Neidio i'r prif gynnwy

1. Rhagair y Prif Weinidog

Yn y drafodaeth gyhoeddus ynghylch Brexit y mae gwleidyddion a dinasyddion ym mhob rhan o'r DU wedi cymryd rhan ynddi yn ddiweddar, perthynas ryngwladol a masnachu'r DU yn y dyfodol â'r Undeb Ewropeaidd a gwledydd eraill ar draws y byd yn ehangach sydd wedi hawlio'r prif sylw. Mae hyn yn hanfodol bwysig wrth reswm, ond mae angen sicrhau bod yr un sylw yn cael ei roi hefyd i ochr arall y geiniog: sut y bydd y DU ei hun yn cael ei llywodraethu yn y dyfodol wrth iddi ymateb i heriau'r ganrif newydd, gan gynnwys yr heriau posibl a fydd yn codi yn sgil Brexit?

Mae yna ddiffyg yn syniadau Llywodraeth y DU ar y mater hwn ar hyn o bryd, o leiaf o safbwynt yr hyn sydd wedi dod i'r amlwg mewn dogfennau cyhoeddus. Rhaid cyfaddef, mewn araith a draddodwyd ychydig cyn iddi adael ei swydd, fod Mrs Theresa May wedi siarad gydag ymrwymiad am fanteision yr Undeb rhwng gwledydd y Deyrnas Unedig. Ond nid oedd ei haraith yn cynnig y ffordd ymlaen i'r rheini ohonom sy'n credu bod gwerth yn dal i fod i’r Deyrnas Unedig ar gyfer pob un rhan ohoni. Er gwaetha'r ansicrwydd sydd ynglŷn â'i dyfodol, mae yna rai ohonom sy'n dymuno ei gweld yn parhau fel partneriaeth effeithiol rhwng pobl a chenhedloedd, â phob un yn cael yr un budd ohoni. Mae'r ddogfen hon yn cael ei chynnig gan Lywodraeth Cymru fel sbardun ar gyfer trafodaeth gyhoeddus ar y mater hanfodol bwysig o ddyfodol y Deyrnas Unedig.

Mewn araith i'r Institute for Government yn gynharach eleni, cyfeiriais at y dyfyniad adnabyddus o nofel Giuseppe di Lampedusa, The Leopard: “If we want things to stay as they are, things will have to change”. Felly, er mwyn i'r Deyrnas Unedig barhau i fod (yn rhywbeth y mae Llywodraeth Cymru wedi ymrwymo iddo), bydd angen i gyfran helaeth ohoni newid – ei sefydliadau, ei phrosesau ac yn fwy na hynny ei diwylliant. Fel y dywedais wrth Brif Weinidog newydd y Deyrnas Unedig pan ymwelodd â Chaerdydd ym mis Gorffennaf, ni welais i'r Undeb o dan y fath straen erioed. Nid oes modd osgoi cynnal trafodaeth gyhoeddus ar y mater hwn, a hynny ar fyrder, ac ni ddylid ceisio osgoi trafodaeth o'r fath. Mae'r posibilrwydd y cynhelir Etholiad Cyffredinol cyn hir a'r ffaith bod Llywodraeth newydd wedi'i phenodi yn San Steffan yn golygu ei bod hi'n fwy amserol ac angenrheidiol eto inni gynnal y drafodaeth honno.

Y ddogfen ddiweddaraf i gael ei llunio gan Lywodraeth Cymru ar y materion hyn yw hon. Gobeithiaf y bydd yn symbylu ffordd newydd o feddwl am y maes hwn, ac edrychaf ymlaen at ymgysylltu mewn modd adeiladol, a hynny â Llywodraeth y DU yn arbennig, mewn perthynas â'r syniadau a gyflwynir gan Lywodraeth Cymru.

Mark Drakeford AC
Prif Weinidog Cymru

2. Rhagymadrodd

Ym mis Gorffennaf 2018, cyhoeddodd Pwyllgor Gweinyddiaeth Gyhoeddus a Materion Cyfansoddiadol Tŷ'r Cyffredin (PACAC) adroddiad1 ar Devolution and Exiting the EU: reconciling differences and building strong relationships (Wythfed Adroddiad y Sesiwn 2017-19, HC 1485). Nododd y Pwyllgor:

“Devolution is now an established and significant feature of the UK constitutional architecture and should be treated with respect to maintain the integrity of the United Kingdom. The Government needs to bring clarity to the situation by setting out, in response to this Report, its Devolution Policy for the Union…”.

Yn ei hymateb (Wythfed Adroddiad Arbennig y Sesiwn 2017-19, HC 1574) a gyhoeddwyd ym mis Medi 2018, nododd Llywodraeth y DU argymhelliad y Pwyllgor a datgan ei bod yn bwriadu cyhoeddi datganiad ar ddyfodol yr Undeb maes o law.

Ni ddaeth unrhyw ddatganiad o'r fath i law fodd bynnag. Natur argyfwng Brexit, sy'n mynnu'r sylw i gyd, y mae Llywodraeth y DU wedi bod yn canolbwyntio fwy neu lai'n llwyr arno, sy'n gyfrifol am hyn heb os. Ond mae'r union bosibilrwydd y bydd y DU yn ymadael â'r Undeb Ewropeaidd yn cadarnhau bod angen safbwyntiau polisi cliriach ar lywodraethiant yr Undeb yn y dyfodol. Fel yr eglura yr Athro Bogdanor (V. Bogdanor, “Beyond Brexit: towards a British Constitution” (2019), tt. x-xi):

Brexit will transform the relationship between the British Government and the governments of the devolved bodies in Scotland, Wales and Northern Ireland. We will have to re-think the balance of power between Holyrood, Cardiff Bay, Stormont and Westminster… [It] raises once again the question of how the United Kingdom is to be preserved. So, Brexit involves not just a new relationship between Britain and the Continent, but perhaps also a new relationship between the various components of the United Kingdom.

Gan nad yw Llywodraeth y DU wedi cyfrannu'n ffurfiol at y drafodaeth, mae Llywodraeth Cymru yn ystyried ei bod yn awr yn briodol cyhoeddi'r papur hwn, gyda'r bwriad o ysgogi rhagor o drafodaeth gyhoeddus yn y DU ar natur llywodraethiant y DU dros y blynyddoedd sydd i ddod.

Y ddogfen hon

Mae'r ddogfen hon yn cael ei chyflwyno gan Lywodraeth Cymru ac mae'r man cychwyn yn un sy'n ffyrnig o blaid datganoli, ond sydd hefyd yn credu yn y DU. Rydym yn sefyll dros setliadau datganoli sefydlog mewn un Deyrnas Unedig gadarn.

Mae gennym ddealltwriaeth neilltuol o'r hyn y mae datganoli yn ei olygu. Mae Llywodraeth Cymru o'r farn bod modd olrhain rhai o'r tensiynau cynnar mewn perthynas â datganoli i'r dehongliad hynod gyfyngedig yn Whitehall o ystyr datganoli ei hun. Yn y dehongliad hwnnw, mae datganoli yn darparu trefniadau llywodraethiant arbennig yn y tiriogaethau datganoledig, fel bod modd i bolisi "cenedlaethol", fel y'i gelwir, gael ei ystwytho i ddiwallu amgylchiadau lleol.

Efallai fod safbwynt Whitehall yn deillio o union iaith "datganoli", sy'n rhagdybio mai canoli awdurdod gwleidyddol sy’n arferol yn y DU. Ond nid dyma'r man cychwyn cywir. Yn hytrach, dylem ddechrau gyda'r rhagdybiaeth o sybsidiaredd a sofraniaeth a rennir yn y DU. Wedi hynny, gallwn ganolbwyntio ar sut y gellir gwneud i'r Undeb weithio'n effeithiol, er mwyn uno'r gwahanol rannau yn eu hamcan cyffredin o lywodraethu'r DU.

Mewn geiriau eraill, mae datganoli yn golygu mwy na'r ffordd y caiff Cymru, yr Alban a Gogledd Iwerddon eu llywodraethu ar wahân, mewn cysylltiad â Lloegr yn eu hamrywiol ffurfiau. Yn hytrach, mae datganoli yn ymwneud â'r ffordd y dylid llywodraethu'r DU yn gyfan, gan roi ystyriaeth briodol i fuddiannau pob un rhan ohoni. Mae'n brosiect ar y cyd rhwng Cymru, Lloegr yr Alban a Gogledd Iwerddon, sy'n cydnabod ein bod ni oll yn ddibynnol ar ein gilydd, ac sy'n galw felly am gael ein llywodraethu ar y cyd i ryw raddau.

O ganlyniad, mae'r ddogfen hon yn cyflwyno cyfres o gynigion4 ar gyfer trafodaeth gyhoeddus, ugain ohonynt i gyd, sy'n adlewyrchu'r safbwynt hwnnw. Rhennir y cynigion o dan y penawdau:

  • Egwyddorion cyffredinol
  • Y deddfwrfeydd a phwerau deddfwriaethol
  • Pwerau gweithredol: llywodraethau, asiantaethau a'r gwasanaeth sifil
  • Cyllid
  • Cyfiawnder a'r llysoedd
  • Diwygio cyfansoddiadol

Ymhelaethir ar bob cynnig yn ôl yr angen drwy destun es boniadol.

Mae'r ugain cynnig yn cael eu dwyn ynghyd wedi hynny yn Atodiad 1, ac mae Llywodraeth Cymru o'r farn, o'u hystyried gyda’i gilydd, eu bod yn darparu gweledigaeth gydlynus ar gyfer y ffordd y dylid llywodraethu'r Deyrnas Unedig yn y blynyddoedd sydd i ddod er budd pob un o'i dinasyddion ym mhob un rhan ohoni. Cyflwynir y cynigion o safbwynt Gymreig, a chyfeirir at rai enghreifftiau sydd wedi'u tynnu o setliad datganoli Cymru. Nod y ddogfen hon, fodd bynnag, yw cyfrannu at drafodaeth gyhoeddus ar ddyfodol y DU5, yn hytrach na dadl ar ddatganoli yng Nghymru ar y cyfryw6.

Mae'r cynigion yn y papur hwn wedi'u cynllunio i gryfhau a gwella'r setliadau datganoli presennol, ac ym marn Llywodraeth Cymru maen nhw'n cynrychioli lleiafswm yr hyn y dylid ei roi yn ei le. Ond ni ddylent olygu nad oes modd ystyried dull mwy radical o ddiwygio yn y DU, gan gynnwys yr angen am gyfansoddiad ysgrifenedig neu godeiddiedig. Wrth i ddatganoli aeddfedu, ac yn wyneb llai a llai o gyd-ddealltwriaeth ac o gydymffurfio â chonfensiynau cyfansoddiadol traddodiadol, mae’r achos dros ddull o’r fath yn cryfhau.

Gellir olrhain hanes y ddadl hon dros gyfnod hir: gan mlynedd yn ôl yn union, penodwyd Cynhadledd y Llefarydd ar Ddatganoli i ystyried mesur o Ddatganoli Ffederal ar gyfer y Deyrnas Unedig ac adrodd ar hynny. Lluniwyd cynigion ar amrywiaeth eang o faterion yr ydym yn dal i ymrafael â nhw heddiw, ond ni ddaeth unrhyw beth o'r ymdrechion hynny yn y pen draw. Ond mae angen newid ar fyrder yn awr. O safbwynt Llywodraeth Cymru, ni ddylid defnyddio unrhyw beth yn y papur hwn fel sail ar gyfer diystyru agwedd fwy radical eto tuag at ddiwygio cyfansoddiadol.

3. Egwyddorion cyffredinol

Cynnig 1

Beth bynnag y bo ei wreiddiau hanesyddol, ystyrir erbyn hyn mai cynghrair wirfoddol o genhedloedd yw'r Deyrnas Unedig ar y gorau, a hynny ar ffurf gwladwriaeth aml-genedl â'i haelodau yn rhannu ac yn ailddosbarthu adnoddau a risgiau ymhlith ei gilydd er eu budd cyffredin. Mae Cymru wedi ymrwymo i'r gynghrair hon, y dylid ei seilio ar gydnabyddiaeth o sofraniaeth boblogaidd ym mhob rhan o'r DU. Nid yw sofraniaeth Senedd y DU, yn ôl y ddealltwriaeth draddodiadol ohoni, yn cynnig sylfaen gadarn bellach ar gyfer y cyfansoddiad hwn sy'n esblygu.

Drafodaeth

“The United Kingdom was constructed not through any conscious plan, but pragmatically as a result of decisions [in respect of Wales] by Henry VIII in the sixteenth century, by the Whigs who negotiated the Anglo-Scottish Union in 1707, and by Lloyd George, who negotiated a treaty with Irish nationalists in 1921.” [Bogdanor, “Beyond Brexit”, p.171]

Gan ystyried yr hanes hir, cymhleth hwn, y dadleuir yn ei erbyn o bryd i'w gilydd, mae Llywodraeth Cymru o'r farn y dylai datblygiadau yn nhrefniadau llywodraethiant y DU ar gyfer wynebu heriau'r ganrif newydd gael eu llywio gan ein hanes, er na ddylent gael eu cyfyngu ganddo.

Yn dilyn datganoli cenedlaethol yn achos Cymru a'r Alban ym 1999, a chymeradwyo Cytundeb Dydd Gwener y Groglith yng Ngogledd Iwerddon, cafwyd cydnabyddiaeth fodern o'r DU fel gwladwriaeth aml-genedl sy'n seiliedig ar ddewis pob cenedl i fod yn rhan o'r Deyrnas Unedig. Cafodd y sefydliadau datganoledig yn y DU ar gyfer Cymru, yr Alban a Gogledd Iwerddon eu sefydlu ar sail cymeradwyaeth y bobl drwy refferenda ym mhob tiriogaeth a gynhaliwyd yn benodol at y diben hwnnw. Fel y dywedodd Mrs Theresa May, Prif Weinidog y DU ar y pryd, ei hun yn ei haraith ynglŷn â'r Undeb ar 4 Gorffennaf 2019:

“Our Union rests on and is defined by the support of its people… it will endure as long as people want it to – for as long as it enjoys the popular support of the people of Scotland and Wales, England and Northern Ireland.”

Er bod bodolaeth y sefydliadau datganoledig wedi'i hawdurdodi'n gyfreithiol drwy Ddeddfau gan Senedd y DU, cymeradwyaeth ddemocrataidd a roddodd iddynt ddilysrwydd, a dyma sy'n eu cadw'n ddilys.

Os, fel y cynhelir gan y cynnig cyntaf hwn, yr ystyrir y DU fel cynghrair wirfoddol o genhedloedd, rhaid iddi fod yn agored i unrhyw ran ohoni ddewis yn ddemocrataidd i ymadael â'r Deyrnas Unedig. Pe na fyddai hyn yn digwydd, mae'n bosibl y gallai cenedl fod yn rhwymedig i'r DU yn erbyn ei hewyllys, sefyllfa a fyddai yn annemocrataidd ac yn anghyson â'r syniad o Undeb sy'n seiliedig ar werthoedd a buddiannau a rennir.

Yn achos Gogledd Iwerddon, gwneir darpariaeth ar gyfer cynnal etholiadau achlysurol ynghylch y ffin, ac mewn amgylchiadau penodol mae rhwymedigaeth statudol ar yr Ysgrifennydd Gwladol i drefnu bod etholiad o'r fath yn cael ei chynnal. Ni cheir unrhyw drefniadau statudol sefydlog cyfatebol ar gyfer Cymru na'r Alban er mwyn cynnal refferenda ar barhau â'u haelodaeth o'r Deyrnas Unedig. Fodd bynnag, ym marn Llywodraeth Cymru, ar yr amod bod llywodraeth yn y naill wlad neu'r llall wedi sicrhau mandad etholiadol pendant ar gyfer cynnal refferendwm, a bod ei senedd yn parhau i'w chefnogi i wneud hynny, mae hawl ganddi ddisgwyl i Senedd y DU gymryd y camau sy'n angenrheidiol i sicrhau bod modd gwneud y trefniadau priodol.

Wedi dweud hynny, byddai'n afresymol cynnal refferenda o'r fath yn rhy aml (ac mae'n ofynnol yn ôl darpariaethau Gogledd Iwerddon bod lleiafswm o saith mlynedd rhwng pob etholiad a gynhelir ynghylch y ffin, Deddf Gogledd Iwerddon 1998, Atod. 1, para. 3). Yn bwysicach na hynny, fel llywodraeth sydd wedi ymrwymo i'r Deyrnas Unedig, mewn unrhyw refferendwm o'r fath, byddem yn gobeithio mai pleidleisio o blaid gweld eu tiriogaeth yn parhau'n aelod o'r DU a wnâi'r etholwyr perthnasol.

Ymhellach i hyn, os derbynnir bod gan bob rhan o'r DU sofraniaeth (y dylai rhywfaint ohoni gael ei rhannu), nid yw'r athrawiaeth draddodiadol o sofraniaeth Senedd y DU yn darparu sylfaen gadarn bellach ar gyfer cyfansoddiad y DU. Rhaid ei haddasu i gadw realiti datganoli mewn cof, yn union fel y'i haddaswyd i gymryd aelodaeth y DU o'r Undeb Ewropeaidd i ystyriaeth (gweler y drafodaeth yn Bogdanor, “Beyond Brexit”, tt. 65-86).

Mae sofraniaeth Senedd y DU yn ymwneud yn bennaf â natur cymhwysedd deddfwriaethol San Steffan mewn perthynas â'r DU gyfan, sydd i bob golwg yn ddiddiwedd. Mae’r cymhwysedd deddfwriaethol hwnnw sy’n perthyn i Senedd y DU yn gorgyffwrdd felly â chymhwysedd y deddfwrfeydd datganoledig, ac rydym yn ymhelaethu ar oblygiadau hyn yn ein trafodaeth o gynnig 5 isod. Ond mae'n dilyn o'r agwedd gyffredinol a argymhellir yma tuag at lywodraethiant y DU fod Llywodraeth Cymru yn gweld gwerth i o leiaf rai o gynigion Grŵp Diwygio'r Cyfansoddiad ar gyfer Bil Uno newydd (Darlleniad Cyntaf yn Nhŷ'r Arglwyddi 9 Hydref 2018), yn seiliedig yn benodol ar gadarnhad bod pobl holl wledydd a rhannau y DU wedi dewis parhau i gyfuno eu sofraniaeth at ddibenion penodol, a’i fod yn darparu mecanweithiau ar gyfer rhoi effaith i'r egwyddor hon.

Cynnig 2

Dylid cydnabod bod yr egwyddorion sy'n sail i ddatganoli yn sylfaenol i gyfansoddiad y DU. Rhaid ystyried y gweinyddiaethau datganoledig fel nodweddion parhaol o gyfansoddiad y DU. Dylai unrhyw gynigion i ddiddymu sefydliadau o'r fath fod yn amodol ar eu cydsyniad hwythau ac ar gydsyniad yr etholaeth berthnasol.

Drafodaeth

Yn y Rhagymadrodd, tynnwyd sylw at argymhelliad Adroddiad y Pwyllgor Gweinyddiaeth Gyhoeddus a Materion Cyfansoddiadol, sy'n nodi bod datganoli yn awr yn nodwedd sefydledig a phwysig o bensaernïaeth gyfansoddiadol y DU. Ar hyd yr un llinellau, dywedodd Mrs May ar 4 Gorffennaf:

“For those of us who believe in the Union, devolution is the accepted and permanent constitutional expression of the unique multinational character of our Union”.

Croesawir yr agwedd hon ac fe’i hadlewyrchir mewn darpariaethau statudol ar gyfer Cymru a’r Alban, ill dwy, sy’n nodi bod y sefydliadau datganoledig ar gyfer y ddwy wlad yn rhan barhaol o drefniadau cyfansoddiadol y Deyrnas Unedig.” (Ar gyfer Cymru, gweler Deddf Llywodraeth Cymru 2006, a.A1, a fewnosodwyd gan Ddeddf Cymru 2017, a.1).

Gan ystyried yr uniongrededd sy'n parhau mewn perthynas ag athrawiaeth sofraniaeth Senedd y DU, efallai na fydd hyn yn darparu'r gwarchodaeth barhaol ar gyfer Senedd Cymru a Senedd yr Alban y gallai darlleniad syml o'r ddarpariaeth ei hawgrymu. Ond dywedir hefyd na ddylid diddymu’r gweinyddiaethau datganoledig oni wneir hynny ar sail penderfyniad pobl Cymru/yr Alban drwy bleidlais mewn refferendwm. At hynny, mae Llywodraeth y DU wedi ymrwymo fel arfer i geisio cydsyniad deddfwriaethol Senedd Cymru ar gyfer deddfwriaeth gan Senedd y DU sy'n newid cymhwysedd deddfwriaethol Senedd Cymru. (Mae hon yn agwedd benodol ar Gonfensiwn Sewel, a drafodir o dan Gynnig 5 isod). Dylai cydymffurfio â'r ymrwymiad hwn ddiogelu'r Senedd (a'r deddfwrfeydd datganoledig eraill) rhag erydiad parhaus eu pwerau a’u cyfrifoldebau.

Mae'n glir, felly, er na all y darpariaethau cyfreithiol a'r ymrwymiadau allstatudol hyn, o fewn cyfansoddiad presennol y DU, ddarparu gwarchodaeth ddiamod ar gyfer datganoli (oherwydd gallai'r darpariaethau gwarchod mewn theori gael eu diddymu gan ddeddfwriaeth ddiweddarach gan Senedd y DU), byddai'r gost wleidyddol yn eithafol i unrhyw Lywodraeth y DU a fyddai'n cynnig deddfu ar gyfer diddymu'r sefydliadau datganoledig heb gymeradwyaeth y bobl ymlaen llaw drwy refferenda, neu ddeddfu ar gyfer lleihau eu pwerau heb gydsyniad deddfwriaethol y deddfwrfeydd perthnasol. At yr holl ddibenion ymarferol, felly (a chan roi'r amgylchiadau anodd presennol yng Ngogledd Iwerddon o'r neilltu am y tro), mae cynnig 2 yn nodi'r sefyllfa gyfansoddiadol bresennol, ac mae'r sefydliadau datganoledig yn parhau'n hanfodol i drefniadau cyfansoddiadol y DU cyhyd ag y bo’r bobl yn parhau i’w cefnogi.

Cynnig 3

Dylid seilio pwerau'r sefydliadau datganoledig ar gyfres gydlynus o gyfrifoldebau a neilltuir yn unol â'r egwyddor o sybsidiaredd. Dylid diffinio'r pwerau hynny drwy restru'r materion penodol y cytunir y dylid eu cadw yn ôl gan San Steffan mewn perthynas â phob tiriogaeth, gyda phob mater arall (yn achos Cymru) yn dod yn gyfrifoldeb Senedd Cymru a/neu Lywodraeth Cymru.

Drafodaeth

Yn dilyn y newidiadau i setliad datganoli Cymru a wnaed gan Ddeddf Cymru 2017 (Troednodyn 1), y model cadw pwerau, lle rhestrir materion penodol sy'n cael eu heithrio o gymhwysedd y deddfwrfeydd datganoledig a'u cadw gan San Steffan a Whitehall, yw'r model a ffefrir yn awr ar gyfer datganoli deddfwriaethol yn y DU (er bod ffurf benodol y model yng Ngogledd Iwerddon yn wahanol i'r hwn a geir yng Nghymru a'r Alban). Nid yw’r casgliad yr ymddengys y dylid dod iddo, sef y dylai pob mater arall fod yn gyfrifoldeb neilltuedig y deddfwrfeydd datganoledig, neu ddod yn gyfrifoldeb neilltuedig iddynt, yn gyson fodd bynnag â'r athrawiaeth bresennol o sofraniaeth Senedd y DU. Trafodir hyn ymhellach mewn perthynas â chynnig 5 isod.

Gellir gwrthgyferbynnu'r model cadw pwerau gyda'r model rhoi pwerau, a arferai fod ar waith yng Nghymru. O dan y model hwn, barnwyd, fel man cychwyn, mai gan San Steffan oedd y pŵer deddfwriaethol mewn perthynas â Chymru. Dewisodd San Steffan, drwy roi cymhwysedd deddfwriaethol cyfyngedig, ganiatáu i Gynulliad Cenedlaethol Cymru hefyd ddeddfu ar faterion penodol. Ym Mil yr Undeb Ewropeaidd (Ymadael) a gyflwynwyd yn 2017, ceisiodd Llywodraeth y DU greu model rhoi pwerau newydd i'r tair deddfwrfa ddatganoledig mewn perthynas â swyddogaethau fydd yn arferadwy heb iddynt gael eu cyfyngu gan gyfraith Ewrop yn dilyn Brexit. San Steffan fyddai wedi bod yn gyfrifol am y swyddogaethau hyn cyn iddynt gael eu trosglwyddo i lawr, fesul dipyn, i'r deddfwrfeydd datganoledig drwy Orchmynion yn y Cyfrin Gyngor. Roedd y cynllun hwn yn gwbl annerbyniol i'r sefydliadau datganoledig, a chytunwyd ar ddarpariaethau newydd a oedd yn gydnaws â'r model cadw pwerau yn ystod hynt y Bil drwy Senedd y DU.

Er ei fod yn ddull gwell o safbwynt technegol o ddarparu cymwyseddau deddfwriaethol i'r sefydliadau datganoledig, ni all mabwysiadu model cadw pwerau ateb y cwestiwn pa gymwyseddau'n benodol y dylid eu datganoli (neu, a bod yn fanwl gywir, pa rai y dylid eu cadw). Yn unol â'r egwyddor o sybsidiaredd, rhaid i gyfrifoldebau deddfwriaethol a'r llywodraeth gael eu dyrannu i'r haen fwyaf lleol posibl a fyddai’n caniatáu iddynt gael eu cyflawni'n effeithlon ac effeithiol. Dylai swyddogaethau'r awdurdodau canolog fod yn rhai atodol, gan mai’r swyddogaethau hyn fyddai’r unig rai na ellir eu cyflawni'n foddhaol ar lefelau lleol. Dylid gweithredu ar y rhagdybiaeth gychwynnol felly y caiff cyfrifoldebau eu datganoli.

Ni chafodd sybsidiaredd ei ddefnyddio fodd bynnag fel egwyddor drefniadol wrth ddyrannu cyfrifoldebau o dan y setliadau datganoli yn y DU. Dywedir bod pob setliad yn deillio o hanes ac amgylchiadau'r diriogaeth benodol y mae'n perthyn iddi, yn hytrach na rhesymeg neu egwyddor gyfansoddiadol. O ganlyniad, ceir clytwaith anghymesur o setliadau. Yn achos Cymru, golyga hyn bod set amhriodol o hir o faterion wedi'u cadw gan San Steffan, a bod gan y sefydliadau datganoledig Cymreig set digyswllt o swyddogaethau (Troednodyn 2). Byddai'r canlyniad yn go wahanol pe cymhwysid yr egwyddor o sybsidiaredd.

Nid ceisio setliadau yn union yr un fath ar gyfer Cymru, yr Alban a Gogledd Iwerddon yw'r diben drwy ddadlau dros gydnabod yr egwyddor o sybsidiaredd wrth gwrs, ond rhaid gallu cyfiawnhau'n rhesymegol y gwahaniaethau rhwng y setliadau (nad ymddengys ei bod yn bosibl ei wneud ar hyn o bryd). Mae Llywodraeth Cymru yn cytuno gyda'r Pwyllgor Gweinyddiaeth Gyhoeddus a Materion Cyfansoddiadol sy'n datgan y dylid dwyn Llywodraeth y DU i gyfrif am yr anghymesuredd cynrychioliadol a sefydliadol sy’n perthyn i system wleidyddol y DU (Adroddiad PACAC, rhif 1 uchod, paragraff 21).

4. Y deddfwrfeydd a phwerau deddfwriaethol

Cynnig 4

Mater i’r ddeddfwrfa ei hun ddylai fod pennu ei maint, ei threfniadau etholiadol a’i threfniant mewnol, gyda darpariaeth Rheol Sefydlog a bennir yn lleol ar gyfer y ddeddfwrfa berthnasol mewn perthynas â'r materion hyn yn ôl yr angen.

Drafodaeth

Yn unol â chynnig 2, ni ddylid cwestiynu parhad y deddfwrfeydd datganoledig (cyhyd ag y bo'n bosibl o dan y ddealltwriaeth bresennol o sofraniaeth Senedd y DU). Yn yr un modd, dylid eu grymuso i fod yn hunanlywodraethol yn nhelerau nifer eu haelodau, y rheolau a roddir ar waith ganddynt ynglŷn â phwy sy'n gymwys i fod yn aelod, y trefniadau a wneir ganddynt mewn perthynas â'u hetholiadau, a'r rheolau sefydlog a fabwysiedir ganddynt wrth ymgymryd â'u gwaith.

Mae Senedd y DU yn gallu rheoleiddio ei hun yn y materion hyn ers amser. Ond gellir hefyd erbyn hyn ddod o hyd i ddarpariaeth i'r perwyl hwn yn y ddeddfwriaeth sy'n ymwneud â datganoli ar gyfer Cymru a'r Alban (Troednodyn 3), ar yr amod bod 'uwchfwyafrif' o aelodau deddfwrfeydd datganoledig yn pleidleisio o blaid deddfwriaeth ar y rhan fwyaf o'r materion hyn (rhywbeth nad yw'n ofynnol yn achos Tŷ'r Cyffredin). Mae'r deddfwrfeydd datganoledig yng Nghymru a'r Alban erbyn hyn felly i bob diben yn nodweddion parhaol o drefniadau cyfansoddiadol y DU ac yn sefydliadau hunanlywodraethol, ac maent i'r ddau berwyl hwn i raddau helaeth yn rhydd o unrhyw ymyrraeth allanol. Mae gofynion gwahanol, rhagnodol yn gymwys yng nghyd-destun rhai agweddau ar drefniadau Cynulliad Gogledd Iwerddon ar gyfer cynnal busnes, gan ystyried hanes ac amgylchiadau penodol Gogledd Iwerddon.

Cynnig 5

Dylai'r berthynas rhwng pedair ddeddfwrfa y Deyrnas Unedig barhau ar sail parch rhwng y naill a'r llall. Er bod Senedd y DU, ar hyn o bryd, yn cadw'r awdurdod cyfreithiol yn ffurfiol i ddeddfu ar gyfer Cymru, yr Alban a Gogledd Iwerddon ar bob mater (gan gynnwys y rheini sydd wedi'u datganoli), ni ddylai fel arfer geisio deddfu ar gyfer tiriogaeth, mewn perthynas â materion sydd o fewn cymhwysedd deddfwrfa ddatganoledig y diriogaeth honno, heb gydsyniad pendant y ddeddfwrfa honno. Dylid ymwreiddio'r gofyniad hwn sy'n datgan na ddylid gwneud 'fel arfer' a'i godeiddio drwy ddiffiniad priodol a meini prawf yn llywodraethu ei gymhwysiad, a sicrhau bod gwir ystyr i'r modd y caiff ei gydnabod yn ein trefniadau cyfansoddiadol yn hytrach nag ystyr symbolaidd yn unig. Fel arall, gallai setliad cyfansoddiadol newydd ddarparu'n syml na fydd Senedd y DU yn deddfu ar faterion sydd o fewn cymhwysedd datganoledig, neu geisio addasu cymhwysedd deddfwriaethol neu swyddogaethau'r llywodraethau datganoledig, heb gydsyniad y ddeddfwrfa ddatganoledig berthnasol.

Drafodaeth

Mewn cyferbyniad â'r safbwynt ynglŷn â phwerau gweithredol a drafodir ymhellach yng nghynnig 8, a chan ystyried y ddealltwriaeth draddodiadol o sofraniaeth Senedd y DU, nid yw datganoli deddfwriaethol wedi golygu trosglwyddo pwerau deddfwriaethol gan Senedd y DU i'r deddfwrfeydd datganoledig. Yn hytrach, mae gan Senedd y DU gymhwysedd deddfwriaethol diderfyn o hyd yng nghyd-destun pob rhan o'r DU (gan gynnwys, yng nghyd-destun y tiriogaethau datganoledig, gymhwysedd ynghylch materion datganoledig -Troednodyn 4), a deddfwrfeydd ychwanegol ar gyfer eu tiriogaethau yw’r deddfwrfeydd datganoledig, gyda chymwyseddau sy'n gorgyffwrdd â rhai Senedd y DU (Troednodyn 5).

Er mwyn sicrhau bod gwir ystyr i ddatganoli deddfwriaethol felly, mae’n ofynnol i Senedd y DU ymatal rhag deddfu ar faterion sydd wedi’u datganoli, gan gydnabod felly gyfrifoldeb sylfaenol y deddfwrfeydd datganoledig am ddeddfwriaeth yn eu tiriogaethau sy'n ymwneud â materion datganoledig. Gwnaeth hynny drwy fabwysiadu "Confensiwn Sewel", na fydd Senedd y DU fel arfer yn deddfu ar gyfer Cymru, yr Alban na Gogledd Iwerddon mewn perthynas â materion datganoledig heb gydsyniad y ddeddfwrfa ddatganoledig berthnasol. Yn achos Cymru a'r Alban, mae'r confensiwn wedi cael ei ailddatgan ar ffurf statud (Troednodyn 6).

Mae'n glir, fodd bynnag, o benderfyniad y Goruchaf Lys yn achos Miller (R (Miller) v Yr Ysgrifennydd Gwladol dros Ymadael â'r Undeb Ewropeaidd [2017] UKSC 5.) nad yw cwestiynau ynglŷn â chydymffurfio â'r confensiwn, er ei fod wedi cael ei ailddatgan yn statudol, yn fater y gall y llysoedd ddyfarnu yn ei gylch. Golyga hyn fod gan Lywodraeth a Senedd y DU gryn ddisgresiwn wrth benderfynu pa amgylchiadau sy'n "annormal", gan eu galluogi i barhau â deddfwriaeth ar faterion sydd o fewn cymhwysedd datganoledig er gwaethaf unrhyw wrthodiad gan ddeddfwrfa ddatganoledig i roi ei chydsyniad.

Ym marn Llywodraeth Cymru, os am wir barchu datganoli, nid yw hon yn sefyllfa gynaliadwy. Rydym yn cynnig dau ddiwygiad cysylltiedig. Yn gyntaf, rhaid rhagnodi'n gliriach yr amgylchiadau pan ellir diystyru'n gyfreithlon wrthwynebiad deddfwrfa ddatganoledig i roi ei chydsyniad ac, yn ail, rydym o blaid gweld cyfnod mwy penodol ar gyfer ystyriaeth Senedd y DU o oblygiadau parhau er gwaetha'r diffyg chydsyniad.

O ran y pwynt cyntaf, rhaid i lywodraethau'r DU negodi Memorandwm Cyd-ddealltwriaeth newydd, a fydd yn egluro'r amgylchiadau a'r meini prawf y caiff Llywodraeth y DU in extremis barhau â’r ddeddfwriaeth hon yn unol â hwy, er gwaethaf diffyg cydsyniad deddfwrfa ddatganoledig. Dylid ystyried hefyd nodi'r meini prawf hynny mewn statud, mewn ffordd a fyddai'n hwyluso'r broses o gael trosolwg barnwrol o benderfyniadau gan Lywodraeth y DU i barhau â deddfwriaeth er gwaetha'r diffyg cydsyniad.

O ran y pwynt cyntaf, rhaid i lywodraethau'r DU negodi Memorandwm Cyd-ddealltwriaeth newydd, a fydd yn egluro'r amgylchiadau a'r meini prawf y caiff Llywodraeth y DU in extremis barhau â’r ddeddfwriaeth hon yn unol â hwy, er gwaethaf diffyg cydsyniad deddfwrfa ddatganoledig. Dylid ystyried hefyd nodi'r meini prawf hynny mewn statud, mewn ffordd a fyddai'n hwyluso'r broses o gael trosolwg barnwrol o benderfyniadau gan Lywodraeth y DU i barhau â deddfwriaeth er gwaetha'r diffyg cydsyniad.

Felly, yn y dyfodol, rhaid ymdrin â'r materion hyn gan roi mwy o barch i farn y deddfwrfeydd datganoledig. Dylid addasu proses ddeddfwriaethol Senedd y DU (Troednodyn 7) fel bod y ddau Dŷ yn cael cyfle priodol, yn ystod y cyfnodau olaf o ystyried Bil, i benderfynu a ydynt yn dymuno parhau â Bil pan fo'r ddeddfwrfa ddatganoledig berthnasol wedi gwrthod rhoi ei chydsyniad. Dylai fod yn ofynnol i Weinidogion Llywodraeth y DU gyfiawnhau, drwy gyfrwng Datganiadau ym mhob un o ddau Dŷ'r Senedd, pam eu bod yn dymuno parhau â Bil er gwaethaf diffyg cydsyniad y ddeddfwrfa ddatganoledig, a dylai'r ddeddfwrfa berthnasol honno gael y cyfle i gynnig ei rhesymau dros beidio â rhoi ei chydsyniad i Senedd y DU (Troednodyn 8). Gallai adroddiadau gan y Pwyllgorau Seneddol perthnasol gael eu defnyddio hefyd i lywio ystyriaeth Senedd y DU o'r goblygiadau cyfansoddiadol o barhau â'r Bil o dan yr amgylchiadau hyn.

Ceir fodd bynnag ddull symlach o bosibl, er ei fod yn fwy radical, o fynd i'r afael â'r mater hwn. Sefydlu'r egwyddor, fel elfen o setliad cyfansoddiadol newydd, na ddylai Senedd y DU allu deddfu ar faterion datganoledig, na cheisio drwy ddeddfwriaeth Senedd y DU i addasu cymwyseddau'r sefydliadau datganoledig, heb gydsyniad y ddeddfwrfa ddatganoledig berthnasol, fyddai'r dull hwnnw. Mewn geiriau eraill, byddai'r cymhwyster "nid fel arfer" yn cael ei ddileu, ynghyd â'r holl bosibilrwydd ar gyfer creu ansicrwydd, camddealltwriaeth a diffyg ymddiriedaeth rhwng Senedd y DU a'r sefydliadau datganoledig, a byddai perthynas symlach a chliriach yn cael ei sefydlu rhwng y sefydliadau. Byddai Llywodraeth Cymru yn bendant yn agored i drafodaeth ar fanteision trefniadau o'r fath.

Cynnig 6

Dylid cydnabod bod pwerau deddfwriaethol gwladwriaeth y DU yn arferadwy gan bedair deddfwrfa yn awr yn hytrach nag un, felly dylid bodloni yn y dyfodol gostau rhedeg y pedair deddfwrfa gyda'i gilydd ar yr un sail â chostau presennol Senedd y DU, hynny yw drwy linell gyllid benodedig (ond un sy'n berthnasol i bob un o'r pedair deddfwrfa), gan ddefnyddio cyfran o gyfanswm darpariaeth y gyllideb ar gyfer y DU.

Drafodaeth

Mae'r trefniadau presennol, lle mae pob deddfwrfa ddatganoledig yn gorfod ariannu ei chostau rhedeg ei hun o gyfansymiau adnoddau a gyfrifir i'w dosbarthu i'r gangen weithredol ar gyfer gwasanaethau cyhoeddus, yn anghyson â disgwyliadau dinasyddion o ran y defnydd a wneir o adnoddau a ddarperir ar gyfer gwasanaethau o'r fath, a'r egwyddor gyfansoddiadol o wahanu pwerau. Yn achos Cymru, cyllideb bresennol Comisiwn y Cynulliad ar gyfer 2019-20 ar gyfer rhedeg y Cynulliad yw £58m; roedd ei wariant wedi'i archwilio ar gyfer blwyddyn 2018-19 yn £54.4m. Cyfran o'r cronfeydd canolog a neilltuir ar gyfer gwasanaethau cyhoeddus datganoledig yw'r arian hwn, ac nid ydyw ar gael i'w wario ar y gwasanaethau hynny felly. Byddai Adrannau Whitehall, mewn cyferbyniad, yn synnu pe awgrymir y dylid rhoi cyfran o'u dyraniadau hwythau tuag at fodloni costau rhedeg Senedd y DU.

Gall fod ychydig o dyndra fodd bynnag rhwng cynigion 4 a 6. Mewn egwyddor, byddai'r rhyddid a ddarperir gan gynnig 4 i bob deddfwrfa ddatganoledig bennu ei maint a'i threfniant mewnol ei hun yn gallu golygu bod un ddeddfwrfa yn gwneud hawliad anghymesur ar gyfanswm yr adnoddau sydd i'w rannu rhwng y pedair deddfwrfa yn unol â chynnig 6. Byddai Llywodraeth Cymru yn awgrymu, pan fydd llinell gyllid benodol yn cael ei phennu i fodloni costau rhedeg pob un o'r pedair deddfwrfa, fod memorandwm cyd-ddealltwriaeth i gyd-fynd â hyn yn cael ei lunio rhwng y deddfwrfeydd ynglŷn â'r ffordd y dylid dyrannu'r adnoddau perthnasol rhyngddynt, a pha weithdrefnau dylid eu pennu i sicrhau y ceir tryloywder a mesurau craffu mewn perthynas â'r ffordd y defnyddir yr adnoddau hyn.

Cynnig 7

Dylai Cymru, yr Alban a Gogledd Iwerddon oll barhau i gael eu cynrychioli yn Nhŷ'r Cyffredin. Dylid cyfansoddi Tŷ Uchaf y Senedd ar ei newydd wedd, gydag aelodaeth sy'n ystyried yn briodol natur aml-genedl yr Undeb, yn hytrach na'i seilio (fel yn achos Tŷ'r Cyffredin) i raddau helaeth iawn ar y boblogaeth. Dylai'r Tŷ Uchaf hwn gael y cyfrifoldeb penodol dros sicrhau bod sefyllfa gyfansoddiadol y sefydliadau datganoledig yn cael ei hystyried yn gywir yn neddfwriaeth Senedd y DU.

Drafodaeth

Fel gweinyddiaeth sydd wedi ymrwymo i'r DU, mae Llywodraeth Cymru yn gadarn o blaid gweld parhad y gynrychiolaeth Gymreig yn Nhŷ'r Cyffredin. Ymhellach i hyn, gan fod yn gyson â chynnig 4, y Tŷ hwnnw ddylai penderfynu ar nifer yr Aelodau, a sut y caiff yr Aelodau eu hethol.

Wedi dweud hynny, yn y gorffennol, mae Llywodraeth Cymru wedi dadlau (Troednodyn 9) beth bynnag y bo nifer etholaethau Senedd y DU, dylid dyrannu nifer sefydlog o seddi i bob rhan o'r DU, ac ni ddylid eu hail-gyfrifo bob tro y cynhelir Adolygiad o Ffiniau fel sy'n ofynnol o dan y gyfraith bresennol. Felly, er enghraifft, mewn Tŷ â 600 o Aelodau, dylai'r ddeddfwriaeth ddarparu bod 30 o etholaethau i’w cael yng Nghymru (gyda niferoedd cyfatebol ar gyfer yr Alban a Gogledd Iwerddon), ac ni ddylai'r sefyllfa hon newid oni bai bod nifer cyffredinol yr ASau yn newid, a hyd nes y digwydd hynny.

Pe byddai’n glir fod nifer sefydlog o etholaethau yng Nghymru ar gyfer y dyfodol agos, byddai hynny'n golygu bod gan Senedd Cymru sylfaen gadarn ar gyfer adeiladu trefniadau etholaethol newydd arni, pe byddai'n dymuno gwneud hynny. Heb y sylfaen honno, yn ôl pob tebyg, byddai rhaid iddi greu ardaloedd daearyddol cyfan gwbl ar wahân a gwahanol iawn i'w gilydd ar gyfer y trefniadau hynny. Ond byddai manteision amlwg, fodd bynnag, ar gyfer y pleidleiswyr a'r pleidiau gwleidyddol o safbwynt trefniadaeth leol, o gael etholaethau cyfatebol ar gyfer Senedd y DU a Senedd Cymru. (Dyma'r sefyllfa eisoes yng Ngogledd Iwerddon, lle defnyddir etholaethau presennol Senedd y DU i benderfynu ar yr Aelodau a anfonir i Gynulliad Gogledd Iwerddon, a byddai hynny yn parhau hyd yn oed pe byddai nifer yr etholaethau hynny yn cael ei leihau. Yr unig wahaniaeth fyddai bod y Cynulliad yn llai o faint). Gallai fod yn fuddiol hefyd o safbwynt y Deyrnas Unedig yn ehangach i gael ardaloedd daearyddol cyffredin a fyddai'n galluogi ASau ac ACau i weithio gyda'i gilydd yn effeithiol i wasanaethu'r un etholaethau.
O safbwynt Tŷ'r Arglwyddi, ychydig iawn fyddai yn dymuno amddiffyn cyfansoddiad presennol y Tŷ, er gwaetha’r ffaith ei fod wedi defnyddio ei bwerau yn effeithiol iawn yn ystod y cyfnod diweddar. Cyn y gellir diwygio Tŷ’r Arglwyddi, rhaid rhoi ystyriaeth lawn a chywir i'r datblygiadau yng nghyfansoddiad tiriogaethol y DU, sef testun y papur hwn.

O ystyried y gwahaniaeth rhwng poblogaethau Lloegr ac ardaloedd eraill o'r Undeb, nid yw'n realistig dadlau dros gynrychiolaeth gyfartal ar gyfer pob tiriogaeth. Dylid sefydlu, fodd bynnag, Dŷ Uchaf y Senedd ar ei newydd wedd gydag aelodaeth, a fyddai'n etholedig yn bennaf neu’n gyfan gwbl felly, sy'n ystyried cymeriad aml-genedl yr Undeb.

Mae Tŷ'r Arglwyddi ar ei gwedd bresennol wedi hawlio i'w hun gyfrifoldeb penodol mewn perthynas â materion cyfansoddiadol y DU. Gellid adeiladu ar y traddodiad hwn pe byddai Tŷ Uchaf ar ei newydd wedd yn cael cyfrifoldeb penodol dros sicrhau bod buddiannau'r tiriogaethau datganoledig a'u sefydliadau yn cael eu diogelu a'u parchu'n gywir mewn deddfwriaeth gan Senedd y DU.(Troednodyn 10).

5. Pwerau gweithredol: llywodraethau, asiantaethau a'r gwasanaeth sifil

Cynnig 8

Llywodraethir y Deyrnas Unedig gan bedair gweinyddiaeth, a phob un ohonynt (gan gynnwys Llywodraeth y DU mewn perthynas â Lloegr24) â'u cyfrifoldebau neilltuedig y dylai pob un o'r partneriaid eraill, fel rhan o'u hamcan cyffredin o lywodraethu'r DU, eu cydnabod. Dylai'r berthynas rhwng y pedair llywodraeth felly barhau ar y sail o bartneriaeth â phob aelod ohoni yn gyfartal ac yn parchu ei gilydd (a dylai sylwadau ar bolisïau'r gweinyddiaethau eraill, mewn diwylliant o drafodaeth wleidyddol gadarn, adlewyrchu'r parch hwnnw yn gywir).

Cynnig 9

Oni chytunwyd eisoes ar drefniadau eraill (ac y gwneir darpariaeth ar eu cyfer yn ôl yr angen mewn deddfwriaeth), dylai Gweinidogion ym mhob gweinyddiaeth gael yr awdurdod neilltuedig, a bod yn gwbl atebol yn lleol, am arfer swyddogaethau statudol yn eu tiriogaethau yn unol â'u pwerau cyfreithiol, a hynny heb iddynt gael eu herio, eu hadolygu na'u goruchwylio gan Weinidogion gweinyddiaeth arall.

Drafodaeth

Gellir ystyried y ddau gynnig hwn gyda'i gilydd.

O fewn eu tiriogaethau, byddai pwerau y deddfwrfeydd datganoledig yn cael eu hystyried yn draddodiadol fel rhai sy'n ychwanegol at rai Senedd y DU (gweler cynnig 5), ond mae gan y llywodraethau datganoledig gyfrifoldeb neilltuedig dros arfer y swyddogaethau a drosglwyddwyd iddynt (oni bai bod y swyddogaethau wedi cael eu darparu'n benodol er mwyn iddynt allu cael eu harfer yn gydamserol). Er bod pwerau ymyrryd ar gael i'r Ysgrifennydd Gwladol o dan bob un o'r setliadau datganoli, ar seiliau a ragnodwyd a chyfyngedig, i reoli'r modd y caiff cymwyseddau datganoledig eu harfer (Troednodyn 12), ni ddefnyddiwyd y pwerau hyn erioed, a byddai unrhyw ymgais i wneud hynny yn arwain at anawsterau hynod ddifrifol rhwng y llywodraethau yn ddi-os.

Golyga hyn na cheir unrhyw hierarchaeth yn y berthynas rhwng y pedair llywodraeth â'i gilydd gan mai cyfrifoldeb pob llywodraeth yw arfer swyddogaethau perthnasol yn ei thiriogaeth ei hun, ac ni ddylid ystyried y berthynas hon fel un hierarchaidd. Pan fyddant yn dewis cydlynu a chydweithio â'i gilydd felly, dylent wneud hynny ar sail parch cydradd. Byddant yn atebol i'r ddeddfwrfa berthnasol am arfer y swyddogaethau hynny, yn hytrach nag (yn achos y llywodraethau datganoledig) i San Steffan.

Ym marn Llywodraeth Cymru, mae'n dilyn hefyd na ddylai Llywodraeth y DU, hyd yn oed os caiff ei hawdurdodi drwy statud i wneud hynny, oni bai bod ganddi gydsyniad y llywodraeth ddatganoledig berthnasol ymlaen llaw, ysgwyddo gwariant cyhoeddus yng Nghymru, yr Alban na Gogledd Iwerddon mewn perthynas â materion y trosglwyddwyd y cyfrifoldeb amdanynt i'r llywodraethau datganoledig.

Cynnig 10

Dylai trefniadau a/neu beirianwaith hir-sefydledig fod yn eu lle er mwyn galluogi'r amrywiol weinyddiaethau i weithio'n effeithiol gyda'i gilydd ar faterion sydd o fudd cyffredin. Gallai'r rhain fod o natur ddwyochrog neu amlochrog fel sy'n briodol. Pan fo pob un o'r pedair gweinyddiaeth (neu pa nifer bynnag sydd â'r pwerau perthnasol) yn cytuno bod angen dull cyffredin, dylid datblygu fframweithiau cyffredin, peirianwaith cyflenwi a rennir a threfniadau cydlywodraethu ar sail gydweithredol a chydsyniol. Dylai unrhyw beirianwaith o'r fath wneud darpariaeth ar gyfer datrys anghydfodau rhwng un llywodraeth ac un arall, neu rhwng amryw o’r llywodraethau, yn gyflym ac yn effeithiol, a dylid cytuno ar rôl glir ar gyfer mewnbwn annibynnol (boed hynny ar ffurf cyngor, cyfryngu neu gymrodeddu).

Drafodaeth

Os ystyrir y DU fel cynghrair wirfoddol o genhedloedd a chanddynt eu hunaniaethau penodol eu hunain ond sydd â chyfres hefyd o fuddiannau a rennir, negodi ddylai fod ei phrif ddull llywodraethu mewn perthynas â'r buddiannau hynny, gyda'r nod o sicrhau consensws. Mae hyn yn galw am sefydlu a chynnal mecanwaith effeithiol ar gyfer rheoli cysylltiadau rhynglywodraethol.

Mae'r trefniadau presennol ar gyfer rheoli cysylltiadau rhynglywodraethol, sy’n seiliedig ar Femorandwm Cyd-ddealltwriaeth a ddiwygiwyd ddiwethaf yn 2013, wedi cael eu beirniadu'n hallt (sweler er enghraifft Adroddiad PACAC, rhif 1 uchod, t.8: “Inter-governmental relations: the missing part of devolution?”),

ac nid ydynt wedi gallu ymdopi â phwysau'r negodiadau rhynglywodraethol sydd wedi bod yn ofynnol yn sgil Brexit. Ym marn Llywodraeth Cymru, rhaid inni nawr sicrhau bod y trefniadau presennol yn cael eu diwygio'n llwyr, er mwyn ymateb i’r heriau newydd a ddaw ar ôl Brexit.

Yn 2017, cyhoeddasom y papur "Brexit a Datganoli", yn galw am ddisodli Cyd-bwyllgor y Gweinidogion, sy’n bwyllgor ymgynghorol ar y cyfan, gyda Chyngor Gweinidogion y DU, a hwnnw’n gyfrifol am wneud penderfyniadau. Byddai'r Cyngor yn goruchwylio'r fforymau rhyngweinidogol presennol, er enghraifft y cyfarfodydd rhwng y pedwar Gweinidog Cyllid, yn ogystal ag endidau newydd fel y Fforwm Rhyngweinidogol ar gyfer yr Amgylchedd, Ffermio a Materion Gwledig, a'r Fforwm tebyg yr ydym wedi'i gynnig ar gyfer Masnach Ryngwladol. Dylai Ysgrifenyddiaeth annibynnol gefnogi'r cyfarfodydd, gyda threfniadau cyfatebol i'r rheini y mae'r Cyngor Prydeinig-Gwyddelig yn elwa arnynt.

At hynny, pa un ai dderbynnir y ddadl dros sefydlu Cyngor y Gweinidogion ai peidio, mae Llywodraeth Cymru o'r farn bod yr amser wedi dod i sefydlu mecanwaith diwygiedig o gysylltiadau rhynglywodraethol wedi’i seilio ar ddarpariaeth statudol. Caiff cysylltiadau rhynglywodraethol eu cydnabod yn awr fel rhan sylfaenol o gyfansoddiad y DU ei hun sy'n seiliedig ar yr egwyddor o ddatganoli. Felly, dylid gosod y system yn y gyfraith gyhoeddus, gyda mwy o dryloywder ac atebolrwydd a gwell dealltwriaeth gyhoeddus yn deillio o hynny. Gallai seiliau statudol osod y cyd-destun ar gyfer diwylliant ar ei newydd wedd â'r mecanwaith yn gweithredu ar sail cyfranogiad cyfartal gan y pedair llywodraeth, gan adlewyrchu’r parch cydradd a ddylai fod yn sylfaen ar gyfer cynnal eu cysylltiadau rhynglywodraethol.

Un diffyg yn y trefniadau presennol yw'r methiant i ddarparu systemau effeithiol ar gyfer datrys anghydfodau y gall pob gweinyddiaeth ymddiried ynddynt. Dylid hefyd ystyried sefydlu'r systemau hyn fel rhan o'r trefniadau llywodraethu ar gyfer y Grwpiau Rhyngweinidogol newydd y cyfeirir atynt uchod, yn ogystal ag ar lefel Cyd-bwyllgor y Gweinidogion (Y Cyfarfod Llawn). Bydd osgoi a datrys anghydfodau yn fwy effeithiol ar y lefel portffolio hon yn aml. Byddai cyflwyno'r posibilrwydd o gymorth trydydd parti annibynnol ar gyfer datrys anghydfodau rhwng llywodraethau, boed hynny ar ffurf cymrodeddu rhwymedigol, cyfryngu neu gyngor mewn rhai cyd-destunau penodol hefyd, yn gwneud tipyn i sicrhau bod y gweinyddiaethau datganoledig yn credu bod sylw teg yn cael ei roi i’r materion y byddant yn teimlo y bydd angen eu codi.

Mae un pwynt ar ôl i'w drafod. Os derbynnir y bydd angen i’r pedair llywodraeth gydweithio yn fwy ffurfiol ac ar draws amrywiaeth ehangach o feysydd polisi nag a wnaed yn y gorffennol, bydd cwestiynau’n codi am y trefniadau mwyaf priodol ar gyfer craffu ar y gweithgarwch hwn. Nid mater i Lywodraeth Cymru, nag unrhyw un o’r llywodraethau mewn gwirionedd, yw rhagnodi pa drefniadau ddylai’r pedair deddfwrfa eu rhoi ar waith er mwyn hwyluso’r trefniadau craffu hyn. Mae’n gywir dweud, fodd bynnag, pe byddai’r deddfwrfeydd yn pennu mecanwaith yn caniatáu i’r deddfwrfeydd graffu ar y cyd, neu mewn modd gydlynus, ar weithgarwch rhynglywodraethol, byddai hyn yn gwbl gyson â’r strwythurau llywodraethu sy’n datblygu yn y DU yn ein barn ni.

Cynnig 11

Mewn perthynas â chysylltiadau rhyngwladol a masnach y DU, dylid cynnwys Gweinidogion a swyddogion y gweinyddiaethau datganoledig drwy fecanwaith rhynglywodraethol ffurfiol mewn trafodaethau â Llywodraeth y DU ynglŷn â llunio safbwynt polisi’r DU ar faterion a all fod yn destun negodiadau rhyngwladol, yn arbennig lle y gallai’r rhain gael goblygiadau pwysig o ran materion sydd o fewn cymhwysedd datganoledig. Ni ddylai Llywodraeth y DU fel arfer barhau â mandadau negodi ar faterion datganoledig na chytunwyd arnynt gyda’r weinyddiaeth ddatganoledig berthnasol, a dylai’r llywodraethau datganoledig gael cymryd rhan amlwg yn y broses negodi. Mater i’r gweinyddiaethau datganoledig, gan ymgynghori â Llywodraeth y DU (a gweinyddiaethau eraill yn ôl yr angen) a’u deddfwrfeydd datganoledig wedi hynny, ddylai fod ystyried sut y dylid gweithredu rhwymedigaethau sydd o fewn cymhwysedd datganoledig sy’n deillio o gytundebau rhyngwladol y DU. Byddai hyn yn cynnwys ystyried a ddylai’r sefydliadau datganoledig roi’r rhwymedigaethau hynny ar waith drwy eu deddfwriaeth eu hunain neu gytuno eu bod yn cael eu cynnwys yn neddfwriaeth y DU/Prydain Fawr.

Drafodaeth

Gweinidogion Llywodraeth y DU sy'n rheoli cysylltiadau rhyngwladol y DU, gan gynnwys negodiadau ar fasnach, o dan bwerau yn deillio o’r Uchelfraint Frenhinol. Mae’r setliadau datganoli yn darparu pwerau ymyrryd i’r Ysgrifennydd Gwladol gymryd camau ar gyfer sicrhau bod y sefydliadau datganoledig, wrth arfer eu pwerau, yn gwneud hynny yn unol â rhwymedigaethau rhyngwladol y DU.

Symleiddio pethau’n ormodol fyddai dod i’r casgliad fodd bynnag nad oes gan y sefydliadau datganoledig unrhyw fuddiannau dilys o ran y modd y mae Llywodraeth y DU yn cynnal cysylltiadau rhyngwladol. Fel y gwnaethpwyd yn glir gan y Goruchaf Lys yn achos Bil Parhad yr Alban (27, 2018, UKSC 64), nid yw’r darpariaethau yn y ddeddfwriaeth sy’n gysylltiedig â datganoli sy’n golygu bod Senedd y DU yn cadw cymhwysedd mewn perthynas â Chysylltiadau Rhyngwladol yn ymestyn i weithredu rhwymedigaethau rhyngwladol y DU mewn meysydd datganoledig. Mae hyn yn arwain at rai canlyniadau penodol.

Mae derbyn a gweithredu rhwymedigaethau rhyngwladol yn cael eu hystyried gan Lywodraeth Cymru fel rhan o un broses, ond proses a weithredir fesul cam. Mae’r camau hynny fel a ganlyn: cytuno yn y DU beth yr ydym am ei gyflawni yn y negodiadau; cynnal y negodiadau; sicrhau cymeradwyaeth (‘cadarnhad’) ar gyfer yr hyn a gytunwyd; a rhoi effaith i’r rhwymedigaethau a ddaw yn sgil hyn (gyda, fel y nodwyd, y posibilrwydd o ddefnyddio pwerau ymyrryd yr Ysgrifennydd Gwladol in extremis). Yn y broses hon, rhaid i wahanol lywodraethau gymryd yr awenau ar wahanol adegau, ond mewn cyd-destun y mae pob un ohonynt yn cymryd rhan ynddo neu fel rhan o amcan cyffredin.

Materion y dylai Llywodraeth y DU arwain arnynt yn amlwg yw pennu mandad negodi y DU ac ymgymryd â’r negodiadau eu hunain, ond bydd y gweinyddiaethau datganoledig yn dymuno cymryd rhan gyda’r ddau fater hwn hefyd. Rhaid cofio mai cyfrifoldeb y gweinyddiaethau datganoledig yn bennaf, mewn perthynas â materion datganoledig o leiaf, yw gweithredu’r rhwymedigaethau. Byddai’n hynod artiffisial pe byddai’r DU yn negodi’r rhwymedigaethau rhyngwladol yn gwbl annibynnol ar y broses ar gyfer rhoi effaith iddynt. Ni fyddai unrhyw un yn elwa ychwaith pe byddai Llywodraeth y DU yn ymrwymo i rwymedigaethau rhyngwladol na fyddai’r gweinyddiaethau datganoledig yn barod i’w gweithredu wedi hynny.

Felly, rhaid rhoi mecanwaith rhynglywodraethol (Troednodyn 13) ar waith ar gyfer cefnogi un broses, fesul cam, sy’n galluogi’r DU i ymrwymo i rwymedigaethau rhyngwladol newydd, gyda’r gweinyddiaethau datganoledig a Llywodraeth y DU oll â’u rhan eu hunain i’w chwarae mewn un ymdrech gydweithredol. At hynny, mae angen i Lywodraeth y DU ymrwymo i weithio gyda’r gweinyddiaethau datganoledig i geisio cytundeb ar bob safbwynt negodi sy’n cyffwrdd â materion datganoledig, ac ymrwymo hefyd na fyddai fel arfer yn mynd ar drywydd mandadau negodi ar y materion hynny heb gael cytundeb y gweinyddiaethau datganoledig ymlaen llaw. Dylai’r ffaith bod partneriaid negodi yn ymwybodol bod y gweinyddiaethau datganoledig yn sefyll mewn partneriaeth â Llywodraeth y DU ar fandadau negodi yn gysylltiedig â meysydd datganoledig, ac yn cymryd rhan yn y negodiadau eu hunain, dawelu eu meddyliau y bydd unrhyw gytundebau a geir rhyngddynt yn cael eu gweithredu’n gywir yn y DU (Troednodyn 14).

O’u safbwynt hwythau, bydd angen i’r sefydliadau datganoledig o bryd i’w gilydd ystyried yn ofalus a ddylid rhoi effaith i rwymedigaethau rhyngwladol newydd yng nghyd-destun y meysydd datganoledig, a sut y dylid gwneud hynny. Gan ragdybio bod y gweinyddiaethau datganoledig wedi cael cymryd rhan yn briodol yn y broses negodi fel y disgrifir uchod, bydd hyn yn golygu naill ai cydsynio i weithredu ar sail y DU gyfan drwy ddeddfwriaeth San Steffan, neu benderfynu deddfu eu hunain er mwyn gallu cydweddu rhwymedigaethau rhyngwladol ag amgylchiadau a systemau cyfreithiol lleol (ac mae’n debygol mai dyma fyddai'r rhagdybiaeth a ddefnyddir gan Lywodraeth Cymru fel man cychwyn). Bydd rhaid cynnal ymgyngoriadau hefyd rhwng yr amrywiol lywodraethau wrth benderfynu ar y ffordd orau ymlaen.

Cynnig 12

Pan fydd trefniadau yn yr arfaeth ar gyfer creu corff neu asiantaeth gyhoeddus sydd â chyfrifoldebau gweithredol dros fwy nag un rhan o’r DU, neu pan addasir corff neu asiantaeth o’r fath at ddibenion eraill, fel rhan o ddyluniad y sefydliad, dylid ystyried barn y gweinyddiaethau datganoledig perthnasol bob amser, a hynny er mwyn i fuddiannau pob rhan o’r DU sydd o fewn cylch gwaith y corff neu asiantaeth gael eu hystyried yn briodol. Dylai hyn gynnwys trefniadau sy’n ymwneud â llywodraethiant y corff, a'i drefniadau cyllido, yn ogystal â'r modd y goruchwylir ei weithgareddau ac y creffir arnynt.

Drafodaeth

Mae’r amrywiol amgylchiadau a allai arwain at y mater hwn yn golygu na cheir un ateb sy’n briodol ym mhob achos. Mae’r opsiynau yn cynnwys penodi aelodau o Fwrdd y corff neu’r asiantaeth gyhoeddus gan Weinidogion y gweinyddiaethau datganoledig; cydsyniad Gweinidogion y gweinyddiaethau datganoledig i benodiadau a gynigir gan Ysgrifennydd Gwladol; ymrwymiadau ffurfiol i ymgynghori ynglŷn â’r gweithdrefnau ar gyfer recriwtio aelodau'r Bwrdd; a chytundebau neu brotocolau yn ymwneud â’r trafodaethau a gaiff swyddogion â swyddogion yr asiantaeth fel rhan o drefniadau rheoli rheolaidd y corff o’i fusnes, gan gynnwys mewnbwn i’w gynllunio corfforaethol. (Yn gyffredinol, po fwyaf o ran y bydd y corff cyhoeddus yn ei chwarae mewn materion datganoledig, y mwyaf tebygol ydyw y bydd angen diogelu buddiannau datganoledig drwy ddylanwadu'n uniongyrchol ar benodiadau i aelodaeth y Bwrdd).

Bydd angen cynnwys trefniadau atebolrwydd i ddeddfwrfeydd datganoledig hefyd wrth ystyried y mater hwn. Mae’n ofynnol yn aml i gyrff cyhoeddus anfon copïau o’u Hadroddiadau Blynyddol at Weinidogion y gweinyddiaethau datganoledig i’w gosod gerbron y deddfwrfeydd datganoledig, er mwyn hwyluso’r gwaith craffu (Troednodyn 15).

Cynnig 13

Dylai Gweinidogion ym mhob gweinyddiaeth barhau i gael cymorth gweision sifil yn amodol ar reolau a chodau cyffredin mewn perthynas â phenodiadau ac ymddygiad proffesiynol; a dylid rhoi trefniadau yn eu lle i hwyluso'r broses o gyfnewid a throsglwyddo staff rhwng un weinyddiaeth a gweinyddiaeth arall.

Drafodaeth

Mae Llywodraeth Cymru o blaid parhau â'r trefniadau lle y gall aelodau o un Gwasanaeth Sifil Cartref gefnogi Gweinidogion yn Llywodraeth Cymru, Llywodraeth yr Alban a Llywodraeth y DU, ill tair. (Am resymau hanesyddol, ceir Gwasanaeth Sifil ar wahân yng Ngogledd Iwerddon). Mae trefniadau o'r fath yn sicrhau bod safonau proffesiynol a chodau ymarfer cyffredin yn cael eu cynnal ar draws y tair gweinyddiaeth, a golyga hyn ei bod yn haws cynnal trefniadau gweithio rhynglywodraethol o ddydd i ddydd. Maent hefyd yn golygu bod staff yn gallu trosglwyddo a chael eu rhoi ar fenthyg i weinyddiaethau eraill, gan alluogi gweision sifil unigol i ehangu eu profiad a'u dealltwriaeth o safbwyntiau, prosesau ac arferion y gweinyddiaethau eraill yn y DU.

Ymhen amser, mae'n bosibl y gall gweinyddiaethau datganoledig unigol ddymuno aildrefnu eu hadnoddau gweinyddiaeth gyhoeddus yn eu tiriogaethau eu hunain er mwyn bod yn fwy effeithlon a chydlynus. Yng Nghymru, cyfeirir at hyn o bryd i'w gilydd fel y dymuniad o sefydlu 'un gwasanaeth cyhoeddus i Gymru'. Bydd angen ail-asesu’r manteision o gael un Gwasanaeth Sifil Cartref yn erbyn datblygiadau newydd o’r fath.

6. Cyllid

Cynnig 14

Mater i Lywodraeth y DU benderfynu yn ei gylch yw lefelau gwariant cyhoeddus, o ran rhaglenni sy'n gweithredu ar lefel Cymru a’r DU/Prydain Fawr/Lloegr ac ar gyfer Lloegr mewn perthynas â meysydd polisi sydd wedi cael eu datganoli. Dylid pennu grym gwario'r gweinyddiaethau datganoledig, gan ystyried y lefelau gwariant arfaethedig ar gyfer Lloegr, drwy gyfeirio at gyfres o ddangosyddion amcan y cytunwyd arnynt o angen cymharol, er mwyn sicrhau bod grym gwario yn deg ar draws y gwahanol weinyddiaethau a bod modd cyflenwi lefel ac ansawdd gyfatebol o nwyddau cyhoeddus ym mhob rhan o'r DU. Ni ddylai Llywodraeth y DU allu fynd ati'n fympwyol i ddyrannu cyllid ychwanegol i unrhyw ran benodol o'r DU drwy unrhyw drefniadau eraill.

Drafodaeth

O dan y system bresennol, yn gyffredinol, dyrennir cyllid i'r gweinyddiaethau datganoledig drwy fformiwla Barnett, lle mae'r gwahaniaeth yn y cyllid a gaiff y gweinyddiaethau datganoledig yn gyfran ar sail y boblogaeth o newidiadau mewn rhaglenni cymharol, gydag addasiadau ar gyfer refeniw o drethi datganoledig (Troednodyn 16). Nid yw'r system yn ystyried anghenion cymharol pob gwlad. Mae Llywodraeth y DU wedi ymddwyn y tu allan i'r rheolau arferol o bryd i'w gilydd mewn ffordd nad yw pob un, neu ragor o'r gweinyddiaethau datganoledig yn ystyried sy'n deg.

Yn 2016, newidiwyd fformiwla Barnett o ran y ffordd y mae'n gymwys i Gymru. Mae'r newid hwn – a elwir yn 'llawr Holtham' (Troednodyn 17) – yn ychwanegu ffactor penodol, sy'n seiliedig ar anghenion, a osodwyd yn 105% ar hyn o bryd ond a fydd yn codi i 115% ar yr adeg pan fydd gwariant fesul person yng Nghymru ar swyddogaethau datganoledig yn cyrraedd 115% o lefel Lloegr. Mae'r addasiad penodol i Gymru hwn i fformiwla Barnett yn gam mawr yn y cyfeiriad cywir tuag at gyflwyno system decach. Fodd bynnag, mae Llywodraeth Cymru o'r farn y dylid sefydlu system newydd sy'n seiliedig ar anghenion cymharol i ddisodli fformiwla Barnett, a dylid gwneud hyn o fewn fframwaith cyllid cynhwysfawr a chyson y bydd pob Llywodraeth yn y DU yn cytuno arno.

Mae gan y gweinyddiaethau datganoledig fuddiant dilys hefyd yn lefelau a dosbarthiad y gwariant ar raglenni Cymru a'r DU/Prydain Fawr/Lloegr, er enghraifft mewn perthynas â budd-daliadau lles, cyfiawnder a'r seilwaith rheilffyrdd. Mae lefelau a dosbarthiad y gwariant ar raglenni o'r fath yn bwysig i'r gweinyddiaethau datganoledig am amryw o resymau ond yn arbennig oherwydd y rhyngweithio rhwng rhaglenni Cymru a'r DU/Prydain Fawr/Lloegr ar y naill law a rhaglenni datganoledig ar y llall.

Cynnig 15

Dylid rhoi adnoddau i'r gweinyddiaethau datganoledig drwy gyfuniad o grant sy'n seiliedig ar anghenion gan Lywodraeth y DU, adnoddau a godwyd drwy drethi datganoledig a lleol, a benthyciadau cyfalaf.

Drafodaeth

Bydd cydbwysedd y cyllid ar gyfer pob gweinyddiaeth ddatganoledig, fel y cydbwysedd rhwng grant Llywodraeth y DU a'r refeniw a godir drwy drethi datganoledig a lleol, yn adlewyrchu eu hamgylchiadau penodol a'r tueddiadau gwleidyddol yn lleol. Nid oes unrhyw ragdybiaeth y bydd y cydbwysedd cyllid na chwmpas y pwerau trethi datganoledig yn union yr un fath ym mhob gweinyddiaeth ddatganoledig. Fodd bynnag, dylid seilio'r cytundebau sy'n sylfaen i'r berthynas gyllidol rhwng Llywodraeth y DU a'r gweinyddiaethau datganoledig ar yr egwyddorion cyffredin o bartneriaeth, tryloywder, a chydnabyddiaeth o natur gyd-gysylltiedig y DU a thirwedd gyllidol y gweinyddiaethau datganoledig.

Mae Llywodraeth Cymru yn cydnabod bod y gwahaniaeth sy'n bodoli rhwng amgylchiadau a thueddiadau gwleidyddol gwahanol rannau o'r DU wedi arwain at sefyllfa anghymesur o ran datganoli cyllidol. Fodd bynnag, nid oes rhaid i'r anghymesuredd hwn olygu mai dull ad hoc a di-drefn y dylid ei ddilyn wrth ddatganoli cyllid, ac mae yna berygl, os nad eir i'r afael â hyn, y bydd y ffaith bod llai a llai o gydlyniaeth yn arwain at ansefydlogrwydd. Mae Llywodraeth Cymru yn ystyried y dylai pob Llywodraeth yn y DU gytuno ar set o egwyddorion a nodau craidd y gellid eu cymhwyso i bob gweinyddiaeth ond dylid hefyd caniatáu eu hamrywio yn ôl yr angen.

Felly, mae Llywodraeth Cymru yn dadlau o blaid un fframwaith cyllidol i'r DU gyfan, fframwaith y dylai pob un Llywodraeth yn y DU gytuno arno. Yn greiddiol i'r fframwaith hwn, byddwn yn disgwyl i'r cytundeb fod yn seiliedig ar yr egwyddorion o gyfranogiad cyfartal, cydweithio, a rhannu'r cyfrifoldeb dros ganlyniadau. Dylai'r fframwaith hwn ddarparu hefyd ar gyfer dull newydd yn seiliedig ar reolau nad yw'n caniatáu i wleidyddiaeth ddylanwadu ar gyllid, gan bod modd i hynny arwain at anghydraddoldeb a diffyg ymddiriedaeth. Oni cheir amgylchiadau eithriadol, dylai'r fframwaith fod yn gymwys bob amser, ac ni ddylid gwyro oddi wrth y fframwaith os na fydd pob Llywodraeth wedi cytuno i wneud hynny ymlaen llaw drwy system agored a thryloyw.

Cynnig 16

Asiantaeth gyhoeddus a fydd yn atebol i bob un o'r pedair gweinyddiaeth ar y cyd ddylai fod yn gyfrifol am weithredu'r trefniadau hyn ar gyfer darparu adnoddau, gan gynnwys pennu union fanylion grym gwario a therfynau benthyg y gweinyddiaethau datganoledig.

Drafodaeth

Dim ond os cytunir arno ar y cyd, ac y'i weithredir a'i gwarantir yn annibynnol, y gellir sicrhau dilysrwydd fframwaith cyllid y DU yn llwyr. Os na cheir corff annibynnol, sy'n gyd-atebol mae'n hynod debygol na fydd fframwaith cyllid y cytunwyd arno hyd yn oed yn gallu atal pob anghydfod a chwyn posibl.

Cydnabyddir eisoes yr egwyddor o gael cefnogaeth trydydd parti gan gorff annibynnol er mwyn datrys anghydfodau yn fframweithiau cyllid Llywodraethau Cymru a'r Alban, ill dwy, ac mae'n ddull a ddefnyddir yn helaeth ledled y byd ar gyfer datrys anghydfodau. Mae Llywodraeth Cymru o'r farn bod gan gorff annibynnol rôl hanfodol i'w chwarae. Gall sicrhau bod pob un yn cael ei drin yn gyfartal, gan gydnabod pwysigrwydd yr egwyddor o sybsidiaredd ond cydnabod hefyd yr egwyddor greiddiol fod pob rhan o'r DU yn ddibynnol ar ei gilydd.

Cynnig 17

Mater i'r gweinyddiaethau datganoledig yw pennu, yn unol â’r pwerau a'r adnoddau sydd ar gael iddynt, eu blaenoriaethau eu hunain ar gyfer trethiant a gwariant cyhoeddus sy'n gysylltiedig â'u cyfrifoldebau datganoledig, a rhoi eglurhad o’u penderfyniadau i’w deddfwrfeydd eu hunain. Fodd bynnag, caiff penderfyniadau a wneir gan y gweinyddiaethau datganoledig neu gyrff o dan eu hawdurdodaeth oblygiadau ariannol ar adrannau neu asiantaethau Llywodraeth y DU (effeithiau 'goferu’). Fel arall, gall penderfyniadau gan adrannau neu asiantaethau'r DU gael goblygiadau ariannol i'r gweinyddiaethau datganoledig. Mewn achosion o'r fath, rhaid i'r Llywodraeth sy'n gyfrifol am y penderfyniadau sy'n arwain at oblygiadau ariannol i lywodraethau eraill gymryd cyfrifoldeb dros fynd i'r afael â'r goblygiadau hynny. Dylai unrhyw anghydfodau ynglŷn â gweithredu'r egwyddor hon fod yn amodol ar asesiad annibynnol.

Drafodaeth

Nid yw’r trefniadau presennol ar gyfer cydnabod effeithiau goferu penderfyniadau a wneir gan un Llywodraeth ar lywodraethau eraill, a mynd i'r afael â hwy, yn gwbl effeithiol ac mae anghydfodau yn codi yn aml. Mae Llywodraeth Cymru yn credu bod angen mecanwaith clir, annibynnol y cytunwyd arno ar gyfer mynd i'r afael ag effeithiau goferu yng nghyd-destun fframwaith cyllid newydd y DU ynghyd â dull eglur o ddatrys anghydfodau.

7. Cyfiawnder a'r llysoedd

Cynnig 18

Dylai'r gweinyddiaethau datganoledig (a Llywodraeth a Senedd y DU mewn perthynas â Lloegr) fod yn gyfrifol am blismona a gweinyddu cyfiawnder yn eu tiriogaethau. Dylai trefniadau awdurdodaethol a strwythurau llysoedd adlewyrchu cyfrifoldebau neilltuol y sefydliadau datganoledig dros eu tiriogaethau mewn perthynas â'r materion hyn a materion cysylltiedig.

Drafodaeth

Cymhwyso cynnig 3, y dylai pwerau'r sefydliadau datganoledig gael eu seilio ar gyfres gydlynus o gyfrifoldebau a'u dyrannu yn unol â'r egwyddor o sybsidiaredd, mewn ffordd benodol a wna’r cynnig hwn. Mae gan hyn arwyddocâd neilltuol i Gymru, lle nad yw'r pwerau hyn wedi'u datganoli ar hyn o bryd (fel y maent yn yr Alban a Gogledd Iwerddon).

Yn yr awdurdodaethau eraill, tynnwyd y llinellau rhwng yr hyn sydd wedi'i ddatganoli a'r hyn nad yw wedi'i ddatganoli yn y fath fodd fel y rhoddir setiau cydlynus o bwerau i'r sefydliadau datganoledig. Ond yn achos Cymru mae llinell fympwyol wedi'i thynnu rhwng yr hyn y gellir deddfu arno a'r hyn na ellir deddfu arno. Felly, gall Senedd Cymru ddeddfu, ond system y llysoedd sy'n gorfodi'r ddeddfwriaeth honno. Llywodraeth y DU sy'n gyfrifol am y system hon yng Nghymru.

Nid yw Llywodraeth Cymru yn ymwybodol o unrhyw system o lywodraeth ddatganoledig yng ngwledydd y gyfraith gyffredin sy’n cael ei chyfyngu gymaint â hyn. Mewn awdurdodaethau eraill, mae'r cyfan neu'r rhan fwyaf o'r materion "domestig" wedi'u datganoli, ac mae hyn yn cynnwys yr holl wasanaethau cyhoeddus a materion eraill nad yw'n hanfodol iddynt gael eu rheoleiddio'n ganolog. Nid oes unrhyw reswm felly pam y mae angen i'r heddlu, y rhan fwyaf o agweddau ar y gyfraith sifil a chyfraith trosedd, ymddygiad gwrthgymdeithasol, gweinyddu cyfiawnder a materion cysylltiedig gael eu rheoli'n ganolog mewn lle arall. Felly, yn yr Alban a Gogledd Iwerddon fel mewn lleoedd eraill, ni ddigwydda hynny.

O ganlyniad, mae'n glir beth y mae pob llywodraeth yn gyfrifol amdano, ac maent yn gallu datblygu polisïau a chyfreithiau cydlynus a chydgysylltiedig, gan gynnwys mewn perthynas â phlismona a chyfiawnder, i fynd i'r afael â'r problemau cymdeithasol y maent yn eu hwynebu. O ystyried nad yw'r cyfrifoldeb dros blismona a chyfiawnder wedi'i ddatganoli ar hyn o bryd, nid yw hynny'n opsiwn i Lywodraeth Cymru ar hyn o bryd.

Os yw cyfrifoldebau dros blismona a chyfiawnder yn faterion sy’n addas i'w datganoli i Senedd Cymru a Llywodraeth Cymru, yn unol â'r egwyddor o sybsidiaredd, byddai hyn yn cadarnhau'r achos o blaid creu system o lysoedd neilltuol i Gymru. Fodd bynnag, yn ein barn ni, mae'r achos hwnnw yn sefyll yn ei rhinwedd ei hun ar seiliau cyfansoddiadol cyffredinol.

Yn nhystiolaeth Llywodraeth Cymru i Gomisiwn Thomas ar Gyfiawnder yng Nghymru, rydym yn dadlau, ac eithrio un enghraifft, fod awdurdodaeth gyfreithiol gyfatebol i gyd-fynd â phob deddfwrfa ar draws gwledydd y gyfraith gyffredin ym mhob achos. Mae unrhyw wahaniaeth yn y gyfraith yn golygu bod rhaid cael trefniadau awdurdodaethol gwahanol a lle bynnag y ceir deddfwrfa neilltuol, drwy ddiffiniad, golyga hynna fod y gyfraith yn wahanol. Cymru yw'r eithriad yn hyn o beth fodd bynnag. Mater o fynd i'r afael yn briodol â goblygiadau'r hyn sydd wedi digwydd eisoes fyddai creu awdurdodaeth gyfreithiol i Gymru felly, a byddai'n ddechrau ar y broses datganoli deddfwriaethol i Gymru. Ymhlith pethau eraill, byddai creu awdurdodaeth neilltuol yn sicrhau i Gymru y manteision o gael arweinyddiaeth farnwrol gadarn yn lleol, sy'n nodwedd mor bwysig o system y llysoedd yn yr Alban a Gogledd Iwerddon.

Cynnig 19

Dylai'r Goruchaf Lys, fel y llys apêl terfynol ar gyfer y rhan fwyaf o faterion yn y Deyrnas Unedig, gynnwys ymhlith ei aelodau unigolion sy’n ymuniaethu â phob rhan o'r DU. Dylid manteisio ar y cyfle, pan ddaw swyddi gwag y bydd angen eu llenwi, i sicrhau bod o leiaf un person sydd â'r cymwysterau addas sy’n ymuniaethu â Chymru yn aelod o'r Goruchaf Lys.

Drafodaeth

Mewn un synnwyr, cymhwyso'r egwyddor yng nghynnig 12 mewn modd penodol a wna'r cynnig hwn yn syml, sef bod rhaid rhoi ystyriaeth briodol yn nyluniad sefydliadol corff cyhoeddus i fuddiannau pob rhan o'r DU sydd o fewn ei gylch gwaith. Ond mae'n dilyn yn rhesymegol o’r ddadl yng nghynnig 18 hefyd sy’n cefnogi system o lysoedd ar wahân i Gymru.

Saif y Goruchaf Lys ar frig systemau cyfreithiol Cymru a Lloegr, Gogledd Iwerddon ac, ar gyfer y rhan fwyaf o faterion, yr Alban. Mae adran 27(8) o Ddeddf Diwygio Cyfansoddiadol 2005 yn darparu

“In making selections for the appointment of judges of the [Supreme] Court the commission must ensure that between them the judges will have knowledge of, and experience of practice in, the law of each part of the United Kingdom.”

Ar ei wyneb, felly, awgrymir ei bod yn ofynnol cael cynrychiolaeth farnwrol o Gymru ar y Llys, fel o rannau eraill o'r DU. Dehonglwyd i gychwyn, fodd bynnag, at y diben hwn, fod "part of the United Kingdom" yn gyfeiriad at un o'r tair awdurdodaeth gyfreithiol bresennol yn y Deyrnas Unedig. Ar y sail honno, nid oedd hawl gan Gymru, fel rhan o awdurdodaeth Cymru a Lloegr, i gael cynrychiolaeth neilltuol ar y Llys.

Nid yw hon yn sefyllfa gynaliadwy, ac mae'r Arglwydd Thomas o Gwmgiedd (yn rhinwedd ei rôl fel Arglwydd Brif Ustus Cymru a Lloegr, er ei fod wedi ymddeol erbyn hyn) a'r Arglwydd Lloyd-Jones wedi gwasanaethau'r Llys gyda rhagoriaeth. Fodd bynnag, mae'n debygol mai ar sail eu cymwysterau a'u harbenigedd personol hwy eu hunain, yn hytrach nag fel cydnabyddiaeth o Gymru fel endid ar wahân at ddibenion cyfreithiol y cawsant eu penodi.

Cyn y gellir wir ystyried bod y Goruchaf Lys yn gwasanaethu pob rhan o'r Deyrnas Unedig, bydd yn hanfodol, o safbwynt cyfansoddiadol, pan fydd yr Arglwydd Lloyd-Jones yn ymddeol, fod unigolyn yn cael ei benodi yn ei le sydd â gwybodaeth am y gyfraith yng Nghymru, a phrofiad o'i hymarfer. O ganlyniad, bydd Cymru yn cael ei chynrychioli ar y Goruchaf Lys, o'r adeg honno ymlaen, yn ei rhinwedd ei hun. Byddai creu system o lysoedd neilltuol i Gymru, fel y dadleuwyd drosti yng nghynnig 18, yn atgyfnerthu'r achos o blaid hyn.

8. Diwygio cyfansoddiadol

Cynnig 20

Dylid ystyried datblygiadau cyfansoddiadol yn y Deyrnas Unedig yn y dyfodol ar sail holistaidd ac ar sail egwyddor gyfansoddiadol, yn hytrach na thrwy ddiwygio setliadau cyfansoddiadol penodol mewn modd ad hoc. Dylid gwneud hyn drwy gonfensiwn cyfansoddiadol. Rhaid i Lywodraeth Cymru a'r gweinyddiaethau datganoledig eraill gael eu sedd wrth fwrdd y confensiwn, a chael y cyfle i gyflwyno eu dyheadau cyfansoddiadol penodol, a fydd yn cael eu llywio gan ddatblygiadau arfaethedig mewn mannau eraill yn y DU. Dylid trefnu hefyd fod dinasyddion ledled y DU yn gallu cyfrannu at unrhyw gonfensiwn.

Drafodaeth

Mae cyfansoddiad y DU yn anghyffredin gan ei fod yn hawdd mowldio ei ffurf. Nid yw wedi'i godeiddio, ac nid oes unrhyw weithdrefn arbennig i roi effaith i'r cynigion ar gyfer diwygio cyfansoddiadol. Yn fwy na hynny, bydd sgyrsiau am bolisi mewn perthynas â datganoli yn debygol o fod wedi cael eu cynnal mewn cyfres o drafodaethau dwyochrog rhwng Llywodraeth y DU a'r gweinyddiaethau datganoledig perthnasol, i ryw raddau heb gyfeirio at y ffordd y mae datganoli yn datblygu mewn rhannau eraill o'r DU. Mae hyn wedi arwain at ddull tameidiog, nad yw'n amlwg wedi'i seilio'n benodol ar unrhyw resymeg ddeallusol, gan arwain at glytwaith o drefniadau gwahanol ar draws y DU.

Ym marn Llywodraeth Cymru, rhaid ystyried diwygio cyfansoddiadol yn y dyfodol o safbwynt y DU gyfan. Yn ein barn ni, wrth ystyried unrhyw gonfensiwn cyfansoddiadol, dylid cadw mewn cof yr achos dros gael cyfansoddiad ysgrifenedig a dylid trafod natur cyfansoddiad o’r fath. Fel y dywedwyd yn gynharach, mewn perthynas â chynigion 3 a 15, nid yw hyn o reidrwydd yn meddwl bod rhaid i'r setliadau datganoli ac adnoddau fod yn union yr un fath, ond rhaid gallu darparu cyfiawnhad rhesymol dros unrhyw wahaniaethau rhyngddynt. Mae yn golygu, fodd bynnag, y dylid osgoi gwneud addasiadau ad hoc i setliadau penodol, neu o leiaf ystyried goblygiadau hynny ar setliadau eraill cyn bwrw ymlaen.

Mae Llywodraeth Cymru wedi dadlau yn gyson dros sefydlu confensiwn cyfansoddiadol, gyda'r nod yn bennaf o edrych ar yr holl berthnasoedd gwahanol rhwng y gweinyddiaethau datganoledig a Llywodraeth y DU, a hynny yng nghyd-destun ein hamcan cyffredin o lywodraethu'r DU. Rydym yn parhau i gredu, yn awr yn fwy nag erioed, fod dadl ynglŷn â dyfodol yr Undeb yn hanfodol. Os, yn yr ymdrech i ddiogelu ei dyfodol, penderfynir troi at fath arall o fecanwaith, ar yr amod ei fod yn golygu bod modd cynnal trafodaeth eang ei chwmpas ymhlith y partïon sydd â buddiant, gyda digon o gyfle i'r cyhoedd gymryd rhan ynddi, byddai Llywodraeth Cymru yn derbyn hynny.

Troednodiadau

[1] Gweler yn benodol yr Atodlen 7A newydd i Ddeddf Llywodraeth Cymru 2006, a fewnosodwyd gan Ddeddf Cymru 2017, a.3(1). Noder fodd bynnag mai'r model rhoi pwerau a ddefnyddir o hyd ar gyfer datganoli pwerau mewn perthynas â threthiant, ac ymddengys bod hyn yn arwain at ymchwiliad amhriodol o fanwl gan Lywodraeth y DU o fwriadau polisi datganoledig cyn rhoi cymwyseddau trethiant newydd penodol.

[2] Ymddengys mai setliad datganoli Cymru yw'r unig setliad cyfansoddiadol yn y byd lle y mae'n ofynnol yn benodol i'r cyfrifoldeb dros Hofrenfadau gael ei gadw gan awdurdod canolog. Trafodir materion cydlyniaeth ymhellach yng nghyd-destun cynnig 18 isod.

[3] Ar gyfer Cymru, gweler yn awr a.111A o Ddeddf Llywodraeth Cymru 2006, a fewnosodwyd gan a.9 o Ddeddf Cymru 2017. Roedd deddfwriaeth gynharach yn ymwneud â Chynulliad Cenedlaethol Cymru dipyn yn fwy rhagnodol o safbwynt trefniadaeth a rheolaeth fewnol y Cynulliad o'i fusnes, ond cafodd y cyfyngiadau hyn eu dileu gan aa.14-15 o Ddeddf 2017.

[4] “This Part [4 of the Government of Wales Act 2006] does not affect the power of the Parliament of the United Kingdom to make laws for Wales”: a.107(5) o Ddeddf 2006.

[5] O ganlyniad, nid oes gan Gyfansoddiad y DU unrhyw beth sy'n gyfystyr â'r rhestri o gymwyseddau sy'n gyffredin mewn cyfansoddiadau ffederal o faterion a gedwir yn ôl ar gyfer yr haen ffederal, materion a gedwir ar gyfer cyfrifoldebau'r wladwriaeth, a materion o gymhwysedd cydredol. Yn hytrach mae gennym faterion sydd wedi'u cadw yn ôl yn benodol ar gyfer yr haen "ffederal", i San Steffan hynny yw, ac mae pob cymhwysedd deddfwriaethol arall sydd mewn effaith yn gydredol.

[6] Ar gyfer Cymru, gweler a.107(6) o Ddeddf 2006, a fewnosodwyd gan a.2 o Ddeddf Cymru 2017. Noder fodd bynnag fod Nodyn 17 o Ganllaw Llywodraeth y DU ar Ddatganoli, paragraff 69, yn ymrwymo Llywodraeth y DU hefyd i geisio cydsyniad deddfwriaethol pan fo darpariaeth mewn Bil yn diwygio cymhwysedd deddfwriaethol Senedd Cymru:

“The UK Government will normally seek [legislative consent] where Parliament is legislating on devolved matters. The UK Government will also normally seek [consent] where Parliament is altering devolved competence. This means that UK government departments will seek the consent of the [Senedd] through an LCM for a Parliamentary Bill provision which applies in relation to Wales and: a. includes devolved provision i.e. a provision which would be within the [Senedd]'s legislative competence… …or b. alters devolved competence i.e. modifies the [Senedd]’s’s legislative competence or the Welsh Ministers’ executive competence”.

[7] Noder, drwy ddiwygio Rheolau Sefydlog Tŷ'r Cyffredin, fod cyfnod ddeddfwriaethol ychwanegol wedi cael ei lunio ar gyfer Biliau i Loegr yn unig, er mwyn rhoi effaith i'r broses "Pleidleisiau Lloegr ar gyfer Cyfreithiau Lloegr".

[8] Gweler gweithdrefn gyffelyb y darperir ar ei chyfer gan Ddeddf yr Undeb Ewropeaidd (Ymadael) 2018, Atod.3 para, 43, yn mewnosod a.157ZA yn Neddf Llywodraeth Cymru 2006 (ond rhesymau Gweinidogion Cymru, yn hytrach na rhesymau'r ddeddfwrfa ddatganoledig, a gyflwynir i Senedd y DU yn yr achos hwnnw).

[9] Tystiolaeth Ysgrifenedig ar gyfer Pwyllgor Diwygio Gwleidyddol a Chyfansoddiadol Tŷ'r Cyffredin, “What next on the redrawing of parliamentary constituency boundaries?”, Wythfed Adroddiad y Sesiwn 2014-15, HC 600.

[10] Mae Cyfraith Sylfaenol yr Almaen yn rhoi cyfrifoldebau a phwerau neilltuol i'r Bundesrat (y Tŷ Uchaf) mewn perthynas â Biliau sy'n cael effaith ar sefyllfa gyfansoddiadol y Lander.

[11] Yn dilyn datganoli, mae gan amryw o Adrannau Whitehall gyfrifoldebau sydd bron yn gyfan gwbl neilltuedig i Loegr yn unig: mae'r Adran dros Addysg, yr Adran Iechyd a'r Adran Tai, Cymunedau a Llywodraeth Leol yn rhai enghreifftiau ohonynt. Ym marn Llywodraeth Cymru, byddai o gymorth i'r cyhoedd a'r cyfryngau ddeall pe byddai'r adrannau hyn yn cael eu hail-enwi i adlewyrchu'r ffaith hon.

[12] Mewn perthynas â setliad Cymru, gweler aa. 82 a 114 (fel y'u diwygiwyd) o Ddeddf Llywodraeth Cymru 2006. Trafodir y pwerau ymyrryd ymhellach yng nghyd-destun cynnig 11 isod.

[13] Mae Llywodraeth Cymru wedi dadlau o blaid sefydlu Fforwm Rhyngweinidogol ar Fasnach Ryngwladol. Fodd bynnag, ceir achos dros sefydlu Fforwm o’r fath gyda chylch gwaith ehangach, ar gyfer ystyried sut y cyflwynir y DU dramor a pha feysydd y dylid eu blaenoriaethu wrth fuddsoddi a meithrin cysylltiadau.

[14] Noder yma y pwyslais a roddir gan Lywodraeth y DU ar allu “speak clearly, with a single voice, as a unitary actor under international law”: UK Government Response to the Constitution Committee Report: Parliamentary Scrutiny of Treaties (Gorffennaf 2019), tt 5-6. Mae’n ofynnol bod trefniadau cyfansoddiadol priodol, gan gynnwys mecanwaith effeithiol a all sicrhau cytundeb rhynglywodraethol ar faterion o fudd cyffredin, yn eu lle cyn i hyn ddod yn realiti.

[15] Gweler er enghraifft Ddeddf Cymru 2017, a.66: gofyniad i Awdurdod Marchnadoedd Nwy a Thrydan anfon ei Adroddiadau Blynyddol a Chyfrifon at Weinidogion Cymru, y mae'n ofynnol iddynt hwythau eu gosod gerbron Senedd Cymru.

[16] Mae manylion y ffordd y gweithredir fformiwla Barnett wedi'u nodi yn  Natganiad y Polisi Cyllid (2015), a ddiweddarwyd yn  Fframweithiau Cyllid Alban (2016) a Fframweithiau Cyllid Cymru (2016).

[17] Awgrymwyd y newid hwn am y tro cyntaf gan Gomisiwn Holtham yn ei ail adroddiad Tegwch ac atebolrwydd: setliad ariannu newydd i Gymru (2010)

9. Atodiad 1: yr ugain cynnig

Egwyddorion cyffredinol

  1. Beth bynnag y bo ei wreiddiau hanesyddol, ystyrir erbyn hyn mai cynghrair wirfoddol o genhedloedd yw'r Deyrnas Unedig ar y gorau, a hynny ar ffurf gwladwriaeth aml-genedl â'i haelodau yn rhannu ac yn ailddosbarthu adnoddau a risgiau ymhlith ei gilydd er eu budd cyffredin. Mae Cymru wedi ymrwymo i'r gynghrair hon, y dylid ei seilio ar gydnabyddiaeth o sofraniaeth boblogaidd ym mhob rhan o'r DU. Nid yw sofraniaeth Senedd y DU, yn ôl y ddealltwriaeth draddodiadol ohoni, yn cynnig sylfaen gadarn bellach ar gyfer y cyfansoddiad hwn sy'n esblygu.
  2. Dylid cydnabod bod yr egwyddorion sy'n sail i ddatganoli yn sylfaenol i gyfansoddiad y DU. Rhaid ystyried y gweinyddiaethau datganoledig fel nodweddion parhaol o gyfansoddiad y DU. Dylai unrhyw gynigion i ddiddymu sefydliadau o'r fath fod yn amodol ar eu cydsyniad hwythau ac ar gydsyniad yr etholaeth berthnasol.
  3. Dylid seilio pwerau'r sefydliadau datganoledig ar gyfres gydlynus o gyfrifoldebau a neilltuir yn unol â'r egwyddor o sybsidiaredd. Dylid diffinio'r pwerau hynny drwy restru'r materion penodol y cytunir y dylid eu cadw yn ôl gan San Steffan mewn perthynas â phob tiriogaeth, gyda phob mater arall (yn achos Cymru) yn dod yn gyfrifoldeb Senedd Cymru a/neu Lywodraeth Cymru.

Y deddfwrfeydd a phwerau deddfwriaethol

  1. Mater i’r ddeddfwrfa ei hun ddylai fod pennu ei maint, ei threfniadau etholiadol a’i threfniant mewnol, gyda darpariaeth Rheol Sefydlog a bennir yn lleol ar gyfer y ddeddfwrfa berthnasol mewn perthynas â'r materion hyn yn ôl yr angen.
  2. Dylai'r berthynas rhwng pedair ddeddfwrfa y Deyrnas Unedig barhau ar sail parch rhwng y naill a'r llall. Er bod Senedd y DU, ar hyn o bryd, yn cadw'r awdurdod cyfreithiol yn ffurfiol i ddeddfu ar gyfer Cymru, yr Alban a Gogledd Iwerddon ar bob mater (gan gynnwys y rheini sydd wedi'u datganoli), ni ddylai fel arfer geisio deddfu ar gyfer tiriogaeth, mewn perthynas â materion sydd o fewn cymhwysedd deddfwrfa ddatganoledig y diriogaeth honno, heb gydsyniad pendant y ddeddfwrfa honno. Dylid ymwreiddio'r gofyniad hwn sy'n datgan na ddylid gwneud 'fel arfer' a'i godeiddio drwy ddiffiniad priodol a meini prawf yn llywodraethu ei gymhwysiad, a sicrhau bod gwir ystyr i'r modd y caiff ei gydnabod yn ein trefniadau cyfansoddiadol yn hytrach nag ystyr symbolaidd yn unig. Fel arall, gallai setliad cyfansoddiadol newydd ddarparu'n syml na fydd Senedd y DU yn deddfu ar faterion sydd o fewn cymhwysedd datganoledig, neu geisio addasu cymhwysedd deddfwriaethol neu swyddogaethau'r llywodraethau datganoledig, heb gydsyniad y ddeddfwrfa ddatganoledig berthnasol.
  3. Dylid cydnabod bod pwerau deddfwriaethol gwladwriaeth y DU yn arferadwy gan bedair deddfwrfa yn awr yn hytrach nag un, felly dylid bodloni yn y dyfodol gostau rhedeg y pedair deddfwrfa gyda'i gilydd ar yr un sail â chostau presennol Senedd y DU, hynny yw drwy linell gyllid benodedig (ond un sy'n berthnasol i bob un o'r pedair deddfwrfa), gan ddefnyddio cyfran o gyfanswm darpariaeth y gyllideb ar gyfer y DU.
  4. Dylai Cymru, yr Alban a Gogledd Iwerddon oll barhau i gael eu cynrychioli yn Nhŷ'r Cyffredin. Dylid cyfansoddi Tŷ Uchaf y Senedd ar ei newydd wedd, gydag aelodaeth sy'n ystyried yn briodol natur aml-genedl yr Undeb, yn hytrach na'i seilio (fel yn achos Tŷ'r Cyffredin) i raddau helaeth iawn ar y boblogaeth. Dylai'r Tŷ Uchaf hwn gael y cyfrifoldeb penodol dros sicrhau bod sefyllfa gyfansoddiadol y sefydliadau datganoledig yn cael ei hystyried yn gywir yn neddfwriaeth Senedd y DU.

Pwerau gweithredol: llywodraethau, asiantaethau a'r gwasanaeth sifil

  1. Llywodraethir y Deyrnas Unedig gan bedair gweinyddiaeth, a phob un ohonynt (gan gynnwys Llywodraeth y DU mewn perthynas â Lloegr24) â'u cyfrifoldebau neilltuedig y dylai pob un o'r partneriaid eraill, fel rhan o'u hamcan cyffredin o lywodraethu'r DU, eu cydnabod. Dylai'r berthynas rhwng y pedair llywodraeth felly barhau ar y sail o bartneriaeth â phob aelod ohoni yn gyfartal ac yn parchu ei gilydd (a dylai sylwadau ar bolisïau'r gweinyddiaethau eraill, mewn diwylliant o drafodaeth wleidyddol gadarn, adlewyrchu'r parch hwnnw yn gywir).
  2. Oni chytunwyd eisoes ar drefniadau eraill (ac y gwneir darpariaeth ar eu cyfer yn ôl yr angen mewn deddfwriaeth), dylai Gweinidogion ym mhob gweinyddiaeth gael yr awdurdod neilltuedig, a bod yn gwbl atebol yn lleol, am arfer swyddogaethau statudol yn eu tiriogaethau yn unol â'u pwerau cyfreithiol, a hynny heb iddynt gael eu herio, eu hadolygu na'u goruchwylio gan Weinidogion gweinyddiaeth arall.
  3. Dylai trefniadau a/neu beirianwaith hir-sefydledig fod yn eu lle er mwyn galluogi'r amrywiol weinyddiaethau i weithio'n effeithiol gyda'i gilydd ar faterion sydd o fudd cyffredin. Gallai'r rhain fod o natur ddwyochrog neu amlochrog fel sy'n briodol. Pan fo pob un o'r pedair gweinyddiaeth (neu pa nifer bynnag sydd â'r pwerau perthnasol) yn cytuno bod angen dull cyffredin, dylid datblygu fframweithiau cyffredin, peirianwaith cyflenwi a rennir a threfniadau cydlywodraethu ar sail gydweithredol a chydsyniol. Dylai unrhyw beirianwaith o'r fath wneud darpariaeth ar gyfer datrys anghydfodau rhwng un llywodraeth ac un arall, neu rhwng amryw o’r llywodraethau, yn gyflym ac yn effeithiol, a dylid cytuno ar rôl glir ar gyfer mewnbwn annibynnol (boed hynny ar ffurf cyngor, cyfryngu neu gymrodeddu).
  4. Mewn perthynas â chysylltiadau rhyngwladol a masnach y DU, dylid cynnwys Gweinidogion a swyddogion y gweinyddiaethau datganoledig drwy fecanwaith rhynglywodraethol ffurfiol mewn trafodaethau â Llywodraeth y DU ynglŷn â llunio safbwynt polisi’r DU ar faterion a all fod yn destun negodiadau rhyngwladol, yn arbennig lle y gallai’r rhain gael goblygiadau pwysig o ran materion sydd o fewn cymhwysedd datganoledig. Ni ddylai Llywodraeth y DU fel arfer barhau â mandadau negodi ar faterion datganoledig na chytunwyd arnynt gyda’r weinyddiaeth ddatganoledig berthnasol, a dylai’r llywodraethau datganoledig gael cymryd rhan amlwg yn y broses negodi. Mater i’r gweinyddiaethau datganoledig, gan ymgynghori â Llywodraeth y DU (a gweinyddiaethau eraill yn ôl yr angen) a’u deddfwrfeydd datganoledig wedi hynny, ddylai fod ystyried sut y dylid gweithredu rhwymedigaethau sydd o fewn cymhwysedd datganoledig sy’n deillio o gytundebau rhyngwladol y DU. Byddai hyn yn cynnwys ystyried a ddylai’r sefydliadau datganoledig roi’r rhwymedigaethau hynny ar waith drwy eu deddfwriaeth eu hunain neu gytuno eu bod yn cael eu cynnwys yn neddfwriaeth y DU/Prydain Fawr.
  5. Pan fydd trefniadau yn yr arfaeth ar gyfer creu corff neu asiantaeth gyhoeddus sydd â chyfrifoldebau gweithredol dros fwy nag un rhan o’r DU, neu pan addasir corff neu asiantaeth o’r fath at ddibenion eraill, fel rhan o ddyluniad y sefydliad, dylid ystyried barn y gweinyddiaethau datganoledig perthnasol bob amser, a hynny er mwyn i fuddiannau pob rhan o’r DU sydd o fewn cylch gwaith y corff neu asiantaeth gael eu hystyried yn briodol. Dylai hyn gynnwys trefniadau sy’n ymwneud â llywodraethiant y corff, a'i drefniadau cyllido, yn ogystal â'r modd y goruchwylir ei weithgareddau ac y creffir arnynt.
  6. Dylai Gweinidogion ym mhob gweinyddiaeth barhau i gael cymorth gweision sifil yn amodol ar reolau a chodau cyffredin mewn perthynas â phenodiadau ac ymddygiad proffesiynol; a dylid rhoi trefniadau yn eu lle i hwyluso'r broses o gyfnewid a throsglwyddo staff rhwng un weinyddiaeth a gweinyddiaeth arall.

Cyllid

  1. Mater i Lywodraeth y DU benderfynu yn ei gylch yw lefelau gwariant cyhoeddus, o ran rhaglenni sy'n gweithredu ar lefel Cymru a’r DU/Prydain Fawr/Lloegr ac ar gyfer Lloegr mewn perthynas â meysydd polisi sydd wedi cael eu datganoli. Dylid pennu grym gwario'r gweinyddiaethau datganoledig, gan ystyried y lefelau gwariant arfaethedig ar gyfer Lloegr, drwy gyfeirio at gyfres o ddangosyddion amcan y cytunwyd arnynt o angen cymharol, er mwyn sicrhau bod grym gwario yn deg ar draws y gwahanol weinyddiaethau a bod modd cyflenwi lefel ac ansawdd gyfatebol o nwyddau cyhoeddus ym mhob rhan o'r DU. Ni ddylai Llywodraeth y DU allu fynd ati'n fympwyol i ddyrannu cyllid ychwanegol i unrhyw ran benodol o'r DU drwy unrhyw drefniadau eraill.
  2. Dylid rhoi adnoddau i'r gweinyddiaethau datganoledig drwy gyfuniad o grant sy'n seiliedig ar anghenion gan Lywodraeth y DU, adnoddau a godwyd drwy drethi datganoledig a lleol, a benthyciadau cyfalaf.
  3. Asiantaeth gyhoeddus a fydd yn atebol i bob un o'r pedair gweinyddiaeth ar y cyd ddylai fod yn gyfrifol am weithredu'r trefniadau hyn ar gyfer darparu adnoddau, gan gynnwys pennu union fanylion grym gwario a therfynau benthyg y gweinyddiaethau datganoledig.
  4. Mater i'r gweinyddiaethau datganoledig yw pennu, yn unol â’r pwerau a'r adnoddau sydd ar gael iddynt, eu blaenoriaethau eu hunain ar gyfer trethiant a gwariant cyhoeddus sy'n gysylltiedig â'u cyfrifoldebau datganoledig, a rhoi eglurhad o’u penderfyniadau i’w deddfwrfeydd eu hunain. Fodd bynnag, caiff penderfyniadau a wneir gan y gweinyddiaethau datganoledig neu gyrff o dan eu hawdurdodaeth oblygiadau ariannol ar adrannau neu asiantaethau Llywodraeth y DU (effeithiau 'goferu’). Fel arall, gall penderfyniadau gan adrannau neu asiantaethau'r DU gael goblygiadau ariannol i'r gweinyddiaethau datganoledig. Mewn achosion o'r fath, rhaid i'r Llywodraeth sy'n gyfrifol am y penderfyniadau sy'n arwain at oblygiadau ariannol i lywodraethau eraill gymryd cyfrifoldeb dros fynd i'r afael â'r goblygiadau hynny. Dylai unrhyw anghydfodau ynglŷn â gweithredu'r egwyddor hon fod yn amodol ar asesiad annibynnol.

Justice and the courts

  1. Dylai'r gweinyddiaethau datganoledig (a Llywodraeth a Senedd y DU mewn perthynas â Lloegr) fod yn gyfrifol am blismona a gweinyddu cyfiawnder yn eu tiriogaethau. Dylai trefniadau awdurdodaethol a strwythurau llysoedd adlewyrchu cyfrifoldebau neilltuol y sefydliadau datganoledig dros eu tiriogaethau mewn perthynas â'r materion hyn a materion cysylltiedig.
  2. Dylai'r Goruchaf Lys, fel y llys apêl terfynol ar gyfer y rhan fwyaf o faterion yn y Deyrnas Unedig, gynnwys ymhlith ei aelodau unigolion sy’n ymuniaethu â phob rhan o'r DU. Dylid manteisio ar y cyfle, pan ddaw swyddi gwag y bydd angen eu llenwi, i sicrhau bod o leiaf un person sydd â'r cymwysterau addas sy’n ymuniaethu â Chymru yn aelod o'r Goruchaf Lys.

8. Diwygio cyfansoddiadol

  1. Dylid ystyried datblygiadau cyfansoddiadol yn y Deyrnas Unedig yn y dyfodol ar sail holistaidd ac ar sail egwyddor gyfansoddiadol, yn hytrach na thrwy ddiwygio setliadau cyfansoddiadol penodol mewn modd ad hoc. Dylid gwneud hyn drwy gonfensiwn cyfansoddiadol. Rhaid i Lywodraeth Cymru a'r gweinyddiaethau datganoledig eraill gael eu sedd wrth fwrdd y confensiwn, a chael y cyfle i gyflwyno eu dyheadau cyfansoddiadol penodol, a fydd yn cael eu llywio gan ddatblygiadau arfaethedig mewn mannau eraill yn y DU. Dylid trefnu hefyd fod dinasyddion ledled y DU yn gallu cyfrannu at unrhyw gonfensiwn.

Rhannu’r dudalen hon