Asesiad o ddichonoldeb treth incwm leol i gymryd lle'r dreth gyngor yng Nghymru: crynodeb

Prif ddiben y gwaith ymchwil hwn oedd ystyried dichonoldeb treth leol yn seiliedig ar incymau yng Nghymru i gymryd lle'r dreth gyngor, a nodi unrhyw waith pellach y byddai ei angen pe bai Llywodraeth Cymru yn bwrw ymlaen â chysyniad o'r fath yn y dyfodol. Roedd yn ceisio arfarnu'r opsiynau ar gyfer newid y ffordd y caiff trethiant lleol yng Nghymru ei ddylunio, o werth eiddo i asesiadau incwm, a throsi'r opsiynau cysyniadol hyn yn gamau gweithredu ymarferol. Roedd hyn yn cynnwys ystyried y rhwystrau allweddol rhag rhoi'r math hwn o ddiwygiad ar waith, a'r effaith bosibl ar drethdalwyr.

Cam cyntaf y gwaith ymchwil oedd cynnal adolygiad o'r llenyddiaeth ar y defnydd o drethi incwm lleol mewn gwledydd eraill, gan geisio deall ble a sut y cânt eu defnyddio ac unrhyw broblemau y bydd hyn yn eu cyflwyno fel math o drethiant lleol. Datblygwyd themâu drwy godio'r llenyddiaeth yn ôl agweddau allweddol ar y gwaith o ddylunio treth incwm leol, y broses o'i rhoi ar waith, a'i heffaith. Ar ail gam y gwaith ymchwil, defnyddiwyd y themâu hyn fel sail i gynnal cyfweliadau ag 18 o randdeiliaid allweddol ag arbenigedd a phrofiad ym maes trethiant lleol, economeg gymdeithasol a chyllid aelwydydd. Cafodd canfyddiadau'r adolygiad llenyddiaeth a'r cyfweliadau eu casglu at ei gilydd i ddiffinio'r ystyriaethau allweddol ar gyfer datblygu treth incwm leol i Gymru.

Ffyrdd o ddefnyddio treth incwm leol mewn gwledydd eraill

Mae 18 allan o'r 37 o wledydd sy'n rhan o'r Sefydliad ar gyfer Cydweithrediad a Datblygiad Economaidd (OECD)yn defnyddio rhyw fath o dreth incwm leol. Mae'r dystiolaeth yn awgrymu y caiff treth ei chasglu ym mhob un o'r gwledydd hyn o lygad y ffynnon drwy gynlluniau sy'n cyfateb i dalu wrth ennill a CThEM. Fodd bynnag, mae'r cysyniad sy'n cael ei ystyried ar gyfer Cymru oherwydd y cyd-destun datganoledig yn un lle y byddai'r dreth yn cael ei hasesu a'i chasglu'n lleol. Cyfran fach o refeniw lleol yw treth incwm leol (llai nag 20% mewn rhai gwledydd, fel UDA, Sbaen a Korea), tra'i fod yn cyfrif am fwy na 90% o refeniw lleol yn y Ffindir a Sweden. Mae o leiaf chwech o'r 18 o wledydd a nodwyd yn ei gwneud yn ofynnol i bob trethdalwr gyflwyno ffurflenni treth hunanasesu. Mae disgresiwn lleol ynghylch cyfraddau treth yn gyffredin, ond mae'n amrywio o ran ystod y cyfraddau treth. Gellir dysgu gwersi defnyddiol am gydraddoli gan Ddenmarc a Sweden. Nid oes enghreifftiau rhyngwladol o dreth incwm leol a gaiff ei hasesu a'i chasglu ar lefel leol ar hyn o bryd, fel yr hyn sy'n cael ei ystyried ar gyfer Cymru.

Dylunio dangosyddion o'r gallu i dalu

Er mwyn dylunio treth incwm leol, mae angen ystyried yn ofalus pa ddangosyddion y dylid eu defnyddio i ddangos y gallu i dalu. Mae angen i'r dangosyddion hyn fod yn ddibynadwy ac yn gywir. Ceir llawer o fathau o incwm a chyfoeth a allai ddylanwadu ar allu rhywun i dalu, ac mae'n bosibl mai penderfynu pa rai i'w cynnwys fydd yr agwedd fwyaf heriol ar y gwaith o ddylunio treth incwm leol.

Incwm o gyflogaeth fydd y prif ddangosydd o'r gallu i dalu, ond mae trefniadau gweithio newidiol yn gwneud hyn yn fwy cymhleth i'w asesu. Dylai incwm hunangyflogedig gael ei drin yn yr un ffordd ag incwm o gyflogaeth, ond mae'r gronoleg wahanol ar gyfer trethu incwm hunangyflogedig yn cyflwyno heriau. Gellid ystyried bod cynilion a buddsoddiadau'n ffactorau sy'n dylanwadu ar y gallu i dalu. Mae'r ffaith bod incwm o Gredyd Cynhwysol neu fudd-daliadau eraill yn cael eu cynnwys yn golygu bod angen ystyried trothwy incwm isaf ar gyfer treth incwm leol. Gall y ffordd y caiff pensiynwyr eu trethu ddylanwadu'n fawr ar ganfyddiad pobl o dreth incwm leol, o ystyried bod y dreth gyngor wedi cael ei beirniadu am fod yn annheg â'r rhai ar incwm is yn ddiweddarach mewn bywyd, ond mae angen dadansoddi maint y dylanwad hwn ymhellach gan fod rhwymedigaeth ar aelwydydd oedran pensiwn i dalu'r dreth gyngor ar hyn o bryd. Os na chaiff incwm pensiwn ei gynnwys wrth asesu'r gallu i dalu, mae'n anochel y bydd hyn yn symud baich trethiant i'r boblogaeth oedran gweithio.

Cynigiodd y llenyddiaeth a'r cyfweleion lawer o resymau dros gadw biliau ar lefel yr aelwyd, yn hytrach na newid i filiau i unigolion, ond mae hyn yn groes i'r dull rhyngwladol. Gallai'r gallu i dalu fod yn seiliedig ar fwy nag incwm yn unig, ond gall fod yn anodd darparu ar gyfer yr holl amgylchiadau posibl. Roedd rhai o'r cyfweleion o'r farn nad rôl treth oedd bod yn sensitif i amgylchiadau aelwydydd. Un o fanteision allweddol posibl treth incwm leol yw'r gallu i gynnwys pethau o'r cychwyn yr ymdrinnir â nhw fel arfer drwy ostyngiadau ac esemptiadau, megis incymau isel neu statws myfyriwr. Mae hyn yn gysylltiedig â'r syniad o isafswm lefel incwm, a fyddai'n peri i lawer o bobl sy'n cael gostyngiadau ac esemptiadau ar hyn o bryd lithro allan o'r system yn awtomatig.

Sut i asesu'r gallu i dalu

Yn y cyfweliadau, roedd y drafodaeth yn canolbwyntio ar ddau brif opsiwn: rhannu data rhwng asiantaethau megis CThEM neu'r Adran Gwaith a Phensiynau ac awdurdodau lleol, neu asesu a chasglu'n lleol yn unig. Ystyriwyd bod rhannu data yn opsiwn cychwynnol amlwg, ond y byddai'n cyflwyno heriau. Gall fod yn anodd cytuno ar drefniadau o'r fath a sicrhau eu bod yn gilyddol. O ran asesu a chasglu'n lleol yn unig, mynegwyd barn gadarnhaol am allu awdurdodau lleol i asesu sefyllfaoedd ariannol pobl ar hyn o bryd, ond rhannwyd pryderon y gallai'r gwaith gynyddu ac am y gwahanol fathau o incwm y byddai angen eu hasesu er mwyn cael darlun cyflawn.

Byddai'r cyfnod o amser ar gyfer asesu incwm yn bwysig gan fod hyn yn dylanwadu ar gronoleg prosesau casglu a rhagweladwyedd refeniw. Os caiff incwm ei hunangofnodi, bydd hyn yn cyflwyno risg o gofnodi anghywir a bydd angen rhyw fath o broses archwilio. Mae angen bod yn realistig ynghylch pa mor fawr fyddai'r newid i dreth incwm leol o ran ei gwneud yn ofynnol i bobl gofnodi eu hincwm, o ystyried mai prin iawn y bydd y rhan fwyaf o bobl yng Nghymru yn rhyngweithio'n uniongyrchol â'r system dreth. Gallai'r gwaith o gofnodi incwm ymddangos yn feichus neu'n fusneslyd, felly byddai angen bod yn ofalus wrth gyfathrebu â'r cyhoedd wrth wneud y math hwn o newid.

Caiff adnoddau sydd eisoes yn bodoli, fel y Datganiad Ariannol Safonol, eu defnyddio i asesu sefyllfa ariannol aelwydydd, ond mae'r Datganiad yn gyfyngedig o ran pa mor addas ydyw i'w ddefnyddio ar gyfer pawb, ac mae'n bosibl bod y rhagdybiaethau a wneir ganddo am gostau byw yn anghyson â'r system nawdd cymdeithasol ehangach. Ar y cyfan, dim ond os na fydd y costau'n drech na'r manteision o ran y refeniw a gynhyrchir a'r tegwch i drethdalwyr y bydd asesu a chasglu'n lleol yn opsiwn hyfyw.

Disgresiwn lleol

Mae'r llenyddiaeth ddamcaniaethol yn cefnogi'r syniad o roi disgresiwn i awdurdodau lleol dros eu cyfraddau treth eu hunain er mwyn hyrwyddo cyfrifoldeb a'u hannog i wella rhagolygon eu trigolion. Roedd llawer o'r bobl a gymerodd ran yn y cyfweliadau hefyd o'r farn bod hyn yn un o fanteision allweddol posibl treth incwm leol, yn ymarferol ac yn symbolaidd. Awgrymodd rhai y dylid cyfyngu'r gallu i amrywio i ystod fach er mwyn osgoi anghydraddoldebau mawr, a phwysleisiwyd y gall y cyfraddau gwirioneddol a godir gydgyfeirio dros amser i bwynt lle nad oes llawer o amrywiad ledled Cymru. Nid oedd disgresiwn lleol ynghylch cyfraddau yn boblogaidd ymhlith y cyhoedd pan gynhaliodd Llywodraeth yr Alban ymgynghoriad ar dreth incwm leol yn 2008. Bydd angen i'r broses o gydraddoli cyllid cyffredinol gael ei dylunio'n ofalus fel nad yw'n cael gwared ar yr effeithiau cymhellol i awdurdodau lleol ddatblygu eu potensial eu hunain ar gyfer refeniw.

Cyllidebu

Un penderfyniad allweddol i'w wneud mewn perthynas â threth incwm leol fyddai p'un a ddylid ailddylunio'r amserlenni sy'n gysylltiedig â threthiant lleol i fod yn gyson ag argaeledd gwybodaeth, neu geisio gweddu i'r system bresennol. Caiff gwahanol fathau o incwm eu talu a'u hasesu ar adegau gwahanol, gan achosi oedi yn y broses asesu yn dibynnu ar y ffordd y caiff y gallu i dalu ei ddiffinio. Gallai treth dros dro gymell trethdalwyr i gyflwyno eu gwybodaeth ariannol, gan sicrhau arenillion rhagweladwy gan y rhai sy'n dewis peidio ag optio i mewn i'r system newydd. Byddai'n heriol cyfrifo cyfradd treth dros dro.

Datblygu a threialu polisïau

Byddai prosiectau peilot yn fodd i dreialu gwahanol fersiynau o dreth incwm leol er mwyn deall sut maent yn gweithio'n ymarferol, ond gall prosiectau peilot gyflwyno annhegwch a allai fod yn amhoblogaidd neu'n agored i her gyfreithiol. Gall treth incwm leol sy'n cynnwys y cyhoedd ar bob cam o'r gwaith dylunio, gweithredu a gwerthuso ennyn mwy o gefnogaeth yn hytrach na system newydd a roddir ar waith “o'r brig i lawr”.

Trefniadau trosiannol

Byddai angen cynllunio'r newid o dreth gyngor i dreth incwm leol yn ofalus, gan ystyried rhyddhadau a chynlluniau eraill i leddfu effaith cynyddiadau sydyn mewn biliau. Gallai awdurdodau lleol ohirio'r broses o roi'r cynllun ar waith er mwyn rhoi digon o rybudd i drethdalwyr o'r newidiadau os caniateir hynny. Gallent ystyried cynlluniau gohirio taliadau ar gyfer y rhai nad oes ganddynt yr arian i wneud taliadau yn ôl yr arfer. Mae rhyddhadau trosiannol dros gyfnod penodedig wedi cael eu defnyddio'n llwyddiannus yng Nghymru a Gogledd Iwerddon o'r blaen, ond mae costau sylweddol yn gysylltiedig â'r rhain. Mae'r amserlen ddiwygio'n ansicr, ond gallai fod yn estynedig, gydag amcangyfrifon blaenorol yn awgrymu y byddai angen mwy nag un tymor Senedd. Gall hyn ddibynnu ar faint o newid deddfwriaethol sy'n ofynnol a'r gallu i sicrhau consensws gwleidyddol. Mae costau sylweddol yn gysylltiedig â chynlluniau pontio, ond nid yw hyn yn unigryw i dreth incwm leol a byddai'n ffactor ym mhob math o ddiwygiad treth mawr.

Newidiadau ymddygiadol

Mae hyd y ffin a chrynodiad trethdalwyr yn ardaloedd awdurdodau lleol y gororau yn cynyddu'r posibilrwydd o ffoi cyllidol o Gymru i Loegr gan bobl y byddai treth incwm leol yn ddrutach iddynt na'r dreth gyngor. Dylid bod yn arbennig o ofalus wrth ddylunio'r system i fyfyrwyr, er mwyn diogelu gweithlu a sylfaen drethu'r dyfodol. Mae'n debygol y bydd ffoi cyllidol i'w weld yn bennaf ymhlith pobl ar incwm uchel sydd â'r modd i symud, ond byddai colli nifer bach o'r bobl hyn, hyd yn oed, yn cael effaith sylweddol ar y sylfaen drethu. Os bydd gan awdurdodau lleol ddisgresiwn i bennu eu cyfraddau eu hunain, gallai ffoi cyllidol ar lefel leol lywio'r dosbarthiad treth ledled Cymru, gan greu risg o ‘ras i'r gwaelod’ er mwyn denu pobl ar incwm uchel i ardaloedd lleol. Bydd y graddau y caiff trethdalwyr eu cymell i weithio neu gynilo yn dibynnu'n helaeth ar y ffordd y caiff y gallu i dalu ei ddiffinio. Bydd hyn hefyd yn penderfynu faint o gyfleoedd a gaiff trethdalwyr i drin eu cyllid mewn ffordd sy'n lleihau eu rhwymedigaeth i dalu treth leol. Roedd y bobl a gymerodd ran yn y cyfweliadau'n anghytuno ynghylch faint o bobl y gellir dylanwadu ar eu penderfyniadau ynglŷn â gwaith, ac a yw problemau o'r fath eisoes i'w gweld mewn perthynas â'r dreth gyngor. Pe bai treth yn seiliedig ar incwm yn cael effaith datchwyddol gyffredinol ar barodrwydd i weithio, gallai hyn leihau'r sylfaen drethu yn sylweddol.

Dealltwriaeth y cyhoedd a'u canfyddiad o degwch

Mae cysylltiad rhwng sêl bendith y cyhoedd a'u dealltwriaeth o drethiant lleol, sy'n golygu bod yn rhaid ystyried gofynion cyfathrebu ar gyfer treth incwm leol ar gam cynnar yn y broses ddylunio. Mae ansawdd gwasanaethau lleol yn dylanwadu ar agweddau'r cyhoedd, ond dim ond i raddau. Mae ymgyngoriadau cyhoeddus blaenorol yn awgrymu mai lefel y bil sydd bwysicaf yn aml. Awgrymodd cyfweleion y gall gosod y sail resymegol dros ddiwygio mewn cyd-destun moesol ennyn mwy o gefnogaeth gan y cyhoedd, ar yr amod ei bod wedi'i hategu gan dystiolaeth. Mae'r rhyngweithio ymarferol rhwng trethdalwyr a'r awdurdod lleol fel y gweinyddwr treth yn bwysig, a byddai diogelu data personol yn gwneud cyfraniad mawr at feithrin ymddiriedaeth a chefnogaeth.

Mae'r canfyddiadau hyn yn dangos y byddai treth incwm a weinyddir yn lleol i Gymru yn system unigryw wrth ystyried enghreifftiau rhyngwladol o drethiant lleol. Mae'n cyflwyno nifer o heriau, ac mae'n debygol mai'r mwyaf arwyddocaol o'u plith yw sut i ddiffinio'r gallu i dalu. Byddai llawer o agweddau ar y broses o roi treth incwm leol ar waith yn gofyn am ehangu'r ddarpariaeth bresennol a'r sgiliau sydd eisoes gan awdurdodau lleol yn sylweddol, felly mae'n allweddol iddynt gael eu cynnwys yn y broses ddylunio. Un fantais allweddol y gallai treth incwm leol ei chynnig yw'r gallu i gynnwys asesiad o'r gallu i dalu o'r cychwyn, sef rhywbeth a wneir i ryw raddau drwy'r gostyngiadau, esemptiadau a chynlluniau gostyngiadau presennol, ond dim ond i'r bobl ar yr incymau isaf.

Mae'r gwaith ymchwil hwn hefyd wedi dangos ble mae bylchau o hyd yn y sylfaen dystiolaeth os caiff diwygiad o'r fath ei ddatblygu. Er mwyn helpu i ystyried dichonoldeb treth incwm leol yng Nghymru a'i dyluniad posibl ymhellach, dylai Llywodraeth Cymru ystyried cynnal y gwaith ymchwil canlynol.

• Modelu gwirioneddau economaidd treth incwm leol. Dylai rhagfynegi potensial treth incwm leol i godi refeniw fod yn brif nod i'w gwaith modelu hwn. Dylai'r gwaith modelu hefyd wella dealltwriaeth o'r ffordd y gall baich trethiant lleol newid ar gyfer grwpiau demograffig gwahanol, ac unrhyw oblygiadau i gydraddoldeb.
• Ymchwilio i weld i ba raddau y mae dinasyddion o oedran pensiwn yn ei chael hi'n anodd talu'r dreth gyngor, gan ddefnyddio'r canfyddiadau hyn i ddiffinio’r gallu i dalu treth incwm leol a phenderfynu a fyddai angen darpariaeth amgen ar gyfer y grŵp demograffig hwn.
• Ymchwilio'n fanylach i ddichonoldeb rhannu data mewn perthynas ag asesu'r gallu i dalu, gan gynnwys rhanddeiliaid allweddol.
  Ymchwilio ymhellach i'r mathau o gyflogaeth sy'n cyfrannu fwyaf at y sylfaen drethu yng Nghymru, er mwyn deall y lefel o anwadalrwydd posibl yn ystod cyfnodau o ddirywiad economaidd.
• Ymgynghori ag awdurdodau lleol er mwyn deall eu barn ar ddichonoldeb treth incwm leol yn fanylach o lawer, pan fydd opsiynau clir ar gyfer ei gweinyddu wedi cael eu datblygu. Dylai'r ymgynghoriad hwn ganolbwyntio ar yr heriau ymarferol y byddai angen eu goresgyn er mwyn i awdurdodau lleol allu newid i dreth incwm leol a'i gweinyddu'n llwyddiannus.
• Ymgynghori â'r cyhoedd ar y cysyniad o dreth incwm leol ac a ddylai awdurdodau lleol gael disgresiwn i amrywio eu cyfraddau. Dylai'r ymgynghoriad hwn fod yn rhan o ymgyrch gyfathrebu ehangach sy'n esbonio sail resymegol y diwygiadau'n glir.
• Gwneud gwaith ymchwil gyda'r cyhoedd er mwyn deall pa ffactorau sy'n llywio penderfyniadau am symud cartref. Gallai hyn wella dealltwriaeth o'r risg wirioneddol o ffoi cyllidol i wledydd eraill, neu rhwng ardaloedd awdurdodau lleol, mewn ymateb i ddiwygiadau treth.
   

Jennie Bunt, Prifysgol Caerdydd, ar interniaeth ESRC gyda Llywodraeth Cymru

Adroddiad Ymchwil Llawn: Bunt, J. (2020). Asesiad o ddichonoldeb treth incwm leol i gymryd lle'r dreth gyngor yng Nghymru. Caerdydd: Llywodraeth Cymru, rhif adroddiad GSR 74/2020.

Barn yr ymchwilwyr a fynegir yn yr adroddiad hwn ac nid barn Llywodraeth Cymru o reidrwydd.

I gael rhagor o wybodaeth, cysylltwch â:

Dr John Broomfield
Is-adran Cyllid Strategol Llywodraeth Leol
Llywodraeth Cymru
Parc Cathays
Caerdydd
CF10 3NQ

E-bost: localtaxationpolicy@llyw.cymru    

Image

ISBN Digidol 978-1-80082-402-7