsefydledig rôl cynghorydd ac yn rhan o swydd etholedig leol a dderbynnir gan y cyhoedd (Moorhead, 2020 t. 6).

Mae'n anodd pennu llwyth gwaith safonol cynghorydd neu'r agwedd wirfoddol ar rôl cynghorwyr ar draws taleithiau a thiriogaethau Awstralia, ond mae eu canllawiau yn nodi y bydd angen cryn ymrwymiad amser gan unigolion er mwyn bod yn gynghorydd. Dywedodd Awdurdod Cydnabyddiaeth Ariannol Seland Newydd yn 2018 y byddai hanes yn awgrymu nad yw pobl yn sefyll i gael eu hethol i lywodraeth leol er budd ariannol. Yng Nghanada, roedd mwy na thraean (68%) o ranbarthau dinesig o'r farn ei bod yn bwysig bod cynghorwyr yn cael cydnabyddiaeth ariannol ddigonol am eu hamser (Schoebel, 2014, t. 148).

Yn Norwy a Sweden, deellir mai rôl wirfoddol yw rôl cynghorydd ar y cyfan. Yn ôl arolwg yn 2008, mae cynghorwyr yn Norwy yn dod i gysylltiad rheolaidd a mynych â dinasyddion a chynrychiolwyr cymdeithasau lleol (Askim a Hansen, 2008, t. 392, 399). O ganlyniad, nodir bod cynghorwyr yn Norwy yn gallu datblygu atebion lleol i broblemau lleol o ystyried eu dealltwriaeth gadarn o safbwyntiau a dymuniadau dinasyddion (Askim a Hansen, 2008, t. 399).

Mae gwaith ymchwil blaenorol yn awgrymu bod cael gwybod barn cynghorwyr ac aelodau o'r cyhoedd yn bwysig er mwyn gweithredu llywodraeth leol effeithiol. Gan gofio hyn, bydd y ddau arolwg y bydd angen eu cynnal i ategu'r dystiolaeth hon yn helpu i egluro agweddau tuag at gynghorwyr a'r gwaith y maent yn ei wneud.

Mae canfyddiadau adroddiad gan Bwyllgor Cydraddoldeb, Llywodraeth Leol a Chymunedau Senedd Cymru (2019) yn awgrymu bod cyflog blynyddol sylfaenol prif gynghorwyr yng Nghymru yn rhy isel i ddenu pobl ifanc neu i annog mwy o amrywiaeth, o’i gymharu â swyddi â chyflogau mwy traddodiadol.

Cyn etholiadau lleol 2019 yng Ngweriniaeth Iwerddon, rhyddhawyd swm o €500,000 i fentrau penodol er mwyn cynyddu cyfranogiad menywod mewn llywodraeth leol (Moorhead, 2020, t. 86). Yn yr un modd, yn Awstralia, talaith Fictoria yw'r dalaith fwyaf llwyddiannus o ran amrywiaeth rhywedd; mae ganddi 272 o gynghorwyr benywaidd, sef 44% o'r holl gynghorwyr. Yn ogystal, mae awdurdodau lleol yn Nhiriogaeth y Gogledd, Queensland, a De Awstralia wedi creu darpariaethau arbennig ar gyfer cynghorau sy'n gwasanaethu cymunedau brodorol ac Ynyswyr Torres Strait.

Dangosodd gwaith ymchwil a gynhaliwyd gan Murray-Wragg (New Zealand introduces bill to improve Māori representation in local government 2021) mai menywod oedd 42% o'r holl aelodau a etholwyd i lywodraeth leol yn Seland Newydd yn 2019. Bydd y Bil Diwygio (Wardiau Māori ac Etholaethau Māori) Etholiadol Lleol arfaethedig sy'n cael ei ystyried ar hyn o bryd gan lywodraeth ganolog Seland Newydd yn ei gwneud hi'n haws i gynghorau sefydlu wardiau ac etholaethau Māori erbyn etholiadau llywodraeth leol 2022. Yng Nghanada, yn 2014, roedd 16% o feiri a 27% o gynghorwyr yn fenywod, er bod amrywiaeth eang rhwng taleithiau.

Yng nghyd-destun Cymru, mae Charles a Jones (2013) yn awgrymu bod angen gwneud rhagor o waith o ran rhyngadrannau rhywedd a dosbarth; nid yn unig y bu drwgdeimlad ymhlith cynghorwyr mewn perthynas â phrosesau dethol wedi'u datganoli, ond hefyd mewn perthynas ag ymgeiswyr dosbarth canol yn sefyll mewn ardaloedd sy'n draddodiadol yn ardaloedd dosbarth gweithiol amlwg (t.  190).

Ceir amrywiadau o ran daearyddiaeth, graddfa a chwmpas cynghorau cymuned a thref ledled Cymru. Fodd bynnag, nid yw'r trefniadau presennol ar gyfer pennu lefelau cydnabyddiaeth ariannol priodol i gynghorwyr yn ystyried poblogaeth na gwledigrwydd awdurdodau lleol.  

Gellir dysgu gwersi pwysig gan Weriniaeth Iwerddon, lle mae ffiniau cynghorau wedi newid yn dilyn diwygiadau llywodraeth leol yn 2014; dywedir bod hyn yn ei gwneud hi'n haws i gynghorwyr gyflawni eu dyletswyddau. Os bydd yn rhaid i gynghorwyr deithio ymhellach neu wasanaethu ardaloedd dinesig croestoriadol mwy o faint, maent yn gymwys i gael taliad blynyddol ychwanegol o €1,000 ar ben eu Taliad Cynrychioliadol.

Mae cydnabyddiaeth ariannol cynghorwyr yn Awstralia yn amrywio gan ddibynnu ar y dalaith neu'r diriogaeth. Nid yw hyn yn syndod o ystyried arwynebedd tir Awstralia. Er bod gan Awstralia boblogaeth amcangyfrifedig o 25.5 miliwn yn 2020 (sy'n llai na'r Deyrnas Unedig), mae ganddi arwynebedd tir o ryw 7.692 miliwn o gilometrau sgwâr (Canolfan Ystadegau Awstralia, 2021; Llywodraeth Awstralia, 2021).

Pe byddai cydnabyddiaeth ariannol cynghorwyr yng Nghymru yn seiliedig ar faint poblogaeth awdurdod lleol penodol, byddai cynghorwyr yng Nghaerdydd yn cael y lwfansau mwyaf a byddai'r rheini ym Merthyr Tudful yn cael y lwfansau lleiaf. Fodd bynnag, nid yw hyn yn ystyried poblogaeth wardiau penodol a wasanaethir gan gynghorwyr unigol. Noda Un Llais Cymru (2017), ar gyfartaledd, fod un cynghorydd cymuned a thref ar gyfer pob 250 o breswylwyr ac un prif gynghorydd ar gyfer pob 2,320 o breswylwyr ledled Cymru.

Yn eu dadansoddiad o'r amser a fuddsoddwyd a rolau cynghorwyr yng Nghymru a Lloegr, mae Thrasher et al (2015) yn ceisio ehangu dealltwriaeth o'r gydberthynas rhwng lleoliad a realiti llwythi gwaith cynghorwyr a'r rhyngweithiadau ag etholwyr (t. 731). Mae'r awduron yn defnyddio data ar lefel wardiau, gan gynnwys amddifadedd cymdeithasol perthynol a chystadleurwydd etholiadol, i ddangos bod cynghorwyr sy'n cynrychioli ardaloedd difreintiedig yn treulio hyd at chwech awr yn fwy yn ymgymryd â dyletswyddau'r cyngor na'u cydweithwyr sy'n cynrychioli ardaloedd mwy llewyrchus (tt. 713, 721 i 722). O gofio mai dim ond 89 o wardiau yng Nghymru a gafodd eu cynnwys yn yr astudiaeth hon, gallai gwaith ymchwil yn y dyfodol fwrw goleuni pellach ar y gydberthynas gymhleth rhwng llwythi gwaith cynghorwyr, lleoliadau a chydnabyddiaeth ariannol yng nghyd-destun Cymru.

Nid yw cyfraddau cydnabyddiaeth ariannol cynghorwyr yng Nghymru, sy’n cael eu gosod gan IPRW, yn unol ag enillion cyfartalog Cymru oherwydd y cyfyngiadau ariannol a oedd yn bodoli eisoes ar y sector cyhoeddus a'r effaith ddilynol ar wariant awdurdodau lleol.

Cyfrifwyd cyfraddau cydnabyddiaeth ariannol cynghorwyr yng Nghymru i ddechrau gan ddefnyddio Cyflog Canolrifol Cymru, ond rhoddodd IPRW y gorau i'r dull hwn pan benderfynodd nad oedd y codiadau blynyddol yn y Cyflog Canolrifol yn gynaliadwy nac yn unol â'i ethos o fforddiadwyedd ac atebolrwydd.

Mae gan bob cynghorydd yng Ngweriniaeth Iwerddon yr hawl i Daliad Cynrychioliadol blynyddol sy'n cyfateb i chwarter cyflog seneddwr, ac mae'r swm hwn yn cynyddu 2% bob blwyddyn er mwyn sicrhau ei fod yn parhau'n gystadleuol. Yn yr un modd, mae talaith Tasmania yn Awstralia yn defnyddio system fynegeio a meincnodau economaidd fel CPI a WPI i bennu lefelau priodol ar gyfer cydnabyddiaeth ariannol cynghorwyr, ac mae talaith Queensland yn asesu codiadau a gostyngiadau yn y CPI, y WPI a Swyddi a Chyflogau Cyflogres Wythnosol Queensland er mwyn pennu lefelau cydnabyddiaeth ariannol.  O ganlyniad, bydd lefelau cydnabyddiaeth ariannol cynghorwyr yn y cyd-destunau hyn yn cynyddu'n raddol bob blwyddyn ariannol ac yn parhau'n gystadleuol.

Yn achos Canada, mae gwaith ymchwil wedi dangos bod rhai rhanbarthau dinesig wedi ceisio gweithredu atebolrwydd fel system drwy gyflwyno meini prawf perfformiad i gynghorwyr neu drwy nodi datganiadau dyletswyddau penodol (Schoebel, 2014, t. 145). Fodd bynnag, fel y noda Schoebel (2014), ymddengys nad oes unrhyw dystiolaeth i awgrymu bod y mesurau hyn yn llwyddiannus (t. 145). Mae rhai rhanbarthau dinesig yng Nghanada yn defnyddio'r CPI neu enillion cyfartalog wythnosol ardal benodol i bennu cydnabyddiaeth ariannol cynghorwyr. Noda Schoebel (2014), drwy ddefnyddio data incwm cyfrifiadau i bennu cyfrifiad canrannol yn seiliedig ar yr amser y mae cynghorwyr yn gweithio, y gall rhai rhanbarthau dinesig yng Nghanada sicrhau bod cyflogau lleol a'r amser a gaiff ei dreulio gan gynghorwyr yn cael eu cynrychioli'n deg (t. 151).

Mae'r adolygiad hwn o dystiolaeth wedi dangos bod amrywiaeth eang o feini prawf yn cael eu defnyddio wrth bennu cydnabyddiaeth ariannol yn y gwledydd dan sylw yn yr astudiaethau achos a ystyriwyd.

Mae'r rhain yn aml yn dibynnu ar nifer o ffactorau sy'n gysylltiedig â'r cyd-destun penodol, gan gynnwys poblogaeth, maint y cyngor neu'r meincnodau economaidd perthnasol fel y CPI neu enillion wythnosol cyfartalog ardal benodol.

Yng nghyd-destun Cymru, o ganlyniad i awydd IRPW i gydbwyso fforddiadwyedd, canfyddiadau'r cyhoedd a thegwch wrth ystyried cynrychiolwyr etholedig, ni fu'r penderfyniadau a wnaed yn gydnaws ag enillion cyfartalog yng Nghymru (IRPW, 2021).

Mae hyn yn aml yn groes i wledydd fel Gweriniaeth Iwerddon, Awstralia a Chanada lle gwneir ymdrech i sicrhau bod cyflogau cynghorwyr yn gystadleuol, a'r rheini fel Seland Newydd sy'n gweithredu mewn ffordd fwy cyfannol.

Gellir dysgu rhai gwersi gwerthfawr o'r astudiaethau achos a gyflwynwyd yma mewn perthynas â chydnabyddiaeth ariannol cynghorwyr a sut mae awdurdodau lleol ledled y byd yn ymateb i bryderon lleol.

Yn ogystal, mae'r adolygiad hwn yn darparu cipolwg cryno ar y ffordd y gall awdurdodau lleol roi darpariaeth gyfreithiol ar waith yn llwyddiannus sy'n anelu at annog unigolion o grwpiau difreintiedig a grwpiau heb gynrychiolaeth ddigonol i sefyll i'w hethol i lywodraeth leol. Gallai gwaith ymchwil yn y dyfodol ystyried y pwnc pwysig ac amserol hwn yn fanylach, gan ddefnyddio mwy o astudiaethau achos rhyngwladol.

Gallai ymchwil yn y dyfodol archwilio'r pwnc pwysig ac amserol hwn yn fanylach ac ar draws nifer fawr o astudiaethau achos rhyngwladol.

Awdur: Katherine Williams, Prifysgol Caerdydd, ar interniaeth ESRC i Lywodraeth Cymru

Barn yr ymchwilydd a fynegir yn yr adroddiad hwn ac nid barn Llywodraeth Cymru o reidrwydd.

I gael rhagor o wybodaeth, cysylltwch â:
Nerys Owens
E-bost: ymchwil.gwasanaethaucyhoeddus@llyw.cymru

Cyfryngau: 0300 025 8099

Rhif ymchwil cymdeithasol: 80/2021
ISBN digidol: 978-1-80391-303-2

Image