Dadansoddiad o’r gwariant ar addasiadau i dai yng Nghymru (crynodeb)

Mae addasiadau tai yn chwarae rhan allweddol wrth ganiatáu i bobl anabl a phobl hŷn fyw'n ddiogel ac yn annibynnol, ac eto mae tri phrif fater sy'n peri pryder i'w darpariaeth ledled Cymru ar hyn o bryd.

1. Mae grantiau ac agweddau eraill ar addasiadau tai wedi bod yn destun 'loteri cod post' ers amser maith.
2. Y drefn gyllido gymhleth, gyda gwahanol lwybrau cyllido ar gael yn dibynnu ar ddeiliadaeth.
3. Yr ystod o wahanol sefydliadau sy'n darparu mynediad at addasiadau, sy'n cymhlethu'r system ymhellach.

Comisiynwyd Opinion Research Services (ORS) gan Lywodraeth Cymru i wneud ymchwil i ddyrannu grantiau a sut y maent yn cael eu cyrchu/gwario ar addasiadau tai yng Nghymru trwy'r llinynnau ymchwil canlynol.

• Adolygiad o lenyddiaeth berthnasol i danategu canlyniadau'r astudiaeth.
• Cwmpasu cyfweliadau â chwe sefydliad allweddol i ddeall y sefyllfa gyfredol ledled Cymru.
• Ymarfer dadansoddi data i asesu lefelau gwariant cyfredol pob rhaglen gyllido addasu tai ac i nodi sut mae pob rhaglen yn cefnogi cyflwyno addasiadau i dai yng Nghymru. Mae'r dadansoddiad yn seiliedig ar ffurflenni monitro o flwyddyn ariannol 2018/19 gan asiantaethau Gofal a Thrwsio, cymdeithasau tai, gan gynnwys cymdeithasau tai Trosglwyddo Gwirfoddol ar Raddfa Fawr, ac awdurdodau lleol.
• Cyfweliadau ffôn manwl gyda 18 o bobl sy'n derbyn cymhorthion ac addasiadau tai er mwyn casglu barn ar y broses o'u cyrchu a sut y gellid ei gwella.
• Dau weithdy â rhanddeiliaid gyda 22 o gyfranogwyr i archwilio'r themâu ymchwil allweddol.

Yn y bôn, cynlluniwyd y prosiect i ddeall dyrannu cyllid a sut mae'n adlewyrchu anghenion y boblogaeth, yn benodol a yw'n seiliedig ar ffactorau fel deiliadaeth ac ardal/sefydliad yn hytrach nag angen. Ochr yn ochr â'r nod cyffredinol hwn, nod yr ymchwil oedd llywio'r broses o ddarparu system sy’n deg yn ddaearyddol ac yn gymdeithasol ar gyfer pobl sydd angen addasiadau i'w cartref.

Nodyn ar y data

Roedd sawl mater yn ymwneud â data coll, yn benodol ni chafodd unrhyw ddata ei ddychwelyd gan gynghorau Pen-y-bont ar Ogwr, Merthyr Tudful a Wrecsam. Roedd yn bosibl cynnwys ardal awdurdod lleol Pen-y-bont ar Ogwr yn y dadansoddiad oherwydd bod data gan asiantaeth Gofal a Thrwsio a chymdeithasau tai ar gael ar gyfer Pen-y-bont ar Ogwr, ond mae Merthyr Tudful a Wrecsam yn cael eu hepgor yn llwyr. O ganlyniad, mae hyn yn gyfyngiad ar y dadansoddiad yn ôl ardal awdurdod lleol ac yn ôl y ffrwd gyllido; bydd yn effeithio'n arbennig ar unrhyw ddadansoddiad sy'n cynnwys data ar ffrydiau cyllido Awdurdod Lleol (Grant Cyfleusterau i'r Anabl Gorfodol) ac Awdurdod Lleol (Arall).

Materion eraill oedd y canlynol:

• nid yw set ddata 2018/19 yn cynnwys maes ar gyfer lleoliad yr eiddo a addaswyd
• nid oes unrhyw ffordd o fesur anabledd y gellir ei chymharu ag ystadegau'r Cyfrifiad ar gyfer problem iechyd neu anabledd hirdymor, sy'n atal dadansoddiad cwbl gymaradwy o wariant yn ôl ardal awdurdod lleol gan ddefnyddio cyfraddau anabledd safonol
• nid oes data ar ethnigrwydd ar gael ac ni nodwyd ardaloedd trefol a gwledig i ganiatáu dadansoddiad cymharol o wariant yn ôl poblogaeth mewn ardaloedd gwledig a threfol; mae hyn yn ei gwneud yn amhosib nodi anghydraddoldeb o ran mynediad neu ddarparu addasiadau rhwng ardaloedd gwledig a threfol a gwahanol grwpiau ethnig

Nodyn ar coronafeirws (COVID-19)

Mae effaith y pandemig COVID-19 ar rai agweddau o’r ymchwil hon wedi bod yn sylweddol. Yn benodol, roedd recriwtio ar gyfer y cyfweliadau â defnyddwyr gwasanaethau yn amhosibl am sawl mis yn ystod y cyfyngiadau symud cenedlaethol cyntaf, gan nad oedd yr asiantaethau porth yr oedd ORS yn dibynnu arnynt i ddarparu cyfranogwyr yn gallu cynorthwyo oherwydd pwysau ar adnoddau ac fe ganslwyd sawl digwyddiad i hyrwyddo'r prosiect. At hynny, er bod recriwtio wedi ailddechrau erbyn diwedd yr haf, roedd yr asiantaethau, yn ddealladwy, yn dal i fethu â chynnig cymaint o gymorth ag y byddent mewn amseroedd cyffredin, ac roedd y cwotâu defnyddwyr gwasanaethau penodol yr oedd ORS yn anelu atynt (o ran math o addasiad, ffrwd gyllido, oedran a lleoliad daearyddol) yn anghyraeddadwy. Serch hynny, roedd cymysgedd da o ddefnyddwyr gwasanaethau yn gallu cymryd rhan.

Sut mae'r ffrydiau cyllido unigol ar gyfer addasiadau tai yn cael eu dyrannu a'u gwario ledled Cymru ac i ba raddau mae'r dyraniad hwn yn seiliedig ar angen?

Roedd rhanddeiliaid o'r farn (wedi'i chadarnhau gan y llenyddiaeth) fod dyraniad a gwariant cyllid ar addasiadau tai nid yn unig yn cael ei bennu gan angen, ond hefyd gan ddaearyddiaeth ac, yn enwedig, deiliadaeth. Y prif ganfyddiad oedd bod tenantiaid landlordiaid cymdeithasol cofrestredig yn elwa yn enwedig o fod yn fwy ymwybodol yn gyffredinol o addasiadau fel opsiwn, ond hefyd yn elwa o allu cyrchu'r system Grant Addasiadau Ffisegol “llai biwrocrataidd” yn gyflym ac yn hawdd.  

Mae'r canfyddiad bod deiliadaeth yn ysgogi anghydraddoldeb wrth gyllido addasiadau yn cael ei ategu gan y data: cost addasiad mewn tai cymdeithasol ar gyfartaledd yw £2,369, sef cryn dipyn yn fwy na'r gost gyfartalog yn y sector preifat (£818), er enghraifft. Ar y llaw arall, ymddengys bod y data yn gwrthddweud y canfyddiad bod tenantiaid landlordiaid cymdeithasol cofrestredig yn mwynhau amseroedd aros byrrach; yr amser canolrifol o'r angen am addasiad yn cael ei nodi ac i'r addasiad fod yn barod i'w ddefnyddio yw 119 diwrnod ar gyfer Grant Addasiadau Ffisegol, sy'n cyllido 65% o addasiadau landlordiaid cymdeithasol cofrestredig, o'i gymharu â 99 diwrnod ar gyfer Grantiau Cyfleusterau i'r Anabl, a ddefnyddir yn bennaf gan awdurdodau lleol.

Rhaid bod yn ofalus wrth gymharu gwariant ar addasiadau ledled Cymru yn unig. Gan fod gwariant ar ddyraniad yn wahanol ar draws awdurdodau lleol, rhaid i hyn gael ei gyd-destunoli gan ffactorau allanol. Er enghraifft, gall bodolaeth gwasanaethau iechyd a chymunedol gynyddu neu leihau'r galw am addasiadau trwy ddarparu cymorth sy'n osgoi'r angen am addasiadau neu drwy hyrwyddo addasiadau yn rhagweithiol.

O gofio hyn, mae'n amlwg bod gwahanol lefelau gwariant rhwng ardaloedd awdurdodau lleol, gyda thri grŵp penodol wedi'u nodi yn y ffigurau cost wedi'u safoni yn ôl oedran.

1. Grŵp 1: dros £15,000 fesul 1,000 o bobl (Caerdydd a Bro Morgannwg, Rhondda Cynon Taf a Sir Gaerfyrddin).
2. Grŵp 2: £5,000 i £15,000 fesul 1,000 o bobl (Casnewydd, Ceredigion a Sir Benfro, Gwynedd ac Ynys Môn, Conwy a Sir Ddinbych, Sir Fynwy a Thorfaen, a Chastell-nedd Port Talbot ac Abertawe). Y gost uchaf ymhlith yr awdurdodau hyn yw £10,133 fesul 1,000 o bobl, yng Nghasnewydd. Mae’r gweddill yn is na £10,000 fesul 1,000 o bobl.
3. Grŵp 3: o dan £5,000 (Blaenau Gwent a Chaerffili, Pen-y-bont ar Ogwr, Sir y Fflint a Phowys). Fodd bynnag, mae data ar goll gan rai awdurdodau lleol, a all arwain atynt yn dangos cost is na'r gwir ffigur, yn enwedig ym Mhen-y-bont ar Ogwr a Sir y Fflint.

Hefyd o ran y ddaearyddiaeth, un mater penodol yw'r ffordd y mae addasiadau o wahanol faint yn cael eu diffinio, sy'n golygu y gall dau unigolyn sy'n derbyn yr un addasiad ond mewn gwahanol ardaloedd fod yn destun gwahanol brosesau. Cydnabuwyd, serch hynny, y gallai’r diffiniadau ‘bach’, ‘canolig’ a ‘mawr’ yn Safonau Gwasanaeth Llywodraeth Cymru fod yn arbennig o ddefnyddiol wrth sicrhau bod defnyddwyr gwasanaethau yn derbyn gwasanaeth unffurf, waeth beth yw eu lleoliad yn y dyfodol.

Codwyd mater profion modd mewn perthynas â ffyrdd o oresgyn annhegwch, ac roedd gwahanol safbwyntiau ar effaith bosibl diddymu'r prawf ar gyfer addasiadau tai. Roedd rhai rhanddeiliaid o blaid gwneud hynny i wella mynediad a chael gwared ar fiwrocratiaeth, ond roedd eraill yn poeni am agor llif o geisiadau (dau safbwynt a nodwyd hefyd yn y llenyddiaeth a adolygwyd). Y canfyddiad cyffredinol oedd bod caniatáu addasiadau bach a rhai addasiadau canolig i ddigwydd heb brofion modd yn risg eithaf isel, ar yr amod bod asesiadau gan therapydd galwedigaethol yn ddigon cadarn i sicrhau mai dim ond y rhai mewn gwir angen sy'n eu derbyn.

Yr hyn y cytunodd y rhanddeiliaid arno, fodd bynnag, yw bod trothwy y Grant Cyfleusterau i'r Anabl o £36,000 yn rhy isel mewn llawer o achosion, ac mai marciwr gwahaniaeth arall yn y system yw y bydd rhai awdurdodau lleol yn ‘ychwanegu at’ y cap gwariant ac eraill ddim. Er mwyn gwella mynediad a mynd i'r afael ag anghydraddoldeb, un ystyriaeth i Lywodraeth Cymru (fel yr awgrymwyd yn un o'r gweithdai rhanddeiliaid) yw darparu ‘cronfa’ ganolog o gyllid dewisol y gellid gwneud ceisiadau am gyllid iddi sy'n ychwanegol at y £36,000 mewn amgylchiadau priodol.

Beth yw prif gryfderau'r broses addasu tai gyfredol?

At ei gilydd, mae'r data'n dangos bod addasiadau'n cael eu cyflwyno heb oedi gormodol; mae gan chwech o bob wyth ffrwd gyllido amser canolrifol o lai na thair wythnos rhwng yr angen i’r addasiad gael ei nodi ac i'r addasiad fod yn barod i'w ddefnyddio. Y ddau eithriad i hyn yw'r Grant Addasiadau Ffisegol a'r Grant Cyfleusterau i'r Anabl (119 a 99 diwrnod yn y drefn honno), sy’n cynnwys mwy o’r gwaith categori ‘mawr’ a all gynnwys gwaith adeiladu cymhleth ac anawsterau wrth drefnu’r gwaith yn y tŷ dan sylw.

Ymddengys hefyd fod rhai enghreifftiau o arfer da sy'n gysylltiedig â phrosesau, yn fwyaf arbennig wrth integreiddio timau a defnyddio aseswyr dibynadwy wedi'u recriwtio, eu hyfforddi a'u goruchwylio'n briodol ar gyfer mân addasiadau; sydd wedi arwain at brosesau cyflymach, symlach ac wedi'u halinio'n well. Gwelwyd gwelliannau hefyd trwy'r canlynol:

• caffael trwy restrau o gontractwyr dibynadwy neu gytundebau fframwaith
• bod â chofrestrau eiddo a addaswyd datblygedig
• defnyddio therapyddion galwedigaethol preifat yn hytrach na'r rhai a gyflogir gan awdurdodau lleol

Mae lledaenu gweithgarwch arfer da yn bwysig o ran cynyddu gwybodaeth a sicrhau, lle bo hynny'n bosibl ac yn briodol, ei fod yn cael ei fabwysiadu'n ehangach ledled Cymru.

Beth yw'r prif rwystrau i gael mynediad at addasiadau tai ar hyn o bryd?

Mae canfyddiadau o'r adolygiad llenyddiaeth ac ymchwil gynradd yn awgrymu bod ansawdd y wybodaeth a'r cyngor a gynigir i ddefnyddwyr gwasanaethau a darpar ddefnyddwyr gwasanaethau ynghylch addasiadau, cyllid a sut i lywio'r system yn gymharol wael. Er bod hyn yn llai o broblem i'r rhai sy'n symud ymlaen yn y system (gan eu bod yn nodweddiadol yn cael eu cynorthwyo trwy'r broses), bydd angen addasiadau ar lawer o bobl yn dilyn newid sydyn mewn amgylchiadau ac felly bydd angen iddynt wybod beth sydd ar gael iddynt a sut i gael mynediad iddo. I'r bobl hyn, byddai'n ddymunol ystyried pwynt mynediad unigol, cyson i'r system.

Un rhwystr arall yw argaeledd a chywirdeb anghyson cofrestrau tai hygyrch ledled Cymru, y mae eu gwella yn allweddol wrth sicrhau bod eiddo'n cael eu dyrannu'n gyflym ac yn ôl yr angen. Dywedwyd bod canllaw arfer da Tai Pawb diweddar yn fan cychwyn da, yn ogystal â darn diweddar o ymchwil ar eiddo hygyrch yng Ngwent: byddai gwybodaeth ehangach am y dogfennau hyn, a’u lledaenu'n ehangach, yn fuddiol.

Pa gymorth y mae defnyddwyr gwasanaethau yn ei dderbyn/ei angen i gael mynediad at addasiadau tai?

Roedd cyfranogwyr defnyddwyr gwasanaethau yn gyffredinol gadarnhaol am y cymorth a gawsant trwy'r broses ymgeisio ac asesu. Yn wir, yn y gweithdy rhanddeiliaid, pwysleisiwyd, er bod y system bresennol ar gyfer cael gafael ar gyllid ar gyfer addasiadau yn gymhleth ac ychydig yn annheg, mai’r annhegwch yn bennaf yw o ran sut y cyrchir y system. Mae hyn yn bryder i'r rhai sy'n cyflwyno ac yn goruchwylio'r broses yn hytrach na'r defnyddiwr gwasanaeth terfynol, a fydd fel rheol yn darparu adborth cadarnhaol iawn am y broses a'r canlyniadau.

Ymddengys bod diffyg cymorth a chyfathrebu mewn rhai achosion o ran cynnwys defnyddwyr gwasanaethau yn llawn wrth ddylunio a gweithredu addasiadau (yn enwedig rhai ‘mawr’) a all arwain at osodiadau nad ydynt yn addas at y diben ac nad ydynt yn cyflawni'r canlyniadau a ddymunir. O ystyried y nifer fach o gyfweliadau y mae'r canfyddiadau hyn yn seiliedig arnynt, mae angen mwy o waith ymchwil/dadansoddi i benderfynu a yw hwn yn fater systemig ai peidio.

Beth yw nodweddion allweddol gwasanaeth addasu tai da?

Yn ystod yr ymchwil hon, nododd defnyddwyr gwasanaethau bedair nodwedd allweddol y dylai gwasanaeth addasiadau tai da yng Nghymru eu harddangos.

1. Cysondeb ar draws pob ardal a deiliadaeth: sicrhau bod pob defnyddiwr gwasanaeth yn derbyn lefelau tebyg o wasanaeth.
2. Cyfathrebu â defnyddwyr gwasanaethau a'u cynnwys ar bob cam o'r broses, o'r sgwrs gychwynnol i sefydlu'r angen, y canlyniadau a ddymunir, a dichonoldeb yr amrywiol opsiynau, trwy chwarae rhan lawn yn y gwaith o ddylunio a gweithredu'r addasiad ei hun.
3. Dull amlddisgyblaethol integredig a chydweithredol o asesu, dylunio a gosod addasiadau, sy'n cynnwys y sectorau tai, iechyd a gofal cymdeithasol.
4. Chyflawni'r canlyniadau a ddymunir: prif ganlyniad cyntaf y gwasanaeth addasiadau a ragwelir yw atal cwympiadau ymhlith pobl hŷn; yr ail yw mwy o annibyniaeth mewn bywyd beunyddiol ar draws pob grŵp oedran.

Beth yw'r ffordd orau o werthuso a monitro'r gwasanaeth addasiadau tai?

Mae'n ymddangos bod monitro a gwerthuso'r ddarpariaeth yn gyson i sefydlu'r hyn sy'n cael ei wneud yn dda a lle gellir gwneud gwelliannau yn allweddol. Mae'r llenyddiaeth a barn rhanddeiliaid, ynghyd â bylchau yn y data, yn awgrymu bod casglu ac adrodd data wedi bod yn wael yn y gorffennol ond eu bod yn gwella a bydd angen gwelliannau pellach i ddeall amrywiannau yn y ddarpariaeth a sicrhau cysondeb.

Dywedodd mwyafrif y defnyddwyr gwasanaethau fod gwiriadau wedi'u gwneud i asesu ansawdd eu haddasiad ar ôl ei gwblhau. Fodd bynnag, mae'n bwysig peidio â dibynnu'n ormodol ar arolygon bodlonrwydd cwsmeriaid, gan fod y llenyddiaeth a'r rhanddeiliaid yn glir ynglŷn â'r ffaith y gall y canlyniadau y maent yn eu cynhyrchu fod yn gamarweiniol: oherwydd bod addasiadau fel rheol yn arwain at ganlyniadau cadarnhaol, bydd derbynwyr yn tueddu i faddau unrhyw agweddau negyddol ar y broses, y mae'n rhaid eu casglu wedyn trwy ddata dangosyddion perfformiad allweddol. Yn y bôn, rhaid ystyried dangosyddion perfformiad a data arolwg yn gyffredinol i gasglu'r darlun llawn o’r addasiadau tai a ddarperir yng Nghymru.   

Ar nodyn cysylltiedig, mae pryder ymhlith rhanddeiliaid bod y data cyfredol sydd ar gael yn gyhoeddus yn rhy ‘feintiol’ ac y gellid ei gyfnewid â mesurau mwy ansoddol yn seiliedig ar ganlyniadau. Byddai hyn yn gofyn am gasglu mwy o ddata gwell am yr effeithiau a'r buddion yn ychwanegol at y dulliau ar gyfer cyflwyno addasiadau.[1] Yn wir, dywedodd sawl cyfranogwr gweithdy rhanddeiliaid eu bod wedi bod yn rhan o'r broses o ddatblygu holiadur cyson sy'n cael ei ddosbarthu i ddefnyddwyr gwasanaethau ledled Cymru ar ôl cael addasiadau ac er eu bod yn fodlon ar y math o ddata y mae'r holiadur yn ei gynhyrchu, byddent yn cefnogi gwaith i'w addasu i alluogi casglu rhywfaint o ddata ansoddol ar ganlyniadau.

Er mwyn monitro a rheoli'r cyllid grant, mae angen i'r data fod yn gyflawn. Ni ddylai fod unrhyw fylchau daearyddol; ar hyn o bryd nid oes data o gwbl ar gyfer rhai awdurdodau lleol. Dylid cynnwys yr holl briodoleddau perthnasol; ar hyn o bryd nid oes unrhyw ddata'n cael ei gasglu ar anabledd nac ethnigrwydd.

Mae'r llenyddiaeth a'r rhanddeiliaid yn nodi bod angen i ystod ehangach o ddangosyddion perfformiad allweddol a adroddir yn gyhoeddus gwmpasu nid yn unig Grantiau Cyfleusterau i'r Anabl, ond hefyd y Grant Addasiadau Ffisegol a'r Rhaglen Addasiadau Brys i sicrhau darlun llawer mwy cyflawn o'r system addasiadau gyfan. Serch hynny, yn galonogol, mae gwelliannau yn dechrau cael eu gweld trwy adolygiad HWYLUSO Llywodraeth Cymru (a gyflwynwyd ym mis Ionawr 2017).

O ran awgrymiadau penodol, roedd cefnogaeth yn un o'r gweithdai rhanddeiliaid ar gyfer Safonau Gwasanaeth Llywodraeth Cymru yn rhannu'r amserlenni disgwyliedig yn ôl maint yr addasiad, ac yna rhannu'r amserlenni ar gyfer addasiadau canolig a mawr yn ôl yr amser y dylai ei gymryd i weld therapydd galwedigaethol, a'r amser cwblhau wedi hynny (er bod rhai wedi rhybuddio yn erbyn derbyn amserlenni o’r fath ar eu golwg gan fod rhai ardaloedd yn dioddef o brinder therapyddion galwedigaethol yn fwy difrifol nag eraill).

Yn yr un modd, o ran mesur amserlenni ehangach, pwysleisiwyd yr angen i ystyried cyd-destun addasiadau unigol. O edrych yn benodol ar Grantiau Cyfleusterau i'r Anabl, mae profion modd yn ychwanegu amser at y broses ac mae hyn yn cael ei gymhlethu yn achos addasiadau mwy a mwy cymhleth gan y ffaith eu bod yn aml yn cael eu dyfarnu i bobl iau ag anghenion niferus, strwythurau teuluol cymhleth ac amharodrwydd i rannu gwybodaeth bersonol o ganlyniad. Gall hyn oll ymestyn yr amser y mae'n ei gymryd i wneud cais am gyllid a chwblhau addasiad, y mae'n rhaid ei ystyried wrth gymharu amserlenni ar draws gwahanol ffrydiau cyllido. Mae'r ffigurau cost ac amser o ddadansoddiad data’r ffrwd gyllido yn cefnogi'r dull hwn.

Yn olaf, er bod dangosyddion perfformiad yn cael eu hystyried yn bwysig i gyrff cyhoeddus reoli perfformiad a nodi meysydd arfer da a gwella, mae rhanddeiliaid hefyd o'r farn y gallant weithredu fel ffactor sy'n cyfyngu ar ganlyniadau cadarnhaol gan y bydd sefydliadau'n gweithredu i'w bodloni yn hytrach na chyflawni'r canlyniadau gorau i ddefnyddwyr gwasanaethau. Am y rheswm hwn, byddai'n ddoeth cadw eu defnydd i leiafswm rhesymol.

[1] Dylid nodi bod Llywodraeth Cymru ar hyn o bryd yn adrodd ar hyn fel rhan o'i dadansoddiad lefel uchel blynyddol.

Awduron: Lock, K., Baker, T., Davies, A

Safbwyntiau'r ymchwilwyr sy'n cael eu mynegi yn yr adroddiad hwn, ac nid o reidrwydd safbwyntiau Llywodraeth Cymru.

Am ragor o wybodaeth, cysylltwch â:
Katy Addison
E-bost: ymchwildyfodolcynaliadwy@llyw.cymru

Rhif ymchwil gymdeithasol: 48/2021
ISBN digidol: 978-1-80195-559-1

Image