Diwygio ein Hundeb: Cydlywodraethu yn y DU Mehefin 2021

Sut y mae gwneud ein Hundeb yn gryf a hirhoedlog? I unrhyw un sydd wedi ymrwymo i ddyfodol hirdymor ar gyfer y Deyrnas Unedig, dyma un o gwestiynau mawr ein hoes.

Mae Llywodraeth Cymru yn credu bod y bartneriaeth rhwng pob cenedl, pan fydd yn gweithio’n dda, yn dda i Gymru. Drwy gydol fy mywyd gwleidyddol, rwyf wedi datblygu’r achos dros undod ymhlith pobl a gwledydd yr Undeb. Credaf ein bod i gyd yn elwa o gyfuno ein hadnoddau, y gwerthoedd sydd gennym yn gyffredin a’n hanes cyffredin o gynnydd cymdeithasol. Pan fyddant yn cael eu cydnabod a’u trin â pharch, mae’r hyn sy’n ein gwneud ni’n wahanol hefyd yn rhan o’r hyn sy’n ein gwneud ni’n gryf gyda’n gilydd.

Fodd bynnag, mae cyflwyno’r achos dros yr Undeb yn fater sy’n dod yn fwyfwy anodd erbyn hyn, ac ni fu erioed o dan gymaint o fygythiad yn ystod fy mywyd i. Mewn rhai ffyrdd pwysig mae’r Undeb wedi methu â chadw i fyny â’r ffaith bod deddfwrfeydd wedi cael eu creu yng Nghymru, yr Alban a Gogledd Iwerddon – a goblygiadau gwirioneddol a llawn hyn – yn rhannol oherwydd nad oes digon o sylw cyffredinol wedi’i roi i sut y dylai pob cenedl siarad a gweithredu gyda’i gilydd ar faterion sy’n effeithio ar bob rhan o’r DU. At hynny, pan fydd Llywodraeth y DU yn gweithredu mewn ffordd unochrog ymosodol ar ran y DU gyfan, heb ystyried statws y gwahanol wledydd a mandadau democrataidd eu llywodraeth, mae hyn yn anorfod yn cythruddo pobl ac yn eu gelyniaethu. Nid ydym wedi gweld y berthynas adeiladol a chydweithredol sy’n gwbl hanfodol rhwng llywodraethau’r DU.

Nid oes raid i bethau fod fel hyn. Os bydd yn sefyll yn ei hunfan, caiff y Deyrnas Unedig ei gadael ar ôl yn y pen draw wrth i deyrngarwch pobl gael ei rannu a’r ddadl o blaid ymwahanu eu denu. Ond mae’n bosibl adnewyddu ac adfywio ein hundeb mewn ffyrdd a fydd yn caniatáu iddo ffynnu ar gyfer y tymor hir – nid ar draul datganoli, ond oherwydd datganoli. Bydd angen meddwl, dychymyg a chydweithrediad ac, yn anad dim, rhaid fydd derbyn na all y status quo barhau ac y bydd pethau yn newid. Mae’r achos dros ymwahanu yn y DU yn cael ei gyflwyno ag angerdd ar draws pob cenedl, gan gynnwys yma yng Nghymru. Ni all y rheini sy’n credu ym manteision undeb ei gymryd yn ganiataol. Rhaid i’r achos dros undeb gael ei gyflwyno mewn ffordd gadarnhaol. Dylai fod yn seiliedig ar allu i ddiwygio a synnwyr o’r dyfodol – ni ddylid camu yn ôl i’r gorffennol na gwneud y camsyniad bod y system bresennol yn gweithio’n dda.

Y tu hwnt i sloganau, adeiladau a hedfan baneri, nid yw Llywodraeth bresennol y DU wedi cyfrannu fawr ddim i feithrin syniadau ar gyfer dyfodol egnïol a hyfyw i’r Undeb. Mae Llywodraeth Cymru wedi mynd ati i geisio ysgogi trafodaeth ehangach am ddiwygio’r DU. Cyhoeddwyd y ddogfen hon, sy’n cynnwys ein cynigion ar gyfer gwarchod a diwygio’r Undeb, gyntaf ym mis Hydref 2019. Nid oes gennym yr holl atebion o bell ffordd. Ond mae’n gyfraniad, fodd bynnag, i drafodaeth y mae’n rhaid ei chynnal ar amrywiaeth o faterion fel y’u gwelir o safbwynt Llywodraeth Cymru.

Mae pethau’n symud yn gyflym ac mae llawer wedi digwydd ers cyhoeddi’r ddogfen gyntaf, ac rydym wedi’i diweddaru i adlewyrchu hynny. Ar ôl yr etholiad, mae pobl Cymru wedi rhoi cefnogaeth eang i weledigaeth Llywodraeth Cymru a’r angen i adfywio ein Hundeb. Yn y cyfnod sydd o’n blaenau, byddwn yn meithrin cysylltiadau uniongyrchol â chymdeithas sifil a dinasyddion er mwyn meddwl am y materion y mae angen inni fynd ar eu trywydd yn fanylach. Gobeithiaf y bydd Llywodraeth y DU yn benodol yn derbyn y rôl y mae angen iddi ei chwarae wrth gydweithredu â ni ac eraill i fowldio Undeb blaengar, sy’n addas i’r diben ac a all ennill ewyllys da a pharch yr holl bobl sy’n perthyn iddo.

Yn yr etholiad fis Mai eleni, ni allai’r dewis wedi bod yn gliriach. Rhennais lwyfan gydag arweinwyr pleidiau a oedd yn dadlau o blaid diddymu datganoli ar y naill law, a thynnu Cymru allan o’r DU ar y llaw arall. Gwrthodwyd y ddau safbwynt hwnnw yn ddigamsyniol, a chymeradwywyd polisi fy mhlaid innau o ddatganoli cryf, wedi’i ymwreiddio mewn Teyrnas Unedig ar ei newydd wedd sy’n wirioneddol unedig.

Mark Drakeford AS
Prif Weinidog Cymru

Yn y ddogfen ‘Diwygio ein Hundeb’ wreiddiol, cyfeiriwyd at yr Adroddiad1 a gyhoeddwyd fis Gorffennaf 2018 gan Bwyllgor Gweinyddiaeth Gyhoeddus a Materion Cyfansoddiadol Tŷ’r Cyffredin, ‘Devolution and Exiting the EU: reconciling differences and building strong relationships’ (Wythfed Adroddiad y Sesiwn 2017-19, HC 1485). Yn benodol, tynnwyd sylw at gasgliad y Pwyllgor bod datganoli yn “an established and significant feature of the UK constitutional architecture”, a bod angen i Lywodraeth y Deyrnas Unedig nodi ei Pholisi Datganoli ei hun ar gyfer yr Undeb.

Yn ei hymateb a gyhoeddwyd fis Medi 2018 (Wythfed Adroddiad Arbennig y Sesiwn 2017-19, HC1574), nododd Llywodraeth y DU argymhelliad y Pwyllgor a datgan ei bod yn bwriadu cyhoeddi datganiad ar ddyfodol y Deyrnas Unedig maes o law. Fodd bynnag, pan gyhoeddasom ‘Diwygio ein Hundeb’ yn wreiddiol, fwy na flwyddyn yn ddiweddarach, nid oedd yr un datganiad o’r fath wedi dod i law.

Ar y pryd, daethom i’r casgliad mai’r ffaith bod y DU yn ymadael â’r Undeb Ewropeaidd, digwyddiad a oedd yn mynnu’r sylw i gyd, yr oedd Llywodraeth y DU wedi bod yn canolbwyntio fwy neu lai’n llwyr arno, oedd yn gyfrifol am hyn. Ond, roeddem hefyd yn dadlau bod y ffaith bod y DU yn ymadael â’r Undeb Ewropeaidd yn cadarnhau bod angen safbwyntiau polisi cliriach ar lywodraethiant yr Undeb rhwng gwledydd y Deyrnas Unedig yn y dyfodol. Ers dechrau 2020, mae Llywodraeth y DU a’r Llywodraethau Datganoledig wedi bod yn canolbwyntio ar yr ymateb i bandemig COVID-19 – ac mae hynny’n gwbl briodol. Fodd bynnag, dwysáu’r angen am drafodaeth go iawn ynglŷn â dyfodol y DU a wnaed yn sgil y pandemig. Mae hyn yn bennaf am fod Covid wedi codi ymwybyddiaeth o ddatganoli ac o ehangder cyfrifoldebau’r llywodraethau a’r deddfwrfeydd datganoledig, a’r pwerau sydd ar gael iddynt. Pan gafwyd enghreifftiau o gydweithio agos rhwng y pedair gwlad wrth iddynt ymateb i’r pandemig, dangoswyd pa mor effeithiol ydyw gwneud hynny a’r canlyniadau cadarnhaol y gellir eu cyflawni – gyda’r rhaglen frechu, er enghraifft.

Fodd bynnag, hyd yn oed pan gafwyd enghreifftiau o weithio da a pharhaus ar draws y DU yn sgil y pandemig, ad hoc oedd o ran ei natur hefyd. Ni welwyd unrhyw arwydd o’r math o system sefydledig, sy’n seiliedig ar reolau, a nodir gennym yn y fersiwn wreiddiol o’r ddogfen hon ar waith. Nid oes sôn wedi bod o’r peirianwaith y bwriadwyd iddo ysgwyddo pwysau cysylltiadau rhynglywodraethol. Ni chyfarfu Cyd-bwyllgor y Gweinidogion (Cyfarfod Llawn) un waith ers i Brif Weinidog presennol y DU gymryd yr awenau bron i ddwy flynedd yn ôl. Mae unrhyw enghreifftiau cadarnhaol o weithredu yn hynod – ynysoedd bach ydynt yng nghanol môr o enghreifftiau o weithredu i ddiwallu anghenion uniongyrchol, tymor byr yn unig.

Mae’n ymddangos bod Llywodraeth y DU wedi ymwrthod â dull pedair gwlad wrth weithredu ar faterion ar wahân i’r coronafeirws, ac mae wedi ffafrio rhoi mwy o bwyslais ar gryfder yr Undeb – a hynny’n cael ei fynegi drwy ei ‘hymagwedd unochrog ymosodol’. Ni cheir enghraifft fwy amlwg o’r agwedd hon ar waith nag yn Neddf Marchnad Fewnol y Deyrnas Unedig 2020 – deddf sy’n diystyru natur aml-genedl y DU i bob pwrpas. Ymddengys bod Llywodraeth y DU yn synhwyro bod tyndra rhwng y ddwy weledigaeth hon ar gyfer y DU, ac mae’n ceisio arddel y naill weledigaeth ar draul y llall. Yn ein barn ni, mae’r ddwy weledigaeth hon yn gwbl gydnaws â’i gilydd a chryfhau’r Undeb a wneir mewn gwirionedd drwy gydnabod hyn.

Cyfrannwyd ymhellach i’r drafodaeth hefyd ers inni gyhoeddi’r ddogfen ‘Diwygio ein Hundeb’ wreiddiol. Ar adeg cyhoeddi’r ddogfen hon, mae Pwyllgor Cyfansoddiad Tŷ’r Arglwyddi yn cynnal ymchwiliad i lywodraethiant y DU yn y dyfodol (Future Governance of the UK – Committees – UK Parliament). Mae’n gwneud hynny yng nghyd-destun yr hyn y mae’n ei ddisgrifio fel Teyrnas Unedig sydd o dan straen, a’r tyndra o safbwynt cysylltiadau rhynglywodraethol sydd wedi dod i’r amlwg yn sgil ymadawiad y DU â’r UE a’r ymateb i Covid.

Yn ei dystiolaeth i ymchwiliad Pwyllgor Cyfansoddiad Tŷ’r Arglwyddi, mae Grŵp Monitro Cyfansoddiad y Deyrnas Unedig yn dadlau “the absence of a culture of intergovernmental cooperation within the UK presents a serious challenge for effective multi-level governance”. Mae’n tynnu sylw hefyd at “the [continued] absence of any authoritative statement on the nature of the United Kingdom, whether in the form of a constitutional document or a policy declaration by the UK Government”. At hynny, ym mis Ionawr eleni, cyhoeddodd Radical Federalism adroddiad, ‘Ni Y Bobl, Yr Achos dros Ffederaliaeth Radical’ a oedd yn dadlau ‘Nid yw diwygio cyfansoddiadol radical yn opsiwn mwyach, mae’n anghenraid na ellir ei osgoi’ a dywedodd fod angen mynd i’r afael â’r gwrthdaro yn strwythur y DU fel ag y mae.

Mae pryderon am ddyfodol y DU yn cael eu mynegi ar draws y sbectrwm gwleidyddol. Fis Mai 2021, traddododd Syr David Lidington ddarlith ar ddyfodol y cyfansoddiad a’r Undeb (Darlith Antcliffe 13 Mai 2021 Fersiwn Derfynol). Yn ei ddarlith, mae Syr David, a wasanaethodd fel Gweinidog Swyddfa’r Cabinet a Changhellor Dugiaeth Caerhirfryn yn llywodraeth Theresa May, yn disgrifio’r Deyrnas Unedig drwy ddweud ei bod ‘in greater peril than at any moment in my lifetime’ ac mae’n dweud hefyd ‘there can be no question today of the United Kingdom holding together save through consent’.

Yn gynharach eleni, cyhoeddodd Llywodraeth y DU adolygiad yr Arglwydd Dunlop o allu Llywodraeth y DU i uno. Mae ei adroddiad yn cynnwys argymhellion ar yr agenda cysylltiadau rhynglywodraethol a’r cyfansoddiad, sy’n gorgyffwrdd â’r gwaith sydd ar y gweill ar y Cydadolygiad o Gysylltiadau Rhynglywodraethol. Er ei fod yn ddefnyddiol mewn rhai ffyrdd, mae’r cyd-destun wedi newid ers i’r adolygiad gael ei gwblhau (2019) a’r dyddiad y cafodd ei gyhoeddi gan Lywodraeth y DU (24 Mawrth 2021). Mae’r argymhellion i sefydlu Cyngor Rhynglywodraethol ar gyfer y DU, gyda chefnogaeth ysgrifenyddiaeth annibynnol sefydlog, ac i wella tryloywder ac atebolrwydd cysylltiadau rhynglywodraethol, yn ddiwygiadau rydym ni wedi bod yn galw amdanynt ers nifer o flynyddoedd. Ond bydd dehongliad Llywodraeth y DU, a’i hagwedd ddethol, yn arwain at dyndra posibl a allai godi, er enghraifft, yn sgil offerynnau ariannol, a deunyddiau cyfathrebu a brandio Llywodraeth y DU. Gallai sefydlu swyddfeydd gan Lywodraeth y DU yn y gwledydd datganoledig achosi tyndra hefyd, yn enwedig os bydd y rhain yn cystadlu â chyfrifoldebau a blaenoriaethau y llywodraethau datganoledig.

Y ddogfen hon

Ein man cychwyn wrth drafod y materion hyn o hyd yw’r ffaith ein bod yn cefnogi datganoli a’r DU hefyd. Rydym yn sefyll dros setliadau datganoli sydd wedi’u hymwreiddio mewn Teyrnas Unedig lwyddiannus.

Rydym yn dal i fod o’r farn bod modd olrhain rhai o’r tensiynau cynnar mewn perthynas â datganoli i’r dehongliad hynod gyfyngedig yn Whitehall o ystyr datganoli ei hun. Yn nyddiau cynnar datganoli, deallwyd ei fod yn darparu trefniadau llywodraethiant arbennig yn y tiriogaethau datganoledig, fel y gallai polisi “cenedlaethol”, fel y’i gelwir, gael ei ystwytho i ddiwallu amgylchiadau lleol. Heddiw, bron i chwarter canrif ers dechrau datganoli, mae’r ffeithiau ar lawr gwlad yn wahanol iawn. Mae sofraniaeth wedi’i lleoli yn awr mewn pedair deddfwrfa ar wahân, ac mae’n rhaid inni gydnabod y ffaith honno fel man cychwyn. Gan ddechrau gyda’r rhagdybiaeth o sybsidiaredd a sofraniaeth a rennir yn y DU, gallwn ganolbwyntio ar sut y gellir gwneud i’r Deyrnas Unedig weithio’n effeithiol, er mwyn uno’r gwahanol rannau yn eu hamcan cyffredin o lywodraethu’r DU.

Mewn geiriau eraill, mae datganoli yn golygu mwy na’r ffordd y caiff Cymru, yr Alban a Gogledd Iwerddon eu llywodraethu ar wahân, mewn cysylltiad â Lloegr yn eu hamrywiol ffurfiau. Yn hytrach, mae datganoli yn ymwneud â’r ffordd y dylid llywodraethu’r DU yn gyfan, gan roi ystyriaeth briodol i fuddiannau pob un rhan ohoni. Mae’n brosiect ar y cyd rhwng Cymru, Lloegr yr Alban a Gogledd Iwerddon, sy’n ddibynnol ar rannu sofraniaeth yn wirfoddol at ddibenion ar y cyd y cytunwyd arnynt, sy’n galw hefyd am lywodraethiant y cytunwyd ar ei ffurf. Fodd bynnag, mae llywodraethu ar y cyd yn golygu cydnabod y rhagdybiaeth o sybsidiaredd a sofraniaeth a rennir: nid yw’n rhoi rhwydd hynt i Lywodraeth y DU ymestyn i mewn i faterion y mae’r Llywodraethau Datganoledig yn gyfrifol amdanynt, a’u dyblygu felly.

Ac yn bwysicaf oll, os ydym am sicrhau’r canlyniadau gorau posibl i ddinasyddion a gwarchod a chryfhau’r Undeb, mae datganoli’n galw am gydweithredu adeiladol a chyson rhwng llywodraethau’r DU. Yn anffodus, nid dyma fu ein profiad ers inni gyhoeddi’r ddogfen ‘Diwygio ein Hundeb’ wreiddiol yn 2019.

O ganlyniad, mae’r ddogfen ‘Diwygio ein Hundeb’ wreiddiol yn cyflwyno cyfres o gynigion ar gyfer trafodaeth gyhoeddus, ugain ohonynt i gyd, sy’n adlewyrchu’r safbwynt hwnnw. Rhennir y cynigion o dan y penawdau Egwyddorion Cyffredinol: Y Deddfwrfeydd a Phwerau Deddfwriaethol; Pwerau Gweithredol: Llywodraethau, Asiantaethau a’r Gwasanaeth Sifil; Cyfiawnder a’r Llysoedd; a Diwygio Cyfansoddiadol. Ymhelaethir ar bob cynnig yn ôl yr angen drwy destun esboniadol.

Mae’r ugain cynnig yn cael eu dwyn ynghyd wedi hynny yn Atodiad 1, ac mae Llywodraeth Cymru yn dal i fod o’r farn, o’u hystyried gyda’i gilydd, eu bod yn darparu gweledigaeth gydlynus ar gyfer y ffordd y dylid llywodraethu’r Deyrnas Unedig yn y blynyddoedd sydd i ddod er budd pob un o’i dinasyddion ym mhob un rhan ohoni. Cyflwynir y cynigion o safbwynt Gymreig, a chyfeirir at rai enghreifftiau sydd wedi’u tynnu o setliad datganoli Cymru. Nod y ddogfen hon, fodd bynnag, yw cyfrannu at drafodaeth gyhoeddus ynglŷn â dyfodol y DU, yn hytrach na thrafodaeth ynghylch datganoli yng Nghymru fel y cyfryw. Nid ydym yn mynegi barn ar strwythurau llywodraeth priodol, gan gynnwys datganoli gweithredol, sy’n fewnol i Loegr. Y rhesymeg dros gyhoeddi’r fersiwn ddiwygiedig hon o ‘Diwygio ein Hundeb’ yn awr yw ceisio creu momentwm newydd ar gyfer cynnal trafodaeth – momentwm a fydd yn golygu na fydd modd anwybyddu’r mater na’i wthio i waelod yr agenda mwyach.

Mae ein cynigion wedi’u cynllunio i gryfhau a gwella’r setliadau datganoli presennol, ac yn ein barn ni maent yn cynrychioli lleiafswm yr hyn y dylid ei roi yn ei le. Ond ni ddylent olygu nad oes modd ystyried dull mwy radical o ddiwygio yn y DU (gan gynnwys yr angen am gyfansoddiad ysgrifenedig neu godeiddiedig). Wrth i ddatganoli aeddfedu, ac yn wyneb llai a llai o gyd-ddealltwriaeth ac o gydymffurfio â chonfensiynau cyfansoddiadol traddodiadol, mae’r achos dros ddull o’r fath yn cryfhau.

Gellir olrhain hanes y drafodaeth hon dros gyfnod hir: dros gan mlynedd yn ôl, penodwyd Cynhadledd y Llefarydd ar Ddatganoli i ystyried mesur o Ddatganoli Ffederal ar gyfer y Deyrnas Unedig ac adrodd ar hynny. Lluniwyd cynigion ar amrywiaeth eang o faterion yr ydym yn parhau i fynd i’r afael â hwy heddiw, er na ddaeth dim o’r ymdrechion hynny yn y pen draw. Ond mae angen newid ar fyrder yn awr. O safbwynt Llywodraeth Cymru, ni ddylid defnyddio unrhyw beth yn y papur hwn fel sail ar gyfer diystyru agwedd fwy radical eto tuag at ddiwygio cyfansoddiadol.

Cynnig 1

Beth bynnag y bo ei wreiddiau hanesyddol, ystyrir erbyn hyn mai cynghrair wirfoddol o genhedloedd yw'r Deyrnas Unedig ar y gorau, a hynny ar ffurf gwladwriaeth aml-genedl â'i haelodau yn rhannu ac yn ailddosbarthu adnoddau a risgiau ymhlith ei gilydd er eu budd cyffredin. Mae Cymru wedi ymrwymo i'r gynghrair hon, y dylid ei seilio ar gydnabyddiaeth o sofraniaeth boblogaidd ym mhob rhan o'r DU. Nid yw sofraniaeth Senedd y DU, yn ôl y ddealltwriaeth draddodiadol ohoni, yn cynnig sylfaen gadarn bellach ar gyfer y cyfansoddiad hwn sy'n esblygu.

Drafodaeth

The United Kingdom was constructed not through any conscious plan, but pragmatically as a result of decisions [in respect of Wales] by Henry VIII in the sixteenth century, by the Whigs who negotiated the Anglo-Scottish Union in 1707, and by Lloyd George, who negotiated a treaty with Irish nationalists in 1921.” [Bogdanor, “Beyond Brexit”, p.171]

Gan ystyried yr hanes hir, cymhleth hwn, y dadleuir yn ei erbyn o bryd i’w gilydd, mae Llywodraeth Cymru o’r farn y dylai datblygiadau yn llywodraethiant y DU i wynebu heriau’r ganrif newydd gael eu llywio gan ein hanes, er na ddylent gael eu cyfyngu ganddo. Yn dilyn datganoli cenedlaethol yn achos Cymru a’r Alban ym 1999, a chymeradwyo Cytundeb Dydd Gwener y Groglith yng Ngogledd Iwerddon, cafwyd cydnabyddiaeth fodern o’r DU fel gwladwriaeth aml-genedl sy’n seiliedig ar ddewis pob cenedl i fod yn rhan o’r Deyrnas Unedig. Cafodd y sefydliadau datganoledig yn y DU ar gyfer Cymru, yr Alban a Gogledd Iwerddon eu sefydlu ar sail cymeradwyaeth y bobl drwy refferenda ym mhob tiriogaeth a gynhaliwyd yn benodol at y diben hwnnw.

Fel y dywedodd Theresa May AS, Prif Weinidog y DU ar y pryd, yn ei haraith ynglŷn â’r Undeb ar 4 Gorffennaf 2019:

“Our Union rests on and is defined by the support of its people… it will endure as long as people want it to – for as long as it enjoys the popular support of the people of Scotland and Wales, England and Northern Ireland.”

Er bod bodolaeth y sefydliadau datganoledig wedi’i hawdurdodi’n gyfreithiol drwy Ddeddfau gan Senedd y DU, cymeradwyaeth ddemocrataidd a roddodd iddynt ddilysrwydd, a dyma sy’n eu cadw’n ddilys.

Os, fel y cynhelir gan y cynnig cyntaf hwn, yr ystyrir y DU fel cynghrair wirfoddol o genhedloedd, rhaid iddi fod yn agored i unrhyw ran ohoni ddewis yn ddemocrataidd ymadael â’r Undeb. Pe na fyddai hyn yn digwydd, mae’n bosibl y gallai cenedl fod yn rhwymedig i’r DU yn erbyn ei hewyllys, sefyllfa a fyddai yn annemocrataidd ac yn anghyson â’r syniad o Undeb sy’n seiliedig ar werthoedd a buddiannau a rennir.

Yn achos Gogledd Iwerddon, gwneir darpariaeth ar gyfer cynnal refferenda ar ailuno yn achlysurol, ac mewn amgylchiadau penodol mae rhwymedigaeth statudol ar yr Ysgrifennydd Gwladol i drefnu bod refferendwm o’r fath yn cael ei gynnal. Ni cheir unrhyw drefniadau statudol sefydlog cyfatebol ar gyfer Cymru na’r Alban er mwyn cynnal refferenda ar barhau â’u haelodaeth o’r Undeb. Fodd bynnag, rydym yn parhau o’r farn, ar yr amod bod y llywodraeth yn y naill wlad neu’r llall wedi sicrhau mandad etholiadol pendant ar gyfer cynnal refferendwm, a bod ei senedd yn parhau i’w chefnogi i wneud hynny, bod hawl ganddi ddisgwyl i Senedd y DU gymryd y camau sy’n angenrheidiol i sicrhau bod modd gwneud y trefniadau priodol.

Wedi dweud hynny, byddai’n afresymol cynnal refferenda o’r fath yn rhy aml (ac mae’n ofynnol yn ôl darpariaethau Gogledd Iwerddon bod lleiafswm o saith mlynedd rhwng pob refferendwm ar ailuno). Yn bwysicach eto, fel llywodraeth sydd wedi ymrwymo i’r Deyrnas Unedig, byddem yn gobeithio mewn unrhyw refferendwm o’r fath fod yr etholwyr perthnasol yn pleidleisio i’w tiriogaeth aros fel aelod o DU ar ei newydd wedd, gan adlewyrchu’r hyn a gynigir yn y ddogfen hon i bob perwyl. Fodd bynnag, dewis yr etholwyr fyddai hynny, a byddai’r canlyniad yn sicr yn cael ei ddylanwadu gan eu canfyddiad nhw o fanteision bod yn aelod o’r undeb, statws eu cenedl oddi mewn iddo, a’r berthynas rhyngddi â chenhedloedd eraill y DU.

Os, ymhellach i hyn, derbynnir bod gan bob rhan o’r DU sofraniaeth (y dylai rhywfaint ohoni gael ei rhannu), nid yw’r athrawiaeth draddodiadol o sofraniaeth Senedd y DU yn darparu sylfaen gadarn bellach ar gyfer cyfansoddiad y DU. Rhaid ei haddasu i gadw gwirioneddau datganoli mewn cof, yn union fel y’i haddaswyd i gymryd aelodaeth y DU o’r Undeb Ewropeaidd i ystyriaeth.

Mae sofraniaeth Senedd y DU yn ymwneud yn bennaf â natur cymhwysedd deddfwriaethol San Steffan mewn perthynas â’r DU gyfan, sydd i bob golwg yn ddiddiwedd. Mae’r cymhwysedd deddfwriaethol hwnnw sy’n perthyn i Senedd y DU yn gorgyffwrdd felly â chymhwysedd y deddfwrfeydd datganoledig, ac rydym yn ymhelaethu ar oblygiadau hyn yn ein trafodaeth o gynnig 5 isod. Ond mae’n dilyn o’r dull cyffredinol a argymhellir yma tuag at lywodraethiant y DU fod Llywodraeth Cymru yn gweld gwerth i o leiaf rai o gynigion Grŵp Diwygio’r Cyfansoddiad ar gyfer Bil Deddf Uno newydd, sy’n seiliedig yn benodol ar gadarnhad “that the peoples of [the constituent nations and parts of the UK] have chosen … to continue to pool their sovereignty for specified purposes; and to protect social and economic rights for citizens”, ac sy’n darparu ar gyfer mecanweithiau i roi effaith i’r egwyddor hon.

Cynnig 2

Dylid cydnabod bod yr egwyddorion sy'n sail i ddatganoli yn sylfaenol i gyfansoddiad y DU. Rhaid ystyried y gweinyddiaethau datganoledig fel nodweddion parhaol o gyfansoddiad y DU. Dylai unrhyw gynigion i ddiddymu sefydliadau o'r fath fod yn amodol ar eu cydsyniad hwythau ac ar gydsyniad yr etholaeth berthnasol.

Drafodaeth

Yn ein dogfen ‘Diwygio ein Hundeb’ wreiddiol, tynnwyd sylw at argymhelliad Adroddiad y Pwyllgor Gweinyddiaeth Gyhoeddus a Materion Cyfansoddiadol, a oedd yn nodi “Devolution is now an established and significant feature of the UK constitutional architecture”. I’r un perwyl, dywedodd Mrs May, yn ei haraith ym mis Gorffennaf 2019

“For those of us who believe in the Union, devolution is the accepted and permanent constitutional expression of the unique multinational character of our Union.

Adlewyrchir hyn mewn darpariaethau statudol ar gyfer Cymru a’r Alban, ill dwy, sy’n nodi bod y sefydliadau datganoledig ar gyfer pob gwlad yn rhan barhaol o drefniadau cyfansoddiadol y Deyrnas Unedig.” (ar gyfer Cymru, gweler Deddf Llywodraeth Cymru 2006, a.A1, a fewnosodwyd gan Ddeddf Cymru 2017, a.1). Wrth gwrs, mae sofraniaeth Senedd y DU yn golygu efallai na fydd hyn yn darparu’r warchodaeth barhaol i Senedd Cymru a Senedd yr Alban y gallai darlleniad syml o’r ddarpariaeth ei hawgrymu. Ond dywedir yn y ddeddfwriaeth hefyd na ddylid diddymu’r gweinyddiaethau datganoledig oni wneir hynny ar sail penderfyniad pobl Cymru/yr Alban drwy bleidlais mewn refferendwm. At hynny, mae Llywodraeth y DU wedi ymrwymo fel arfer i geisio cydsyniad deddfwriaethol Senedd Cymru ar gyfer deddfwriaeth gan Senedd y DU sy’n newid cymhwysedd deddfwriaethol Senedd Cymru. (Mae hon yn agwedd benodol ar Gonfensiwn Sewel, a drafodir o dan Gynnig 5 isod). Dylai cydymffurfio â’r ymrwymiad hwn ddiogelu Senedd Cymru (a’r deddfwrfeydd datganoledig eraill) rhag erydiad parhaus eu pwerau a’u cyfrifoldebau (er ein bod hefyd yn trafod o dan Gynnig 5 ddiystyriaeth gynyddol Llywodraeth y DU o ddarpariaethau Confensiwn Sewel).

Mae’n glir, felly, er na all y darpariaethau cyfreithiol a’r ymrwymiadau allstatudol hyn, o fewn cyfansoddiad presennol y DU, ddarparu gwarchodaeth ddiamod ar gyfer datganoli (oherwydd gallai’r darpariaethau gwarchod mewn theori gael eu diddymu gan ddeddfwriaeth ddiweddarach gan Senedd y DU), byddai’r gost wleidyddol yn eithafol i unrhyw Lywodraeth y DU a fyddai’n cynnig deddfu ar gyfer diddymu’r sefydliadau datganoledig heb gymeradwyaeth y bobl ymlaen llaw drwy refferenda, neu ddeddfu ar gyfer lleihau eu pwerau heb gydsyniad deddfwriaethol y deddfwrfeydd perthnasol. At yr holl ddibenion ymarferol, felly (a chan roi’r amgylchiadau penodol yng Ngogledd Iwerddon o’r neilltu am y tro), mae cynnig 2 yn nodi’r sefyllfa gyfansoddiadol bresennol, ac mae’r sefydliadau datganoledig yn parhau’n hanfodol i drefniadau cyfansoddiadol y DU cyhyd ag y bo’r bobl yn parhau i’w cefnogi.

Cynnig 3

Dylid seilio pwerau'r sefydliadau datganoledig ar gyfres gydlynus o gyfrifoldebau a neilltuir yn unol â'r egwyddor o sybsidiaredd. Dylid diffinio'r pwerau hynny drwy restru'r materion penodol y cytunir y dylid eu cadw yn ôl gan San Steffan mewn perthynas â phob tiriogaeth, gyda phob mater arall (yn achos Cymru) yn dod yn gyfrifoldeb Senedd Cymru a/neu Lywodraeth Cymru.

Drafodaeth

Yn dilyn y newidiadau i setliad datganoli Cymru a wnaed gan Ddeddf Cymru 2017, y model cadw pwerau, lle rhestrir materion penodol sy’n cael eu heithrio o gymhwysedd y deddfwrfeydd datganoledig a’u cadw gan San Steffan, yw’r model a ffefrir yn awr ar gyfer datganoli deddfwriaethol yn y DU (er bod ffurf benodol y model yng Ngogledd Iwerddon yn wahanol i’r hwn a geir yng Nghymru a’r Alban). Yn ein dogfen ‘Diwygio ein Hundeb’ wreiddiol, awgrymwyd bod y casgliad y dylid dod iddo, sef y dylai pob mater arall fod yn gyfrifoldeb neilltuedig y deddfwrfeydd datganoledig, neu ddod yn gyfrifoldeb neilltuedig iddynt, yn anghyson â’r athrawiaeth bresennol o sofraniaeth Senedd y DU.

At hynny, ni all model cadw pwerau, er ei fod yn ddull gwell o safbwynt technegol o ddarparu cymwyseddau deddfwriaethol i’r sefydliadau datganoledig, ateb y cwestiwn pa gymwyseddau’n benodol y dylid eu datganoli (neu, a bod yn fanwl gywir, pa rai y dylid eu cadw). Yn unol â’r egwyddor o sybsidiaredd, rhaid i gyfrifoldebau deddfwriaethol a llywodraethol gael eu dyrannu ar y lefel fwyaf lleol bosibl a fyddai’n sicrhau y gellid eu perfformio’n effeithlon ac effeithiol. Swyddogaethau atodol ddylai fod gan yr awdurdodau canolog, gan mai’r swyddogaethau hyn fyddai’r unig rai na ellir eu perfformio’n foddhaol ar lefel leol. Dylid rhagdybio i gychwyn y bydd cyfrifoldebau yn cael eu datganoli.

Yn y ddogfen ‘Diwygio ein Hundeb’ wreiddiol, nodasom na ddefnyddiwyd sybsidiaredd fel egwyddor drefniadol wrth ddyrannu cyfrifoldebau o dan y setliadau datganoli yn y DU. Yn hytrach, mae pob setliad yn deillio o hanes ac amgylchiadau’r diriogaeth benodol y mae’n perthyn iddi, yn hytrach na rhesymeg neu egwyddor gyfansoddiadol. O ganlyniad, ceir clytwaith anghymesur o setliadau. Yn achos Cymru, golyga hyn bod set hirfaith o faterion wedi’u cadw yn ôl gan San Steffan, a bod gan Weinidogion Cymru set ddigyswllt o swyddogaethau. Yn ogystal â hyn, hyd yn oed pan nad yw materion yn cael eu cadw yn ôl gan San Steffan, mae’r gofyniad i gael cydsyniad Gweinidogion y DU ar gyfer deddfu mewn perthynas â darpariaethau penodol (mewn meysydd polisi y ceir dealltwriaeth gyffredinol eu bod wedi’u datganoli)12 yn gyfyngiad sy’n unigryw i setliad Cymru. Nid yw hwn yn ddull tryloyw, ac mae’n annemocrataidd, gan lyffetheirio pwerau Senedd Cymru, yn yr ystyr (a) ei fod yn golygu bod Llywodraeth y DU yn cadw rheolaeth dros faterion a gyflwynir fel arall fel rhai sydd wedi’u datganoli, a (b) nid yw Gweinidogion y DU yn atebol yn ddemocrataidd (yng Nghymru, o leiaf) am benderfyniadau ynghylch rhoi eu cydsyniad ai peidio.

Rydym ni o’r farn o hyd nad dadlau o blaid setliadau yn union yr un fath ar gyfer Cymru, yr Alban a Gogledd Iwerddon yw’r diben drwy ddadlau dros gydnabod yr egwyddor sybsidiaredd, ond dylid gallu cyfiawnhau’n rhesymegol y gwahaniaethau rhwng y setliadau (nad ymddengys ei bod yn bosibl ei wneud ar hyn o bryd). Mae Llywodraeth Cymru yn cytuno gyda’r Pwyllgor Gweinyddiaeth Gyhoeddus a Materion Cyfansoddiadol sy’n datgan y dylid dwyn Llywodraeth y DU i gyfrif am yr anghymesuredd cynrychioliadol a sefydliadol sy’n perthyn i system wleidyddol y DU.” (Adran 108A o Ddeddf Llywodraeth Cymru ac Atodlen 7B iddi).

Cynnig 4

Mater i’r ddeddfwrfa ei hun ddylai fod pennu ei maint, ei threfniadau etholiadol a’i threfniant mewnol, gyda darpariaeth Rheol Sefydlog a bennir yn lleol ar gyfer y ddeddfwrfa berthnasol mewn perthynas â'r materion hyn yn ôl yr angen.

Drafodaeth

Pan gyhoeddwyd ‘Diwygio ein Hundeb’ yn wreiddiol, dadleusom y dylai’r deddfwrfeydd datganoledig gael eu grymuso i fod yn hunanlywodraethol yn nhelerau nifer eu haelodau, y rheolau a roddir ar waith ganddynt ynglŷn â phwy sy’n gymwys i fod yn aelod, y trefniadau a wneir ganddynt mewn perthynas â’u hetholiadau, a’r rheolau sefydlog a fabwysiedir ganddynt wrth ymgymryd â’u gwaith. Nodwyd bod darpariaeth i’r perwyl hwn yn y ddeddfwriaeth sy’n ymwneud â datganoli ar gyfer Cymru a’r Alban, ar yr amod bod “uwchfwyafrif” o aelodau deddfwrfeydd datganoledig yn pleidleisio dros ddeddfwriaeth ar y rhan fwyaf o’r materion hyn.

Mae’r deddfwrfeydd datganoledig yng Nghymru a’r Alban erbyn hyn felly i bob diben yn nodweddion parhaol o drefniadau cyfansoddiadol y DU ac yn sefydliadau hunanlywodraethol, ac maent i’r ddau berwyl hwn i raddau helaeth yn rhydd o unrhyw ymyrraeth allanol. Mae gofynion gwahanol, rhagnodol yn gymwys yng nghyd-destun rhai agweddau ar drefniadau Cynulliad Gogledd Iwerddon ar gyfer ymgymryd â’i waith, gan ystyried hanes ac amgylchiadau penodol Gogledd Iwerddon.

Ers cyhoeddi ‘Diwygio ein Hundeb’ yn wreiddiol, sefydlwyd Pwyllgor ar Ddiwygio Etholiadol y Senedd (ym mis Medi 2019), i ymchwilio i argymhellion y Panel Arbenigol ar Ddiwygio Etholiadol y Cynulliad (troednodyn 1) mewn perthynas â maint y Senedd a nifer yr Aelodau a etholir. Adroddodd ym mis Medi 2020 a bu ei adroddiad yn destun dadl yn y Senedd ym mis Hydref 2020.

Cytunodd y Pwyllgor fod y Senedd yn rhy fach ar hyn o bryd, ac argymhellodd y dylid ei hymestyn i rhwng 80 a 90 o Aelodau. Argymhellodd y Pwyllgor hefyd y dylid cyflwyno Pleidlais Sengl Drosglwyddadwy, a sefydlu trefniadau ar gyfer adolygu ffiniau. Bydd Llywodraeth Cymru yn adeiladu ar waith y Pwyllgor, a bydd yn datblygu cynigion i wella cynrychiolaeth pobl Cymru yn y Senedd. Os yw’r diwygiadau a gynigiwyd i gael effaith adeg etholiad 2026, rydym yn cytuno â’r Pwyllgor fod angen dod i gonsensws gwleidyddol ar y diwygiadau a gynigiwyd yn gynnar yn ystod y Chweched Senedd.

Cynnig 5

Dylai'r berthynas rhwng pedair ddeddfwrfa y Deyrnas Unedig barhau ar sail parch rhwng y naill a'r llall. Er bod Senedd y DU, ar hyn o bryd, yn cadw'r awdurdod cyfreithiol yn ffurfiol i ddeddfu ar gyfer Cymru, yr Alban a Gogledd Iwerddon ar bob mater (gan gynnwys y rheini sydd wedi'u datganoli), ni ddylai fel arfer geisio deddfu ar gyfer tiriogaeth, mewn perthynas â materion sydd o fewn cymhwysedd deddfwrfa ddatganoledig y diriogaeth honno, heb gydsyniad pendant y ddeddfwrfa honno. Dylid ymwreiddio'r gofyniad hwn sy'n datgan na ddylid gwneud 'fel arfer' a'i godeiddio drwy ddiffiniad priodol a meini prawf yn llywodraethu ei gymhwysiad, a sicrhau bod gwir ystyr i'r modd y caiff ei gydnabod yn ein trefniadau cyfansoddiadol yn hytrach nag ystyr symbolaidd yn unig. Fel arall, gallai setliad cyfansoddiadol newydd ddarparu'n syml na fydd Senedd y DU yn deddfu ar faterion sydd o fewn cymhwysedd datganoledig, neu geisio addasu cymhwysedd deddfwriaethol neu swyddogaethau'r llywodraethau datganoledig, heb gydsyniad y ddeddfwrfa ddatganoledig berthnasol.

Drafodaeth

Gan ystyried yr hyn a adwaenir yn draddodiadol fel sofraniaeth Senedd y DU, nid yw datganoli deddfwriaethol yn golygu trosglwyddo pwerau deddfwriaethol gan Senedd y DU i’r deddfwrfeydd datganoledig. Mae gan Senedd y DU gymhwysedd deddfwriaethol diderfyn o hyd ar hyn o bryd yng nghyd-destun pob rhan o’r DU (gan gynnwys, yng nghyd-destun y tiriogaethau datganoledig, gymhwysedd ynghylch materion datganoledig), a deddfwrfeydd ychwanegol ar gyfer eu tiriogaethau yw’r deddfwrfeydd datganoledig, gyda chymwyseddau sy’n gorgyffwrdd â rhai Senedd y DU.

Er mwyn sicrhau bod gan ddatganoli deddfwriaethol wir ystyr felly, mae’n ofynnol i Senedd y DU ymatal rhag deddfu ar faterion y byd datganoledig, gan gydnabod felly gyfrifoldeb sylfaenol y deddfwrfeydd datganoledig am ddeddfwriaeth yn eu tiriogaethau fabwysiadu “Confensiwn Sewel”, na fydd Senedd y DU fel arfer yn deddfu ar gyfer Cymru, yr Alban na Gogledd Iwerddon mewn perthynas â materion datganoledig heb gydsyniad y ddeddfwrfa ddatganoledig berthnasol. Yn achos Cymru a’r Alban, mae’r Confensiwn wedi cael ei ailddatgan ar ffurf statud.

Fodd bynnag, gwyddom15 nad yw cwestiynau ynglŷn â chydymffurfio â’r Confensiwn yn fater y gall y llysoedd farnu yn ei gylch ar hyn o bryd. Golyga hyn fod gan Lywodraeth a Senedd y DU gryn ddisgresiwn wrth benderfynu pa amgylchiadau sy’n “annormal”, gan eu galluogi i barhau â deddfwriaeth ar faterion sydd o fewn cymhwysedd datganoledig er gwaethaf unrhyw wrthodiad gan ddeddfwrfa i roi ei chydsyniad.

Roedd y disgresiwn hwn yn galluogi Llywodraeth y DU a Senedd y DU i fwrw ymlaen â Deddf Marchnad Fewnol y DU 2020, er gwaethaf gwrthwynebiad cadarn a diffyg Cydsyniad Deddfwriaethol gan Senedd Cymru a Senedd yr Alban (troednodyn 2), ill dwy, ac er gwaethaf y ffaith bod y Ddeddf yn torri ar draws materion sydd o fewn cymhwysedd datganoledig yn gyfan gwbl. Nid oedd hon yn sefyllfa “annormal”, ac eto, mae’n gadael Cymru â Deddf a newidiodd gwmpas y setliad datganoli. Mae’n mynd i’r gwrthwyneb yn llwyr â barn y Senedd Cymru etholedig ac mae’n golygu bod blynyddoedd o gydweithredu drwy’r rhaglen Fframweithiau Cyffredin yn awr yn y fantol.

Yn wir, o dan Lywodraeth bresennol y DU, mae’n ymddangos bod Confensiwn Sewel bellach yn cael ei ystyried yn gwbl ddewisol. Er bod Senedd Cymru mewn cyfnod o doriad cyn etholiadau mis Mai 2021, aeth Llywodraeth y DU ymlaen â’r Bil Lles Anifeiliaid (Dedfrydu) gan wybod yn iawn nad oedd wedi sicrhau cydsyniad Senedd Cymru. Mae’r ffaith bod yn well ganddi roi blaenoriaeth i wneud yr hyn oedd yn gyfleus o safbwynt ei hamserlen seneddol ei hun o flaen cael cydsyniad deddfwrfa gyfan yn dangos cyn lleied o rym sydd gan Gonfensiwn Sewel ym marn Llywodraeth y DU.

Roeddem ni eisoes o’r farn nad yw gallu Llywodraeth a Senedd y DU i fwrw ymlaen â deddfwriaeth heb gydsyniad yn gynaliadwy os yw datganoli am gael ei barchu’n briodol, ac mae hyn wedi dod yn fwyfwy amlwg yn sgil digwyddiadau diweddar. Rydym yn cytuno â’r Institute for Government, a ddaeth i’r casgliad yn ei adroddiad ar Gonfensiwn Sewel, a gyhoeddwyd ym mis Medi 2020, y gellid peryglu dyfodol yr Undeb os na chaiff yr egwyddor o gydsyniad deddfwriaethol, sydd wrth wraidd y setliad datganoli, ei diwygio.

Yn y ddogfen ‘Diwygio ein Hundeb’ wreiddiol, nodwyd ateb syml – ond radical hefyd – i’r mater hwn. Awgrymwyd, fel elfen o setliad cyfansoddiadol newydd, y dylid sefydlu’r egwyddor na ddylai Senedd y DU allu deddfu ar faterion datganoledig, na cheisio drwy ddeddfwriaeth gan Senedd y DU addasu cymwyseddau’r sefydliadau datganoledig, heb gydsyniad y ddeddfwrfa ddatganoledig berthnasol. Mewn geiriau eraill, byddai’r cymhwyster “nid fel arfer” yn cael ei ddileu, ynghyd â’r holl bosibilrwydd ar gyfer creu ansicrwydd, camddealltwriaeth a diffyg ymddiriedaeth rhwng Senedd y DU a’r sefydliadau datganoledig, a byddai perthynas symlach a chliriach yn cael ei sefydlu rhwng y sefydliadau.

Mae’r camau a gymerwyd gan Lywodraeth y DU ers cyhoeddi ‘Diwygio ein Hundeb’ yn wreiddiol – yn enwedig Deddf Marchnad Fewnol y Deyrnas Unedig 2020 sydd wedi tanseilio ymddiriedaeth yn ymrwymiad Llywodraeth y DU i Gonfensiwn Sewel, fel y’i hymgorfforwyd yn Neddf Llywodraeth Cymru 2006 – yn cryfhau’r ddadl o blaid y dull gweithredu hwn ymhellach eto. Os na fydd Llywodraeth y DU yn newid ei hagwedd, a dangos ei bod yn parchu Confensiwn Sewel yn llawn, bydd pennu mesur diogelu radical o’r fath yn anorfod fel yr unig ffordd o adfer uniondeb y setliad datganoli. Byddai hwn yn ddiwygiad mawr, ag iddo oblygiadau pellgyrhaeddol, ond bydd yn dod yn hanfodol os bydd yr agwedd a fabwysiadwyd gan Lywodraeth y DU tuag at Gonfensiwn Sewel ers 2019 yn parhau.

Yn y cyfamser, rydym unwaith eto yn cynnig dau ddiwygiad cysylltiedig. Yn gyntaf, rhaid rhagnodi’n gliriach yr amgylchiadau pan ellir diystyru’n gyfreithlon wrthwynebiad deddfwrfa ddatganoledig i roi ei chydsyniad ac, yn ail, dylid pennu cyfnod mwy penodol ar gyfer ystyriaeth Senedd y DU o oblygiadau parhau er gwaetha’r diffyg cydsyniad.

Ni wnaeth Cynulliad Gogledd Iwerddon ystyried cydsyniad deddfwriaethol yn ffurfiol, er i gynnig gan y gwrthbleidiau yn gwrthod y Bil gael ei basio ym mis Medi 2020.

O ran y pwynt cyntaf, rhaid i lywodraethau’r DU negodi Memorandwm Cyd-ddealltwriaeth newydd, a fydd yn egluro’r amgylchiadau a’r meini prawf y caiff Llywodraeth y DU in extremis barhau â’r ddeddfwriaeth hon yn unol â hwy, er gwaethaf diffyg cydsyniad deddfwrfa ddatganoledig. Dylid ystyried hefyd nodi’r meini prawf hynny mewn statud, mewn ffordd a fyddai’n hwyluso’r broses o gael trosolwg barnwrol o benderfyniadau gan Lywodraeth y DU i barhau â deddfwriaeth er gwaethaf y diffyg cydsyniad.

Yn ail, er bod ychydig bach o gynnydd wedi’i wneud, dylid meddwl ymhellach sut y dylai Senedd y DU ei hun, pan fydd deddfwrfa ddatganoledig wedi gwrthod rhoi ei chydsyniad ar gyfer Bil, ymdrin â’r mater. Cynigiwyd yn y ddogfen ‘Diwygio ein Hundeb’ wreiddiol y dylai Senedd y DU gael cyfle penodol i ystyried y goblygiadau cyfansoddiadol o ganiatáu i’r Bil barhau i gyfnod y Cydsyniad Brenhinol heb gydsyniad deddfwrfa ddatganoledig. Pan wrthododd Senedd yr Alban roi ei chydsyniad i Fil yr Undeb Ewropeaidd (Ymadael) yn 2018, ni roddwyd cyfle gwirioneddol i’r un o ddau Dŷ Senedd y DU ystyried goblygiadau parhau heb y cydsyniad hwnnw. Yn yr un modd, gyda Deddf Marchnad Fewnol y DU 2020, rhuthrodd Llywodraeth y DU y Bil drwy’r Senedd mewn cyfnod byr iawn, a chynhaliwyd dadl yn Senedd Cymru ynghylch rhoi ei chydsyniad deddfwriaethol i’r Bil ar ddiwedd y broses. O ganlyniad, nid oedd fawr o gyfle i Senedd y DU ystyried y safbwyntiau a fynegwyd yn y ddeddfwrfa honno, na goblygiadau bwrw ymlaen heb gydsyniad Senedd Cymru.

Ar gychwyn ei Bwyllgor Cyfansoddiad, mae Tŷ’r Arglwyddi bellach wedi mabwysiadu gweithdrefn, pan fydd cydsyniad deddfwriaethol wedi’i wrthod, neu os nad yw wedi’i roi eto erbyn y trydydd darlleniad, y dylai Gweinidog ei dynnu i sylw’r Tŷ ar lafar cyn i’r trydydd darlleniad ddechrau. Wrth wneud hyn dylai’r Gweinidog nodi’r ymdrechion a wnaed i sicrhau cydsyniad a’r rhesymau dros yr anghytundeb. Mae hwn yn gam i’w groesawu; ond nid yw datganiad a wnaed ar hyn o bryd yn gadael unrhyw le i ddeialog bellach rhwng y deddfwrfeydd, sy’n rhan greiddiol o’r bwriad y tu ôl i’r Confensiwn Sewel presennol. Nid oes gweithdrefn debyg ychwaith yn Nhŷ’r Cyffredin, er ein bod yn nodi bod hyn yn destun ymchwiliad gan y Pwyllgor Gweithdrefn yn y Tŷ hwnnw.

Felly, mae’n bwysicach nag erioed bod y materion hyn yn cael eu trin gan roi mwy o barch i farn y deddfwrfeydd datganoledig nag a wnaed yn y gorffennol. Rydym yn parhau i feddwl y dylid addasu proses ddeddfwriaethol Senedd y DU fel bod y ddau Dŷ yn cael cyfle priodol, yn ystod y cyfnodau olaf o ystyried Bil, i benderfynu a ydynt yn dymuno parhau â Bil pan fo’r ddeddfwrfa ddatganoledig berthnasol wedi gwrthod rhoi ei chydsyniad. Dylai fod yn ofynnol i Weinidogion Llywodraeth y DU gyfiawnhau, drwy gyfrwng Datganiadau ym mhob un o ddau Dŷ’r Senedd, pam eu bod yn dymuno parhau â Bil er gwaethaf diffyg cydsyniad y ddeddfwrfa ddatganoledig, a dylai’r ddeddfwrfa berthnasol honno gael y cyfle i gynnig ei rhesymau dros beidio â rhoi ei chydsyniad i Senedd y DU. Gallai adroddiadau gan y Pwyllgorau Seneddol perthnasol gael eu defnyddio hefyd i lywio ystyriaeth Senedd y DU o’r goblygiadau cyfansoddiadol o barhau â’r Bil o dan yr amgylchiadau hyn.

Wrth inni gyhoeddi’r ddogfen hon, mae Pwyllgor Gweithdrefn Tŷ’r Cyffredin yn cynnal ymchwiliad (The procedure of the House of Commons and the territorial constitution) i’r ffyrdd y mae arfer a gweithdrefn Tŷ’r Cyffredin yn ymgysylltu â chyfansoddiad tiriogaethol y Deyrnas Unedig, gan ystyried gwaith perthnasol a wnaed gan y Pwyllgor Gweinyddiaeth Gyhoeddus a Materion Cyfansoddiadol, gan Bwyllgor Cyswllt Tŷ’r Cyffredin, a chan y Fforwm Rhyngseneddol ar Brexit. Rydym yn annog y Pwyllgor i ymgysylltu â’r cwestiwn sut y gallai Senedd a Llywodraeth y DU wella’r ffordd y maent yn ymdrin â materion cydsyniad deddfwriaethol.

Cynnig 6

Dylid cydnabod bod pwerau deddfwriaethol gwladwriaeth y DU yn arferadwy gan bedair deddfwrfa yn awr yn hytrach nag un, felly dylid bodloni yn y dyfodol gostau rhedeg y pedair deddfwrfa gyda'i gilydd ar yr un sail â chostau presennol Senedd y DU, hynny yw drwy linell gyllid benodedig (ond un sy'n berthnasol i bob un o'r pedair deddfwrfa), gan ddefnyddio cyfran o gyfanswm darpariaeth y gyllideb ar gyfer y DU.

Drafodaeth

Rydym yn parhau i fod o’r farn bod y trefniadau presennol, lle mae pob deddfwrfa ddatganoledig yn gorfod ariannu ei chostau rhedeg ei hun o gyfansymiau adnoddau a gyfrifir i’w dosbarthu i’r gangen weithredol ar gyfer gwasanaethau cyhoeddus, yn anghyson â disgwyliadau dinasyddion o ran y defnydd a wneir o adnoddau a ddarperir ar gyfer gwasanaethau o’r fath, a’r egwyddor gyfansoddiadol o wahanu pwerau. Yn achos Cymru, cyllideb bresennol Comisiwn y Senedd yn 2020-21 ar gyfer rhedeg y Senedd yw £62.9m; roedd eu gwariant archwiliedig ar gyfer 2019-20 yn £56.3m. Cyfran o’r cronfeydd canolog a ddyrennir ar gyfer gwasanaethau cyhoeddus datganoledig yw’r arian hwn, ac nid ydyw ar gael i’w wario ar y gwasanaethau hynny felly. Byddai Adrannau Whitehall, mewn cyferbyniad, yn synnu pe awgrymid y dylid rhoi cyfran o’u dyraniadau hwythau tuag at fodloni costau rhedeg Senedd y DU.

Fodd bynnag, rydym yn dal i gydnabod hefyd y gall fod tyndra rhwng cynigion 4 a 6. Mewn egwyddor, byddai’r rhyddid a ddarperir i bob deddfwrfa ddatganoledig gan gynnig 4 i bennu ei maint a’i threfniant mewnol ei hun yn gallu golygu bod un ddeddfwrfa yn gwneud hawliad anghymesur ar gyfanswm yr adnoddau sydd i’w rannu rhwng y pedair deddfwrfa yn unol â chynnig 6. Rydym yn dal i awgrymu, fel datrysiad i’r sefyllfa, pan fydd llinell gyllid benodol yn cael ei phennu i fodloni costau rhedeg pob un o’r pedair deddfwrfa, fod memorandwm cyd-ddealltwriaeth i gyd-fynd â hyn yn cael ei lunio rhwng y deddfwrfeydd ynglŷn â’r ffordd y dylid dyrannu’r adnoddau perthnasol rhyngddynt, a pha weithdrefnau dylid eu pennu i sicrhau tryloywder a chraffu mewn perthynas â’r ffordd y defnyddir yr adnoddau hyn.

Cynnig 7

Dylai Cymru, yr Alban a Gogledd Iwerddon oll barhau i gael eu cynrychioli yn Nhŷ'r Cyffredin. Dylid cyfansoddi Tŷ Uchaf y Senedd ar ei newydd wedd, gydag aelodaeth sy'n ystyried yn briodol natur aml-genedl yr Undeb, yn hytrach na'i seilio (fel yn achos Tŷ'r Cyffredin) i raddau helaeth iawn ar y boblogaeth. Dylai'r Tŷ Uchaf hwn gael y cyfrifoldeb penodol dros sicrhau bod sefyllfa gyfansoddiadol y sefydliadau datganoledig yn cael ei hystyried yn gywir yn neddfwriaeth Senedd y DU.

Drafodaeth

Fel gweinyddiaeth sydd wedi ymrwymo i’r DU, mae Llywodraeth Cymru yn gadarn o blaid gweld y gynrychiolaeth Gymreig yn Nhŷ’r Cyffredin yn parhau. Ymhellach i hyn, gan fod yn gyson â chynnig 4, y Tŷ hwnnw ddylai benderfynu ar nifer yr Aelodau, a sut y caiff yr Aelodau eu hethol.

Yn ein barn ni, dylai nifer y seddi a ddyrennir i bob rhan o’r DU fod yn sefydlog.

Byddai hyn yn rhoi sylfaen gadarnach i Senedd Cymru lunio trefniadau etholiadol newydd, pe bai’n dymuno gwneud hynny. Heb y sylfaen honno, yn ôl pob tebyg, byddai rhaid iddi greu ardaloedd daearyddol cyfan gwbl ar wahân a gwahanol iawn i’w gilydd ar gyfer y trefniadau hynny, ond byddai manteision amlwg, ar gyfer y pleidleiswyr a’r partïon gwleidyddol o safbwynt trefniadaeth leol, o gael etholaethau cyfatebol ar gyfer Senedd y DU a Senedd Cymru. (Dyma’r sefyllfa eisoes yng Ngogledd Iwerddon, lle defnyddir etholaethau presennol Senedd y DU i benderfynu ar nifer yr Aelodau a anfonir i Gynulliad Gogledd Iwerddon, a byddai hynny yn parhau hyd yn oed pe byddai nifer yr etholaethau hynny yn cael ei leihau. Yr unig wahaniaeth fyddai bod y Cynulliad yn llai o faint). Gallai fod yn fuddiol hefyd o safbwynt y Deyrnas Unedig yn ehangach i gael ardaloedd daearyddol cyffredin a fyddai’n galluogi Aelodau Seneddol yn San Steffan ac Aelodau o Senedd Cymru i weithio gyda’i gilydd yn effeithiol i wasanaethu’r un etholaethau.

Mewn perthynas â Thŷ’r Arglwyddi, dylai unrhyw gynigion ar gyfer diwygio yn y dyfodol roi ystyriaeth lawn a phriodol i’r datblygiadau yng nghyfansoddiad tiriogaethol y DU sy’n destun y papur hwn. Rydym hefyd yn parhau i gredu y dylid sefydlu Tŷ Uchaf y Senedd ar ei newydd wedd gydag aelodaeth etholedig, sy’n ystyried cymeriad aml-genedl yr Undeb.

Nodwyd hefyd yn ein dogfen ‘Diwygio ein Hundeb’ wreiddiol fod Tŷ’r Arglwyddi wedi hawlio cyfrifoldeb penodol ar ei gyfer ei hun mewn perthynas â materion cyfansoddiadol y DU. Rydym ni’n credu y gellid adeiladu ar hynny pe byddai Tŷ Uchaf y Senedd ar ei newydd wedd yn cael cyfrifoldeb penodol dros sicrhau bod buddiannau’r tiriogaethau datganoledig a’u sefydliadau yn cael eu gwarchod a’u parchu’n gywir mewn deddfwriaeth gan Senedd y DU.

Cynnig 8

Llywodraethir y Deyrnas Unedig gan bedair gweinyddiaeth, a phob un ohonynt (gan gynnwys Llywodraeth y DU mewn perthynas â Lloegr24) â'u cyfrifoldebau neilltuedig y dylai pob un o'r partneriaid eraill, fel rhan o'u hamcan cyffredin o lywodraethu'r DU, eu cydnabod. Dylai'r berthynas rhwng y pedair llywodraeth felly barhau ar y sail o bartneriaeth â phob aelod ohoni yn gyfartal ac yn parchu ei gilydd (a dylai sylwadau ar bolisïau'r gweinyddiaethau eraill, mewn diwylliant o drafodaeth wleidyddol gadarn, adlewyrchu'r parch hwnnw yn gywir).

Cynnig 9

Oni chytunwyd eisoes ar drefniadau eraill (ac y gwneir darpariaeth ar eu cyfer yn ôl yr angen mewn deddfwriaeth), dylai Gweinidogion ym mhob gweinyddiaeth gael yr awdurdod neilltuedig, a bod yn gwbl atebol yn lleol, am arfer swyddogaethau statudol yn eu tiriogaethau yn unol â'u pwerau cyfreithiol, a hynny heb iddynt gael eu herio, eu hadolygu na'u goruchwylio gan Weinidogion gweinyddiaeth arall.

Drafodaeth

Gellir ystyried y ddau gynnig hwn gyda’i gilydd.

O fewn eu tiriogaethau, byddai pwerau y deddfwrfeydd datganoledig yn cael eu hystyried yn draddodiadol fel rhai sy’n ychwanegol at rai Senedd y DU (gweler cynnig 5), ond mae gan y llywodraethau datganoledig gyfrifoldeb neilltuedig dros arfer y swyddogaethau a drosglwyddwyd iddynt (oni bai bod y swyddogaethau wedi cael eu darparu’n benodol er mwyn iddynt allu cael eu harfer yn gydamserol). Er bod pwerau ymyrryd ar gael i’r Ysgrifennydd Gwladol o dan bob un o’r setliadau datganoli, ar seiliau rhagnodedig a chyfyngedig, i reoli’r modd y caiff cymwyseddau datganoledig18, eu harfer, ni ddefnyddiwyd y pwerau hyn erioed, a byddai unrhyw ymgais i wneud hynny yn arwain at anawsterau hynod ddifrifol rhwng y llywodraethau yn ddi-os.

Yn y DU, mewn ymarfer, mae gan bob un o’r pedair llywodraeth gyfrifoldeb neilltuedig dros arfer y swyddogaethau perthnasol yn eu tiriogaethau eu hunain. Ni cheir unrhyw hierarchaeth yn y berthynas rhwng y pedair llywodraeth â’i gilydd, a rhaid peidio ag anghofio hynny. Pan fyddant yn dewis cydweithredu a chydlafurio â’i gilydd felly, dylent wedi hynny ar sail parch rhwng y naill a’r llall, cydraddoldeb a thegwch. Y ddeddfwrfa berthnasol fydd yn atebol am arfer y swyddogaethau hynny, yn hytrach nag (yn achos y llywodraethau datganoledig) San Steffan. Yn y cyd-destun hwn, mae dealltwriaeth well o union gyfrifoldebau’r pedair llywodraeth wedi’i meithrin yn sgil y cyfyngiadau COVID-19.

Ym marn Llywodraeth Cymru, mae’n dilyn hefyd na ddylai Llywodraeth y DU, hyd yn oed os caiff ei hawdurdodi drwy statud i wneud hynny, oni bai bod ganddi gydsyniad y llywodraeth ddatganoledig berthnasol ymlaen llaw, ysgwyddo gwariant cyhoeddus yng Nghymru, yr Alban na Gogledd Iwerddon mewn perthynas â materion y trosglwyddwyd y cyfrifoldeb amdanynt i’r llywodraethau datganoledig.

Cynnig 10

Dylai trefniadau a/neu beirianwaith hir-sefydledig fod yn eu lle er mwyn galluogi'r amrywiol weinyddiaethau i weithio'n effeithiol gyda'i gilydd ar faterion sydd o fudd cyffredin. Gallai'r rhain fod o natur ddwyochrog neu amlochrog fel sy'n briodol. Pan fo pob un o'r pedair gweinyddiaeth (neu pa nifer bynnag sydd â'r pwerau perthnasol) yn cytuno bod angen dull cyffredin, dylid datblygu fframweithiau cyffredin, peirianwaith cyflenwi a rennir a threfniadau cydlywodraethu ar sail gydweithredol a chydsyniol. Dylai unrhyw beirianwaith o'r fath wneud darpariaeth ar gyfer datrys anghydfodau rhwng un llywodraeth ac un arall, neu rhwng amryw o’r llywodraethau, yn gyflym ac yn effeithiol, a dylid cytuno ar rôl glir ar gyfer mewnbwn annibynnol (boed hynny ar ffurf cyngor, cyfryngu neu gymrodeddu).

Drafodaeth

Rhaid inni ailosod cysylltiadau rhynglywodraethol er mwyn creu Teyrnas Unedig wedi’i diwygio a’i chryfhau, lle mae’r holl lywodraethau’n trin ei gilydd â pharch ac yn gweithio gyda’i gilydd yn adeiladol, mewn ysbryd o gydweithredu a chydlafurio, er budd i’r ddwy ochr.

Mae Adolygiad o gysylltiadau rhynglywodraethol yn y DU wedi bod ar y gweill ers tro ac mae wedi gwneud rhywfaint o gynnydd cadarnhaol. Mae’n bwysig bod yr Adolygiad yn cael ei gwblhau ar frys er mwyn gallu rhoi peirianwaith cadarn newydd ar waith i alluogi deialog go iawn, wedi’i hategu gan fecanwaith cadarn ar gyfer osgoi anghydfodau a datrys anghydfodau. Pan fydd yr Adolygiad wedi’i gwblhau, rydym yn gobeithio y bydd yn arwain at gynigion ar gyfer diwygio a fydd wedyn yn cael eu codeiddio mewn Memorandwm Cyd-ddealltwriaeth diwygiedig. Rydym yn credu hefyd y dylai’r diwygiadau hyn gael eu tanategu mewn statud.

Yn 2018, y flwyddyn y comisiynwyd yr adolygiad o gysylltiadau rhynglywodraethol, nododd y Fforwm Rhyngseneddol ar Brexit – sy’n cynnwys aelodau o bob rhan o bwyllgorau seneddol y DU ac sy’n drawsbleidiol ei natur – y pryderon am gysylltiadau rhynglywodraethol presennol a nodwyd gan nifer o bwyllgorau seneddol. Dywedodd y Fforwm “the current system of intergovernmental relations in the UK is not fit for purpose” a galwodd am ddiwygio sylweddol. Roedd aelodau’r fforwm hefyd o blaid nodi mecanweithiau cysylltiadau rhynglywodraethol mewn statud.

Er hynny, yn y tair blynedd ers i’r Adolygiad gael ei gomisiynu, mae cysylltiadau rhynglywodraethol wedi dirywio. Mae cyhoeddiadau diweddar gan Lywodraeth y DU wedi dangos gelyniaeth tuag at ddatganoli drwy fynd ar drywydd agenda ganoli. Roedd y cyhoeddiadau hyn yn awgrymu penderfyniad i danseilio ac ymyleiddio rôl y llywodraethau a’r deddfwrfeydd datganoledig a sefydlu strwythurau Llywodraeth y DU a gynlluniwyd yn uniongyrchol i herio, dyblygu a chystadlu â rhai’r seneddau a llywodraethau datganoledig mewn meysydd lle mae cymhwysedd wedi’i ddatganoli. Nid ydym wedi gweld y dull adeiladol, cydweithredol gan Lywodraeth y DU sy’n hanfodol er mwyn i ddatganoli weithio’n effeithiol, a chryfhau’r Undeb ei hun.

Dyna pam y mae’n rhaid inni adnewyddu’r berthynas gyffredinol rhwng y DU a’r llywodraethau datganoledig i un o lywodraethiant a rennir yn y DU. Mae’r rhaglen Fframweithiau Cyffredin wedi dangos y gall y llywodraethiant ar y cyd hwn fod yn llwyddiannus – y gall y pedair gwlad ddod at ei gilydd a chytuno ar ffyrdd o weithio ar draws ystod enfawr o faterion, lle mae ymrwymiad cyffredin i wneud hynny.

Rydym yn cydnabod y cynnydd a wnaed tuag at gyflawni rhai o’n blaenoriaethau allweddol – fel y nodir yn ‘Brexit a Datganoli’ (2017) ac a ailadroddwyd yn ‘Diwygio ein Hundeb: Cydlywodraethu yn y DU’ (2019) – yn arbennig mecanwaith diwygiedig ar gyfer osgoi anghydfodau a datrys anghydfodau ac ysgrifenyddiaeth annibynnol.

Mae’r cynigion drafft yn nogfen yr Adolygiad o Gysylltiadau Rhynglywodraethol yn deillio o’r egwyddorion ar gyfer cydweithio a gyhoeddwyd ym mis Gorffennaf 2019, yn yr ysbryd o gynnal cysylltiadau cadarnhaol ac adeiladol, yn seiliedig ar gyd-barch at gyfrifoldebau llywodraethau ledled y DU a’u rôl gyffredin yn y gwaith o lywodraethu’r DU.

O dan y cynigion drafft, byddai Cyd-bwyllgor y Gweinidogion (Cyfarfod Llawn) (nad yw wedi cyfarfod ers mis Rhagfyr 2018) yn cael ei disodli gan fforwm haen uchaf newydd yn ei le. O dan y fforwm hwnnw byddai pwyllgorau sefydlog, gydag un ar gyfer busnes trawsbynciol ac un arall yn benodol i gyllid. Byddai hyblygrwydd i sefydlu pwyllgorau eraill hefyd, gyda Llywodraeth y DU yn cynnig un ar gyfer materion rhyngwladol trawsbynciol. Byddai’r cyfrifoldeb dros gadeirio’r pwyllgorau hyn yn cael ei rannu rhwng y llywodraethau. Byddai’r pwyllgor sefydlog yn goruchwylio ymgysylltu ar lefel portffolios ac yn darparu llwybr uwchgyfeirio ar gyfer materion o bwysigrwydd strategol.

Byddai llwyddiant y peirianwaith newydd hwn yn dibynnu i raddau helaeth ar ymgysylltiad ystyrlon gan y Gweinidogion ar lefel portffolios. Rhaid i ymgysylltu wella, a rhaid iddo fod yn deg ac yn gyfartal. Mae cyfarfodydd pedairochrog eisoes yn cael eu cynnal mewn sawl portffolio, ond mae’r ddogfen yn cynnig dod â’r rhain o fewn fframwaith cadarn, gan ehangu’r ystod ymgysylltu, a nodi gofynion sylfaenol tra’n caniatáu hyblygrwydd i adlewyrchu anghenion meysydd polisi penodol. Bydd ymgysylltu rheolaidd ac wedi’i deilwra o fewn y fforymau hyn yn cryfhau uchelgais gyffredin y llywodraethau i weithredu newid diwylliant ar draws yr holl lywodraethau wrth iddynt gynnal cysylltiadau rhynglywodraethol.

Mae’r ddogfen hefyd yn cynnig ysgrifenyddiaeth sefydlog annibynnol i gefnogi’r peirianwaith newydd. Byddai’r ysgrifenyddiaeth yn cydgysylltu busnes ar yr haenau uchaf a thrawsbynciol ac yn goruchwylio anghydfodau, yn ôl cyfres o ganllawiau y cytunwyd arnynt.

Mae’r mecanwaith arfaethedig ar gyfer osgoi anghydfodau a datrys anghydfodau yn ymgorffori hawl pob llywodraeth i gyfeirio ac uwchgyfeirio anghydfod. Mae’n gofyn am drefniadau cadeirio annibynnol ac ysgrifenyddiaeth annibynnol ar bob cam. Mae’r cynnig yn cynnwys rhagdybiaeth y bydd mewnbwn annibynnol drwy gyngor a chyfryngu, ac mae’n caniatáu i ddyfarnu a chymrodeddu gael eu defnyddio os bydd yr holl lywodraethau’n cytuno. Bydd gofynion newydd ar gyfer tryloywder yn sicrhau bod deddfwrfeydd a rhanddeiliaid yn cael gwybod am anghydfodau. Mae gan y ddogfen y potensial i fod yn sylfaen gadarnach i geisio dod i gytundeb ond mae angen gwneud rhagor o waith i ddiogelu buddiannau Cymru, i gwblhau telerau gweithredu’r pwyllgor cyllid a’i rôl mewn anghydfodau ar frys; a sefydlu peirianwaith effeithiol ar gyfer ymgysylltu rhyngwladol – gan gynnwys llywodraethu’r Cytundeb Masnach a Chydweithredu rhwng y DU a’r UE.

Cynnig 11

Mewn perthynas â chysylltiadau rhyngwladol a masnach y DU, dylid cynnwys Gweinidogion a swyddogion y gweinyddiaethau datganoledig drwy fecanwaith rhynglywodraethol ffurfiol mewn trafodaethau â Llywodraeth y DU ynglŷn â llunio safbwynt polisi’r DU ar faterion a all fod yn destun negodiadau rhyngwladol, yn arbennig lle y gallai’r rhain gael goblygiadau pwysig o ran materion sydd o fewn cymhwysedd datganoledig. Ni ddylai Llywodraeth y DU fel arfer barhau â mandadau negodi ar faterion datganoledig na chytunwyd arnynt gyda’r weinyddiaeth ddatganoledig berthnasol, a dylai’r llywodraethau datganoledig gael cymryd rhan amlwg yn y broses negodi. Mater i’r gweinyddiaethau datganoledig, gan ymgynghori â Llywodraeth y DU (a gweinyddiaethau eraill yn ôl yr angen) a’u deddfwrfeydd datganoledig wedi hynny, ddylai fod ystyried sut y dylid gweithredu rhwymedigaethau sydd o fewn cymhwysedd datganoledig sy’n deillio o gytundebau rhyngwladol y DU. Byddai hyn yn cynnwys ystyried a ddylai’r sefydliadau datganoledig roi’r rhwymedigaethau hynny ar waith drwy eu deddfwriaeth eu hunain neu gytuno eu bod yn cael eu cynnwys yn neddfwriaeth y DU/Prydain Fawr.

Drafodaeth

Gweinidogion Llywodraeth y DU sy’n cynnal cysylltiadau rhyngwladol y DU, gan gynnwys negodiadau ar fasnach, o dan bwerau sy’n deillio o’r Uchelfraint Frenhinol. Mae’r setliadau datganoli yn darparu pwerau ymyrryd i’r Ysgrifennydd Gwladol gymryd camau ar gyfer sicrhau bod y sefydliadau datganoledig, wrth arfer eu pwerau, yn gwneud hynny yn unol â rhwymedigaethau rhyngwladol y DU.

Symleiddio pethau’n ormodol, er hynny, fyddai dod i’r casgliad nad oes gan y sefydliadau datganoledig unrhyw fuddiannau dilys o ran y modd y mae Llywodraeth y DU yn cynnal cysylltiadau rhyngwladol. Fel y gwnaethpwyd yn glir gan y Goruchaf Lys yn achos Bil Parhad yr Alban (UKSC 64, 2018), nid yw’r darpariaethau yn y ddeddfwriaeth sy’n gysylltiedig â datganoli sy’n golygu bod Senedd y DU yn cadw cymhwysedd mewn perthynas â Chysylltiadau Rhyngwladol yn ymestyn i weithredu rhwymedigaethau rhyngwladol y DU mewn meysydd datganoledig. Mae hyn yn arwain at rai canlyniadau penodol.

Mae Llywodraeth Cymru o’r farn bod y DU yn derbyn ac yn gweithredu rhwymedigaethau rhyngwladol fel rhan o un broses, er mai proses sy’n digwydd fesul cam yw honno – sef cytuno yn y DU ar yr hyn yr ydym am ei gyflawni yn y negodiadau; negodi; sicrhau cymeradwyaeth (‘cadarnhau’) ar gyfer yr hyn y cytunwyd arno; a gweithredu’r rhwymedigaethau sy’n deillio o hynny (gyda’r posibilrwydd, fel y nodwyd, o ddefnyddio pwerau ymyrryd yr Ysgrifennydd Gwladol in extremis). Yn y broses hon, rhaid i wahanol lywodraethau gymryd yr awenau ar wahanol adegau, ond mewn cyd-destun y mae pob un ohonynt yn cymryd rhan ynddo neu fel rhan o amcan cyffredin.

Materion y dylai Llywodraeth y DU arwain arnynt yn amlwg yw pennu mandad negodi y DU ac ymgymryd â’r negodiadau eu hunain, ond bydd y llywodraethau datganoledig yn dymuno cymryd rhan yn y penderfyniadau ar y ddau fater hyn gan mai hwy sy’n gyfrifol am weithredu’r rhwymedigaethau sy’n deillio o negodiadau, o leiaf yn y byd datganoledig. Byddai’n hynod o artiffisial gwahanu negodiadau’r DU yn achos rhwymedigaethau rhyngwladol newydd oddi wrth y broses o roi effaith iddynt, ac ni fyddai o fudd i neb pe bai Llywodraeth y DU yn ymrwymo i rwymedigaethau rhyngwladol na fyddai’r sefydliadau datganoledig yn barod i’w rhoi ar waith wedyn.

Felly, rhaid rhoi mecanwaith rhynglywodraethol ar waith ar gyfer cefnogi un broses, fesul cam, sy’n galluogi’r DU i ymrwymo i rwymedigaethau rhyngwladol newydd, gyda’r llywodraethau datganoledig a Llywodraeth y DU oll â’u rhan eu hunain i’w chwarae mewn un ymdrech gydweithredol. At hynny, mae angen i Lywodraeth y DU ymrwymo i weithio gyda’r llywodraethau datganoledig i geisio cytundeb ar bob safbwynt negodi sy’n cyffwrdd â materion datganoledig, ac ymrwymo hefyd na fyddai fel arfer yn mynd ar drywydd mandadau negodi ar y materion hynny heb gael cytundeb y llywodraethau datganoledig ymlaen llaw. Dylai’r ffaith bod partneriaid negodi yn ymwybodol bod y llywodraethau datganoledig yn sefyll mewn partneriaeth â Llywodraeth y DU mewn perthynas â mandadau negodi mewn meysydd sydd wedi’u datganoli dawelu eu meddyliau y bydd unrhyw gytundebau a geir rhyngddynt yn cael eu rhoi ar waith yn briodol yn y DU.

O’u safbwynt hwythau, bydd angen i’r sefydliadau datganoledig ystyried yn ofalus bob tro a ddylid rhoi effaith i rwymedigaethau rhyngwladol newydd yng nghyd-destun y meysydd datganoledig, a sut y dylid gwneud hynny. A bwrw bod y llywodraethau datganoledig wedi ymwneud â’r broses negodi, bydd hyn yn golygu naill ai cydsynio i weithredu ar sail y DU gyfan drwy ddeddfwriaeth San Steffan, neu benderfynu deddfu eu hunain er mwyn gallu cysoni rhwymedigaethau rhyngwladol ag amgylchiadau a systemau cyfreithiol lleol (ac mae’n debygol mai dyma fyddai rhagdybiaeth gychwynnol Llywodraeth Cymru). Bydd rhaid cynnal ymgyngoriadau hefyd rhwng yr amrywiol lywodraethau wrth benderfynu ar y ffordd orau ymlaen.

Rhaid i’r llywodraethiant yn y DU i roi cytundebau rhyngwladol ar waith barchu’r setliad datganoli a gweithredu ar y sail a nodir uchod o dan bwynt 10. Yn benodol, rhaid i’r llywodraethau datganoledig fod yn rhan o strwythurau’r DU i weithredu’r Cytundeb Masnach a Chydweithredu a chytundebau rhyngwladol eraill ar gyfer y materion hynny lle mae cyfrifoldebau gweithredu o fewn ein cymhwysedd.

Cynnig 12

Pan fydd trefniadau yn yr arfaeth ar gyfer creu corff neu asiantaeth gyhoeddus sydd â chyfrifoldebau gweithredol dros fwy nag un rhan o’r DU, neu pan addasir corff neu asiantaeth o’r fath at ddibenion eraill, fel rhan o ddyluniad y sefydliad, dylid ystyried barn y gweinyddiaethau datganoledig perthnasol bob amser, a hynny er mwyn i fuddiannau pob rhan o’r DU sydd o fewn cylch gwaith y corff neu asiantaeth gael eu hystyried yn briodol. Dylai hyn gynnwys trefniadau sy’n ymwneud â llywodraethiant y corff, a'i drefniadau cyllido, yn ogystal â'r modd y goruchwylir ei weithgareddau ac y creffir arnynt.

Drafodaeth

Mae’r amrywiol amgylchiadau a allai arwain at y mater hwn yn golygu na cheir un ateb sy’n briodol ym mhob achos. Mae’r opsiynau’n cynnwys penodiadau gan Weinidogion datganoledig i aelodaeth Bwrdd y corff cyhoeddus neu’r asiantaeth; cydsyniad Gweinidogion datganoledig i benodiadau a gynigir gan Ysgrifennydd Gwladol; ymrwymiadau ffurfiol i ymgynghori ynghylch gweithdrefnau ar gyfer recriwtio aelodau’r Bwrdd; a chytundebau neu brotocolau ynghylch ymwneud swyddogion â swyddogion asiantaeth fel rhan arferol o reolaeth y corff o’i fusnes, gan gynnwys mewnbwn i’w gynllunio corfforaethol. (Yn gyffredinol, po fwyaf y bydd y corff cyhoeddus yn ymwneud â materion y byd datganoledig, y mwyaf tebygol yw y bydd angen diogelu buddiannau datganoledig drwy ddylanwadu’n uniongyrchol ar benodiadau i aelodaeth y Bwrdd).

Bydd angen cynnwys trefniadau atebolrwydd i ddeddfwrfeydd datganoledig hefyd wrth ystyried y mater hwn. Mae’n ofynnol yn aml i gyrff cyhoeddus anfon copïau o’u Hadroddiadau Blynyddol at Weinidogion y llywodraethau datganoledig i’w gosod gerbron y deddfwrfeydd datganoledig, er mwyn hwyluso’r gwaith craffu.

Un enghraifft lle mae gennym ddiddordeb brwd yw datblygu Banc Seilwaith y DU. O ddiddordeb arbennig y mae rôl y llywodraethau datganoledig o ran llywodraethu’r banc, y bwriedir iddo fod yn sefydliad y DU.

Cynnig 13

Dylai Gweinidogion ym mhob gweinyddiaeth barhau i gael cymorth gweision sifil yn amodol ar reolau a chodau cyffredin mewn perthynas â phenodiadau ac ymddygiad proffesiynol; a dylid rhoi trefniadau yn eu lle i hwyluso'r broses o gyfnewid a throsglwyddo staff rhwng un weinyddiaeth a gweinyddiaeth arall.

Drafodaeth

Mae Llywodraeth Cymru o blaid parhau â’r trefniadau lle y gall aelodau o un Gwasanaeth Sifil Cartref gefnogi Gweinidogion yn Llywodraeth Cymru, Llywodraeth yr Alban a Llywodraeth y DU ill tair. (Am resymau hanesyddol, ceir Gwasanaeth Sifil ar wahân yng Ngogledd Iwerddon). Mae trefniadau o’r fath yn sicrhau bod safonau proffesiynol a chodau ymarfer cyffredin yn cael eu cynnal ar draws y tair llywodraeth, ac mae hyn yn hwyluso gweithio rhynglywodraethol o ddydd i ddydd. Maent hefyd yn golygu bod staff yn gallu trosglwyddo a chael eu rhoi ar fenthyg i weinyddiaethau eraill, gan alluogi gweision sifil unigol i ymestyn eu profiad a’u dealltwriaeth o safbwyntiau, prosesau ac arferion llywodraethau eraill yn y DU.

Ymhen amser, mae’n bosibl y gall llywodraethau unigol ddymuno aildrefnu eu hadnoddau gweinyddiaeth gyhoeddus yn eu tiriogaethau eu hunain er mwyn bod yn fwy effeithlon a chydlynus. Yng Nghymru, cyfeirir at hyn o bryd i’w gilydd fel dymuniad i sefydlu ‘un gwasanaeth cyhoeddus i Gymru’. Bydd angen ailasesu’r manteision o gael un Gwasanaeth Sifil Cartref yn erbyn datblygiadau newydd o’r fath.

Cynnig 14

Mater i Lywodraeth y DU benderfynu yn ei gylch yw lefelau gwariant cyhoeddus, o ran rhaglenni sy'n gweithredu ar lefel Cymru a’r DU/Prydain Fawr/Lloegr ac ar gyfer Lloegr mewn perthynas â meysydd polisi sydd wedi cael eu datganoli. Dylid pennu grym gwario'r gweinyddiaethau datganoledig, gan ystyried y lefelau gwariant arfaethedig ar gyfer Lloegr, drwy gyfeirio at gyfres o ddangosyddion amcan y cytunwyd arnynt o angen cymharol, er mwyn sicrhau bod grym gwario yn deg ar draws y gwahanol weinyddiaethau a bod modd cyflenwi lefel ac ansawdd gyfatebol o nwyddau cyhoeddus ym mhob rhan o'r DU. Ni ddylai Llywodraeth y DU allu fynd ati'n fympwyol i ddyrannu cyllid ychwanegol i unrhyw ran benodol o'r DU drwy unrhyw drefniadau eraill.

Drafodaeth

O dan y system bresennol, yn gyffredinol, dyrennir cyllid i’r llywodraethau datganoledig drwy fformiwla Barnett, lle mae newidiadau mewn cyllid ar gyfer y llywodraethau datganoledig yn gyfran ar sail y boblogaeth o newidiadau mewn rhaglenni cymharol, gydag addasiadau ar gyfer refeniw o drethi datganoledig. Nid yw’r system yn cymryd i ystyriaeth anghenion cymharol pob gwlad. Ar adegau, mae Llywodraeth y DU wedi ymddwyn y tu allan i’r rheolau arferol mewn ffordd nad yw’n deg ym marn un, neu ragor o’r llywodraethau datganoledig.

Yn 2016, newidiwyd fformiwla Barnett o ran y ffordd y mae’n gymwys i Gymru. Mae’r newid hwn – a elwir yn ‘llawr Holtham’ – yn ychwanegu ffactor penodol, sy’n seiliedig ar anghenion, a bennwyd yn 105% ar hyn o bryd ond a fydd yn codi i 115% ar yr adeg pan fydd gwariant fesul person yng Nghymru ar swyddogaethau datganoledig yn cyrraedd 115% o lefel Lloegr. Mae’r addasiad hwn i fformiwla Barnett sy’n benodol i Gymru yn gam mawr yn y cyfeiriad cywir tuag at gyflwyno system decach. Er hynny, mae Llywodraeth Cymru o’r farn y dylid sefydlu system newydd sy’n seiliedig ar anghenion cymharol i ddisodli fformiwla Barnett, a hynny o fewn fframwaith cyllidol cynhwysfawr a chyson y bydd pob Llywodraeth yn y DU yn cytuno arno.

Mae gan lywodraethau datganoledig hefyd ddiddordeb dilys yn y lefelau a’r tegwch o ran dosbarthu gwariant ar raglenni’r DU/Prydain Fawr/Cymru a Lloegr, er enghraifft mewn perthynas â budd-daliadau lles, ymchwil a datblygu a seilwaith rheilffyrdd. Mae lefelau a thegwch wrth ddosbarthu gwariant ar raglenni o’r fath yn bwysig i’r llywodraethau datganoledig am amryw o resymau ond yn enwedig oherwydd y rhyngweithio rhwng rhaglenni’r DU/Prydain Fawr/Cymru a Lloegr ar y naill law a rhaglenni datganoledig ar y llaw arall.

Mae’r llywodraethau datganoledig yn gwrthwynebu’n llwyr creu’r pwerau cymorth ariannol i Weinidogion y DU mewn meysydd datganoledig yn Neddf Marchnad Fewnol y DU 2020. Mae’n amhriodol i Lywodraeth y DU ddefnyddio’r pwerau hyn i gamfeddiannu’r swyddogaethau sydd yn amlwg yn rhan o gymhwysedd y llywodraethau datganoledig a’u priod Seneddau. Yn hytrach na chryfhau’r Undeb, ni fydd y dull hwn ond yn cynyddu rhaniadau ac anghydraddoldebau. Mae risg y bydd yn dyblygu ymdrechion, gan lesteirio gwerth am arian ac atebolrwydd gan arwain at dirwedd gyflenwi anghydlynol ar gyfer rhaglenni a gwasanaethau. Dim ond gyda chydsyniad penodol y llywodraethau datganoledig y dylai Llywodraeth y DU ddefnyddio’r pwerau hyn.

Cynnig 15

Dylid rhoi adnoddau i'r gweinyddiaethau datganoledig drwy gyfuniad o grant sy'n seiliedig ar anghenion gan Lywodraeth y DU, adnoddau a godwyd drwy drethi datganoledig a lleol, a benthyciadau cyfalaf.

Drafodaeth

Bydd cydbwysedd y cyllid ar gyfer pob gweinyddiaeth ddatganoledig, fel y cydbwysedd rhwng grant Llywodraeth y DU a’r refeniw a godir drwy drethi datganoledig a lleol, yn adlewyrchu eu hamgylchiadau penodol a’r tueddiadau gwleidyddol yn lleol. Nid oes unrhyw ragdybiaeth y bydd y cydbwysedd cyllid na chwmpas pwerau trethi datganoledig union yr un fath ym mhob un o’r llywodraethau datganoledig.

Dylid seilio’r cytundebau sy’n sylfaen i’r berthynas gyllidol rhwng Llywodraeth y DU a’r llywodraethau datganoledig ar yr egwyddorion cyffredin o bartneriaeth, tryloywder, a chydnabyddiaeth o natur ryng-gysylltiedig y DU a thirwedd gyllidol y llywodraethau datganoledig. Mae Llywodraeth Cymru yn cydnabod bod y gwahaniaeth sy’n bodoli rhwng amgylchiadau a thueddiadau gwleidyddol gwahanol rannau o’r DU wedi arwain at sefyllfa anghymesur o ran datganoli cyllidol. Er hynny, nid oes rhaid i’r anghymesuredd hwn olygu mai dull ad hoc a di-drefn y dylid ei ddilyn wrth ddatganoli cyllid, ac mae yna berygl, os nad eir i’r afael â hyn, y bydd y ffaith bod llai a llai o gydlyniaeth yn arwain at ansefydlogrwydd. Mae Llywodraeth Cymru o’r farn y dylai pob llywodraeth yn y DU gytuno ar set o egwyddorion a nodau craidd a all fod yn gymwys i bob llywodraeth ond sydd hefyd yn caniatáu ar gyfer eu hamrywio yn ôl yr angen.

Felly, mae Llywodraeth Cymru yn dadlau o blaid un fframwaith cyllidol i’r DU gyfan, fframwaith y dylai pob un llywodraeth yn y DU gytuno arno. Byddem yn disgwyl i’r cytundeb hwn, yn ei hanfod, fod yn seiliedig ar egwyddorion cyfranogiad cyfartal, cydweithio, a rhannu’r cyfrifoldeb dros ganlyniadau. Dylai’r fframwaith hwn hefyd ddarparu ar gyfer dull newydd yn seiliedig ar reolau nad yw’n caniatáu i wleidyddiaeth ddylanwadu ar gyllid, sy’n gallu arwain at anghydraddoldeb a diffyg ymddiriedaeth. Oni bai fod amgylchiadau eithriadol, dylai’r fframwaith fod yn gymwys bob amser, ac ni ddylid gwyro oddi wrth y fframwaith oni fydd pob Llywodraeth wedi cytuno ymlaen llaw drwy system agored a thryloyw.

Dylai cwmpas i lywodraethau datganoledig gyflwyno trethi datganoledig newydd fod yn un o elfennau allweddol y fframwaith cyllidol. Rydym yn credu bod angen diwygio’r broses bresennol o roi cymhwysedd deddfwriaethol ar gyfer trethi newydd. Dylai’r cwestiwn cyfansoddiadol a yw’n briodol datganoli cymhwysedd ar gyfer maes trethiant penodol gael ei wahanu’n glir oddi wrth ddatblygu polisi ac asesu effaith gyllidol treth benodol yn y maes hwnnw. Mater i lywodraethau datganoledig a’u seneddau yw datblygu’r polisi perthnasol mewn perthynas ag unrhyw dreth newydd; ni ddylai fod yn fater i Lywodraeth y DU na Senedd y DU asesu na dyfarnu ar rinweddau polisi datganoledig.

Cynnig 16

Asiantaeth gyhoeddus a fydd yn atebol i bob un o'r pedair gweinyddiaeth ar y cyd ddylai fod yn gyfrifol am weithredu'r trefniadau hyn ar gyfer darparu adnoddau, gan gynnwys pennu union fanylion grym gwario a therfynau benthyg y gweinyddiaethau datganoledig.

Drafodaeth

Ni ellir sicrhau dilysrwydd fframwaith cyllidol y DU yn llwyr ond os cytunir arno ar y cyd ac os caiff ei weithredu a’i warantu’n annibynnol. Heb fodolaeth corff annibynnol, sy’n atebol ar y cyd, mae’n debygol iawn na fydd fframwaith cyllidol y cytunwyd arno hyd yn oed yn gallu atal anghydfodau a chwynion posibl.

Cydnabyddir eisoes yr egwyddor o gael cymorth trydydd parti gan gorff annibynnol er mwyn datrys anghydfodau yn fframweithiau cyllidol Llywodraeth Cymru a Llywodraeth yr Alban, ill dwy, ac mae’n un o elfennau craidd dogfen adolygu newydd ar gysylltiadau rhynglywodraethol y mae Llywodraeth y DU a’r llywodraethau datganoledig wrthi’n ei llunio’n derfynol. Mae Llywodraeth Cymru o’r farn bod gan gorff annibynnol rôl hanfodol i’w chwarae a all sicrhau bod pob un yn cael ei drin yn gyfartal, gan gydnabod pwysigrwydd yr egwyddor sybsidiaredd ond cydnabod hefyd yr egwyddor greiddiol fod pob rhan o’r DU yn ddibynnol ar ei gilydd.

Cynnig 17

Mater i'r gweinyddiaethau datganoledig yw pennu, yn unol â’r pwerau a'r adnoddau sydd ar gael iddynt, eu blaenoriaethau eu hunain ar gyfer trethiant a gwariant cyhoeddus sy'n gysylltiedig â'u cyfrifoldebau datganoledig, a rhoi eglurhad o’u penderfyniadau i’w deddfwrfeydd eu hunain. Fodd bynnag, caiff penderfyniadau a wneir gan y gweinyddiaethau datganoledig neu gyrff o dan eu hawdurdodaeth oblygiadau ariannol ar adrannau neu asiantaethau Llywodraeth y DU (effeithiau 'goferu’). Fel arall, gall penderfyniadau gan adrannau neu asiantaethau'r DU gael goblygiadau ariannol i'r gweinyddiaethau datganoledig. Mewn achosion o'r fath, rhaid i'r Llywodraeth sy'n gyfrifol am y penderfyniadau sy'n arwain at oblygiadau ariannol i lywodraethau eraill gymryd cyfrifoldeb dros fynd i'r afael â'r goblygiadau hynny. Dylai unrhyw anghydfodau ynglŷn â gweithredu'r egwyddor hon fod yn amodol ar asesiad annibynnol.

Drafodaeth

Nid yw’r trefniadau presennol ar gyfer cydnabod effeithiau ‘goferu’ penderfyniadau a wneir gan un Llywodraeth ar lywodraethau eraill, a mynd i’r afael â hwy, yn gwbl effeithiol ac mae anghydfodau yn codi yn aml. Mae Llywodraeth Cymru yn credu bod angen mecanwaith clir, annibynnol y cytunwyd arno ar gyfer mynd i’r afael ag effeithiau ‘goferu’ ac y dylai dull eglur o ddatrys anghydfodau gael ei fynegi trwy’r ddogfen newydd ar gysylltiadau rhynglywodraethol.

Cynnig 18

Dylai'r gweinyddiaethau datganoledig (a Llywodraeth a Senedd y DU mewn perthynas â Lloegr) fod yn gyfrifol am blismona a gweinyddu cyfiawnder yn eu tiriogaethau. Dylai trefniadau awdurdodaethol a strwythurau llysoedd adlewyrchu cyfrifoldebau neilltuol y sefydliadau datganoledig dros eu tiriogaethau mewn perthynas â'r materion hyn a materion cysylltiedig.

Drafodaeth

Cymhwyso cynnig 3, sef y dylai pwerau’r sefydliadau datganoledig gael eu seilio ar gyfres gydlynus o gyfrifoldebau a’u dyrannu yn unol â’r egwyddor sybsidiaredd, mewn ffordd benodol a wna’r cynnig hwn. Mae gan hyn arwyddocâd neilltuol i Gymru, lle nad yw’r pwerau hyn (yn wahanol i’r Alban a Gogledd Iwerddon) wedi’u datganoli ar hyn o bryd.

Yn yr awdurdodaethau eraill, tynnwyd y llinellau rhwng yr hyn sydd wedi’i ddatganoli a’r hyn nad yw wedi’i ddatganoli yn y fath fodd fel y rhoddir setiau cydlynus o bwerau i’r llywodraethau datganoledig. Ond yn achos Cymru mae llinell fympwyol wedi’i thynnu rhwng yr hyn y gellir deddfu arno a’r hyn na ellir deddfu arno. Felly, gall Senedd Cymru ddeddfu, ond system y llysoedd sy’n gorfodi’r ddeddfwriaeth honno, a Llywodraeth y DU sy’n gyfrifol am y system hon yng Nghymru.

Nid yw Llywodraeth Cymru yn ymwybodol o unrhyw system o lywodraeth ddatganoledig yng ngwledydd y gyfraith gyffredin sydd mor gyfyngedig â hyn. Mewn awdurdodaethau eraill, mae’r cyfan neu’r rhan fwyaf o’r materion “domestig” wedi’u datganoli, ac mae hyn yn cynnwys yr holl wasanaethau cyhoeddus a materion eraill nad yw’n hanfodol iddynt gael eu rheoleiddio’n ganolog. Nid oes unrhyw reswm felly pam y mae angen i’r heddlu, y mwyafrif o agweddau ar y gyfraith sifil a’r gyfraith droseddol, ymddygiad gwrthgymdeithasol, gweinyddu cyfiawnder a materion cysylltiedig gael eu rheoli’n ganolog mewn lle arall. Felly, yn yr Alban a Gogledd Iwerddon fel mewn lleoedd eraill, nid yw hynny’n digwydd.

O ganlyniad, mae’n glir beth y mae pob llywodraeth yn gyfrifol amdano, ac maent yn gallu datblygu polisïau a chyfreithiau cydlynus a chydgysylltiedig, gan gynnwys mewn perthynas â phlismona a chyfiawnder, i fynd i’r afael â’r problemau cymdeithasol y maent yn eu hwynebu. O gofio nad yw’r cyfrifoldeb dros blismona a chyfiawnder wedi’i ddatganoli ar hyn o bryd, nid yw hynny’n opsiwn i Lywodraeth Cymru ar hyn o bryd.

Os yw cyfrifoldebau dros blismona a chyfiawnder yn faterion sy’n addas i’w datganoli i Senedd Cymru a Llywodraeth Cymru yn unol â’r egwyddor sybsidiaredd, byddai hyn yn cadarnhau’r achos o blaid creu system o lysoedd neilltuol i Gymru. Ond, yn ein barn ni, mae’r achos hwnnw yn sefyll yn ei rinwedd ei hun ar seiliau cyfansoddiadol cyffredinol.

Ers i’r ddogfen hon gael ei chyhoeddi’n wreiddiol yn 2019, mae’r Comisiwn Annibynnol ar Gyfiawnder yng Nghymru (o dan gadeiryddiaeth yr Arglwydd Thomas o Gwmgïedd) hefyd wedi canfod nad yw buddiannau Cymru yn cael eu gwasanaethu gan y trefniadau presennol, ac yn dod i’r casgliad “... nad yw’r system bresennol yn diwallu anghenion pobl Cymru” (Paragraff 1 o Grynodeb Gweithredol adroddiad y Comisiwn ar Gyfiawnder yng Nghymru). Dilynodd hyn yr ymchwiliad mwyaf erioed i weithrediad y system gyfiawnder yng Nghymru, gyda thros 200 o ymatebwyr. Dangosodd gwaith trwyadl a chanfyddiadau manwl y Comisiwn fod anallu sefydliadau datganoledig i gysoni gwaith yr heddlu ac asiantaethau cyfiawnder â gwaith gwasanaethau cyhoeddus eraill nid yn unig yn fater o ddamcaniaeth gyfansoddiadol haniaethol, ond ei fod yn tanseilio’r gwaith o gyflawni polisi’r llywodraeth a chyfiawnder yn effeithiol. Yn seiliedig ar y dystiolaeth helaeth a ystyriwyd ganddynt a barn amrywiaeth eang o randdeiliaid, argymhellodd y Comisiwn yn unfrydol ddatganoli cyfiawnder a phlismona deddfwriaethol yn llawn.

Cafodd unrhyw ddadl na allai’r system gyfiawnder weithredu’n effeithiol mewn amgylchedd lle’r oedd y gyfraith droseddol yn amrywio’n sylweddol rhwng Cymru a Lloegr ei thanseilio hefyd gan ein profiad o bandemig COVID-19. Yn wir, taflodd y pandemig oleuni ar y rhaniadau mympwyol ac artiffisial rhwng cyfrifoldebau a gadwyd yn ôl a chyfrifoldebau datganoledig. Fel rhan o’r ffordd y mae Gweinidogion Cymru yn arfer eu swyddogaeth i ddiogelu pobl Cymru, creodd Llywodraeth Cymru droseddau eang eu cwmpas, a oedd yn ddigynsail o ran eu heffaith; eto, roedd y cyfrifoldeb gwleidyddol dros blismona a gorfodi’r troseddau hyn yn dal i fod, yn enwol, yn nwylo’r Ysgrifennydd Cartref, heb unrhyw atebolrwydd i sefydliadau democrataidd Cymru.

Yn olaf, roedd yr ymateb deddfwriaethol i bandemig COVID-19 yn enghraifft gyhoeddus iawn o sut y gall y gyfraith sy’n gymwys yng Nghymru ymwahanu oddi wrth y gyfraith sy’n gymwys yn Lloegr. Er y bydd y gwahaniaethau penodol hyn yn gyfyngedig o ran amser, bydd ymwahanu cyffredinol yn parhau i gynyddu, a bydd yn dod yn fwyfwy anodd dadlau bod un awdurdodaeth yng Nghymru a Lloegr, mewn gwirionedd. Mae’r ffaith bod yr awdurdodaeth sengl yn anomaledd sy’n anghyson â realiti cyfansoddiadol yn fwy clir byth (gweler ymhellach dystiolaeth atodol Llywodraeth Cymru ar y gyfraith a’r cyfansoddiad). Felly, mae Llywodraeth Cymru yn cytuno â’r Comisiwn ar Gyfiawnder yng Nghymru y dylai’r gyfraith sy’n gymwys yng Nghymru gael ei nodi’n ffurfiol fel cyfraith Cymru, ac o ganlyniad naturiol i’r gydnabyddiaeth honno, dylid sefydlu barnwriaeth 

Gymreig benodol i ddyfarnu ar gyfraith Cymru (er y gallai barnwyr unigol wasanaethu yn ymarferol yn y farnwriaeth yng Nghymru a Lloegr mewn llawer o achosion, fel sy’n digwydd eisoes gydag aelodau tribiwnlysoedd datganoledig yng Nghymru). 

Cynnig 19

Dylai'r Goruchaf Lys, fel y llys apêl terfynol ar gyfer y rhan fwyaf o faterion yn y Deyrnas Unedig, gynnwys ymhlith ei aelodau unigolion sy’n ymuniaethu â phob rhan o'r DU. Dylid manteisio ar y cyfle, pan ddaw swyddi gwag y bydd angen eu llenwi, i sicrhau bod o leiaf un person sydd â'r cymwysterau addas sy’n ymuniaethu â Chymru yn aelod o'r Goruchaf Lys.

Drafodaeth

Ar un ystyr, cymhwyso’r egwyddor yng nghynnig 12 mewn modd penodol a wna’r cynnig hwn yn syml, sef bod rhaid rhoi ystyriaeth briodol yn nyluniad sefydliadol corff cyhoeddus i fuddiannau pob rhan o’r DU sydd o fewn ei gylch gwaith. Ond mae’n deillio yn rhesymegol hefyd o’r ddadl yng nghynnig 18 sy’n cefnogi system llysoedd neilltuol i Gymru.

Saif y Goruchaf Lys ar frig systemau cyfreithiol Cymru a Lloegr, Gogledd Iwerddon ac, yn y mwyafrif o faterion, yr Alban. Mae adran 27(8) o Ddeddf Diwygio Cyfansoddiadol 2005 yn darparu: “In making selections for the appointment of judges of the [Supreme] Court the commission must ensure that between them the judges will have knowledge of, and experience of practice in, the law of each part of the United Kingdom.”

Ar yr wyneb, felly, ymddengys y byddai angen cynrychiolaeth farnwrol o Gymru ar y Llys, fel o rannau eraill o’r DU. Dehonglwyd i gychwyn, er hynny fod “part of the United Kingdom” yn gyfeiriad, at y diben hwn, at un o’r tair awdurdodaeth gyfreithiol bresennol yn y Deyrnas Unedig. Ar y sail honno, nid oedd gan Gymru, fel rhan o awdurdodaeth Cymru a Lloegr, hawl i gael cynrychiolaeth ar wahân ar y Llys.

Nid yw hon yn sefyllfa gynaliadwy, ac mae’r Arglwydd Thomas o Gwmgïedd (fel Arglwydd Brif Ustus Cymru a Lloegr, ond wedi ymddeol erbyn hyn) a’r Arglwydd Lloyd-Jones wedi gwasanaethau’r Llys gyda rhagoriaeth. Ond ymddengys mai ar sail eu cymwysterau a’u harbenigedd personol hwy eu hunain, yn hytrach nag fel cydnabyddiaeth o Gymru fel endid ar wahân at ddibenion cyfreithiol, y cawsant eu penodi.

Cyn y gellir yn wir ystyried bod y Goruchaf Lys yn gwasanaethu pob rhan o’r Deyrnas Unedig, bydd yn hanfodol, o safbwynt cyfansoddiadol, pan fydd yr Arglwydd Lloyd-Jones yn ymddeol, fod unigolyn yn cael ei benodi yn ei le sydd â gwybodaeth am y gyfraith, a phrofiad o’i hymarfer, yng Nghymru, ac y caiff Cymru ei chynrychioli ar y Goruchaf Lys, o hynny ymlaen, yn ei rhinwedd ei hun. Byddai creu system o lysoedd neilltuol i Gymru, fel y dadleuwyd drosti yng nghynnig 18, yn atgyfnerthu’r achos o blaid hyn.

Ers i’r ddogfen hon gael ei chyhoeddi’n wreiddiol rydym yn nodi hefyd fod y Comisiwn ar Gyfiawnder yng Nghymru, a grybwyllir uchod, wedi argymell “y dylai Cymru fod mewn sefyllfa debyg i’r Alban a Gogledd Iwerddon yn y Goruchaf Lys o ran penodi barnwyr i’r Goruchaf Lys” (Argymhelliad 67 ibid).

Cynnig 20

Dylid ystyried datblygiadau cyfansoddiadol yn y Deyrnas Unedig yn y dyfodol ar sail holistaidd ac ar sail egwyddor gyfansoddiadol, yn hytrach na thrwy ddiwygio setliadau cyfansoddiadol penodol mewn modd ad hoc. Dylid gwneud hyn drwy gonfensiwn cyfansoddiadol. Rhaid i Lywodraeth Cymru a'r gweinyddiaethau datganoledig eraill gael eu sedd wrth fwrdd y confensiwn, a chael y cyfle i gyflwyno eu dyheadau cyfansoddiadol penodol, a fydd yn cael eu llywio gan ddatblygiadau arfaethedig mewn mannau eraill yn y DU. Dylid trefnu hefyd fod dinasyddion ledled y DU yn gallu cyfrannu at unrhyw gonfensiwn.

Drafodaeth

Yn y ddogfen ‘Diwygio ein Hundeb’ wreiddiol, bu inni nodi bod modd dylanwadu mewn ffordd unigryw ar Gyfansoddiad y DU. Nid yw wedi’i godeiddio, ac nid oes unrhyw weithdrefn arbennig i roi effaith i’r cynigion ar gyfer diwygio cyfansoddiadol. Dywedasom hefyd fod ein profiad o sgyrsiau polisi am ddatganoli yn gyfres o drafodaethau rhwng Llywodraeth y DU a’r llywodraethau datganoledig perthnasol, i ryw raddau heb gyfeirio at sut y mae datganoli yn datblygu mewn rhannau eraill o’r DU. Mae hyn wedi arwain at ddull tameidiog, nad yw’n seiliedig yn benodol ar unrhyw resymeg ddeallusol, gan arwain at glytwaith o drefniadau gwahanol ar draws y DU. Mae hyn hefyd yn rhan o’r rhesymau pam y mae angen cydweithredu a chydlafurio adeiladol cyson rhwng llywodraethau’r DU, er mwyn i ddatganoli weithio’n effeithiol.

Mae Llywodraeth Cymru wedi dadlau ers bron degawd dros sefydlu confensiwn cyfansoddiadol, gyda’r prif nod o edrych ar yr holl berthnasoedd gwahanol rhwng y llywodraethau datganoledig a Llywodraeth y DU, a hynny yng nghyddestun ein hamcan cyffredin o lywodraethu’r DU. Gwnaethom yr alwad honno eto pan gyhoeddwyd ‘Diwygio ein Hundeb’ ym mis Hydref 2019, a dywedasom fod angen i’r achos dros gyfansoddiad ysgrifenedig, a dadl am natur codeiddio ysgrifenedig o’r fath fod yn rhan o’r trafodaethau hyn.

Rydym yn cyhoeddi’r ddogfen newydd hon yn awr oherwydd ein bod yn credu bod momentwm cynyddol ar gyfer y math o drafodaeth am ddyfodol yr Undeb yr ydym wedi bod yn ei argymell yn gyson. Rydym eisoes wedi cyfeirio at ymchwiliad Pwyllgor Cyfansoddiad Tŷ’r Arglwyddi i lywodraethiant y DU yn y dyfodol, ac at yr adroddiad a gyhoeddwyd yn gynharach eleni gan Radical Federalism. Mae gwaith pellach i’w wneud hefyd gan yr Adolygiad o Gysylltiadau Rhynglywodraethol. Ac mae’r Blaid Lafur wedi sefydlu Confensiwn Cyfansoddiadol, o dan arweiniad Gordon Brown.

Ein barn ni o hyd yw bod angen ystyried diwygio cyfansoddiadol yn y dyfodol o safbwynt y DU gyfan, ond nid oes ymrwymiad eto gan Lywodraeth y DU ar gyfer y drafodaeth genedlaethol ledled y DU y mae’n amlwg bod ei hangen. Dyna pam y byddwn yn bwrw ymlaen â’n hymrwymiad i feithrin sgwrs genedlaethol, ddinesig yng Nghymru am ein dyfodol, drwy sefydlu Comisiwn annibynnol i ystyried dyfodol cyfansoddiadol Cymru. Ein nod yw y bydd y Comisiwn a’r sgwrs ddinesig yn ymgysylltu mewn ffordd gynhwysol ag unigolion, cymunedau a phob rhan o gymdeithas ddinesig. Bydd yn ceisio creu consensws ar y materion sy’n effeithio fwyaf ar fywydau pobl a’r diwygiadau a fyddai’n angenrheidiol i gyflawni newidiadau a fyddai’n grymuso ac a fyddai o fudd i Gymru a’n cymunedau, ac i gynyddu ffyniant a gwella ansawdd bywyd a llesiant.

Troednodiadau

[1] Senedd sy'n gweithio i Gymru (senedd.cymru). Sefydlwyd y Panel gan y Llywydd ym mis Chwefror 2017, i ddarparu cyngor cadarn a gwleidyddol ddiduedd ar nifer yr Aelodau sydd eu hangen i gynrychioli pobl Cymru yn effeithiol, y system etholiadol fwyaf addas, a’r oedran pleidleisio isaf.

[2] Ni wnaeth Cynulliad Gogledd Iwerddon ystyried cydsyniad deddfwriaethol yn ffurfiol, er i gynnig gan y gwrthbleidiau yn gwrthod y Bil  gael ei basio ym mis Medi 2020.

Egwyddorion cyffredinol

1. Beth bynnag y bo ei wreiddiau hanesyddol, ystyrir erbyn hyn mai cynghrair wirfoddol o genhedloedd yw'r Deyrnas Unedig ar y gorau, a hynny ar ffurf gwladwriaeth aml-genedl â'i haelodau yn rhannu ac yn ailddosbarthu adnoddau a risgiau ymhlith ei gilydd er eu budd cyffredin. Mae Cymru wedi ymrwymo i'r gynghrair hon, y dylid ei seilio ar gydnabyddiaeth o sofraniaeth boblogaidd ym mhob rhan o'r DU. Nid yw sofraniaeth Senedd y DU, yn ôl y ddealltwriaeth draddodiadol ohoni, yn cynnig sylfaen gadarn bellach ar gyfer y cyfansoddiad hwn sy'n esblygu.
2. Dylid cydnabod bod yr egwyddorion sy'n sail i ddatganoli yn sylfaenol i gyfansoddiad y DU. Rhaid ystyried y gweinyddiaethau datganoledig fel nodweddion parhaol o gyfansoddiad y DU. Dylai unrhyw gynigion i ddiddymu sefydliadau o'r fath fod yn amodol ar eu cydsyniad hwythau ac ar gydsyniad yr etholaeth berthnasol.
3. Dylid seilio pwerau'r sefydliadau datganoledig ar gyfres gydlynus o gyfrifoldebau a neilltuir yn unol â'r egwyddor o sybsidiaredd. Dylid diffinio'r pwerau hynny drwy restru'r materion penodol y cytunir y dylid eu cadw yn ôl gan San Steffan mewn perthynas â phob tiriogaeth, gyda phob mater arall (yn achos Cymru) yn dod yn gyfrifoldeb Senedd Cymru a/neu Lywodraeth Cymru.

Y deddfwrfeydd a phwerau deddfwriaethol

4. Mater i’r ddeddfwrfa ei hun ddylai fod pennu ei maint, ei threfniadau etholiadol a’i threfniant mewnol, gyda darpariaeth Rheol Sefydlog a bennir yn lleol ar gyfer y ddeddfwrfa berthnasol mewn perthynas â'r materion hyn yn ôl yr angen.
5. Dylai'r berthynas rhwng pedair ddeddfwrfa y Deyrnas Unedig barhau ar sail parch rhwng y naill a'r llall. Er bod Senedd y DU, ar hyn o bryd, yn cadw'r awdurdod cyfreithiol yn ffurfiol i ddeddfu ar gyfer Cymru, yr Alban a Gogledd Iwerddon ar bob mater (gan gynnwys y rheini sydd wedi'u datganoli), ni ddylai fel arfer geisio deddfu ar gyfer tiriogaeth, mewn perthynas â materion sydd o fewn cymhwysedd deddfwrfa ddatganoledig y diriogaeth honno, heb gydsyniad pendant y ddeddfwrfa honno. Dylid ymwreiddio'r gofyniad hwn sy'n datgan na ddylid gwneud 'fel arfer' a'i godeiddio drwy ddiffiniad priodol a meini prawf yn llywodraethu ei gymhwysiad, a sicrhau bod gwir ystyr i'r modd y caiff ei gydnabod yn ein trefniadau cyfansoddiadol yn hytrach nag ystyr symbolaidd yn unig. Fel arall, gallai setliad cyfansoddiadol newydd ddarparu'n syml na fydd Senedd y DU yn deddfu ar faterion sydd o fewn cymhwysedd datganoledig, neu geisio addasu cymhwysedd deddfwriaethol neu swyddogaethau'r llywodraethau datganoledig, heb gydsyniad y ddeddfwrfa ddatganoledig berthnasol.
6. Dylid cydnabod bod pwerau deddfwriaethol gwladwriaeth y DU yn arferadwy gan bedair deddfwrfa yn awr yn hytrach nag un, felly dylid bodloni yn y dyfodol gostau rhedeg y pedair deddfwrfa gyda'i gilydd ar yr un sail â chostau presennol Senedd y DU, hynny yw drwy linell gyllid benodedig (ond un sy'n berthnasol i bob un o'r pedair deddfwrfa), gan ddefnyddio cyfran o gyfanswm darpariaeth y gyllideb ar gyfer y DU.
7. Dylai Cymru, yr Alban a Gogledd Iwerddon oll barhau i gael eu cynrychioli yn Nhŷ'r Cyffredin. Dylid cyfansoddi Tŷ Uchaf y Senedd ar ei newydd wedd, gydag aelodaeth sy'n ystyried yn briodol natur aml-genedl yr Undeb, yn hytrach na'i seilio (fel yn achos Tŷ'r Cyffredin) i raddau helaeth iawn ar y boblogaeth. Dylai'r Tŷ Uchaf hwn gael y cyfrifoldeb penodol dros sicrhau bod sefyllfa gyfansoddiadol y sefydliadau datganoledig yn cael ei hystyried yn gywir yn neddfwriaeth Senedd y DU.

Pwerau gweithredol: llywodraethau, asiantaethau a'r gwasanaeth sifil

8. Llywodraethir y Deyrnas Unedig gan bedair gweinyddiaeth, a phob un ohonynt (gan gynnwys Llywodraeth y DU mewn perthynas â Lloegr24) â'u cyfrifoldebau neilltuedig y dylai pob un o'r partneriaid eraill, fel rhan o'u hamcan cyffredin o lywodraethu'r DU, eu cydnabod. Dylai'r berthynas rhwng y pedair llywodraeth felly barhau ar y sail o bartneriaeth â phob aelod ohoni yn gyfartal ac yn parchu ei gilydd (a dylai sylwadau ar bolisïau'r gweinyddiaethau eraill, mewn diwylliant o drafodaeth wleidyddol gadarn, adlewyrchu'r parch hwnnw yn gywir).
9. Oni chytunwyd eisoes ar drefniadau eraill (ac y gwneir darpariaeth ar eu cyfer yn ôl yr angen mewn deddfwriaeth), dylai Gweinidogion ym mhob gweinyddiaeth gael yr awdurdod neilltuedig, a bod yn gwbl atebol yn lleol, am arfer swyddogaethau statudol yn eu tiriogaethau yn unol â'u pwerau cyfreithiol, a hynny heb iddynt gael eu herio, eu hadolygu na'u goruchwylio gan Weinidogion gweinyddiaeth arall.
10. Dylai trefniadau a/neu beirianwaith hir-sefydledig fod yn eu lle er mwyn galluogi'r amrywiol weinyddiaethau i weithio'n effeithiol gyda'i gilydd ar faterion sydd o fudd cyffredin. Gallai'r rhain fod o natur ddwyochrog neu amlochrog fel sy'n briodol. Pan fo pob un o'r pedair gweinyddiaeth (neu pa nifer bynnag sydd â'r pwerau perthnasol) yn cytuno bod angen dull cyffredin, dylid datblygu fframweithiau cyffredin, peirianwaith cyflenwi a rennir a threfniadau cydlywodraethu ar sail gydweithredol a chydsyniol. Dylai unrhyw beirianwaith o'r fath wneud darpariaeth ar gyfer datrys anghydfodau rhwng un llywodraeth ac un arall, neu rhwng amryw o’r llywodraethau, yn gyflym ac yn effeithiol, a dylid cytuno ar rôl glir ar gyfer mewnbwn annibynnol (boed hynny ar ffurf cyngor, cyfryngu neu gymrodeddu).
11. Mewn perthynas â chysylltiadau rhyngwladol a masnach y DU, dylid cynnwys Gweinidogion a swyddogion y gweinyddiaethau datganoledig drwy fecanwaith rhynglywodraethol ffurfiol mewn trafodaethau â Llywodraeth y DU ynglŷn â llunio safbwynt polisi’r DU ar faterion a all fod yn destun negodiadau rhyngwladol, yn arbennig lle y gallai’r rhain gael goblygiadau pwysig o ran materion sydd o fewn cymhwysedd datganoledig. Ni ddylai Llywodraeth y DU fel arfer barhau â mandadau negodi ar faterion datganoledig na chytunwyd arnynt gyda’r weinyddiaeth ddatganoledig berthnasol, a dylai’r llywodraethau datganoledig gael cymryd rhan amlwg yn y broses negodi. Mater i’r gweinyddiaethau datganoledig, gan ymgynghori â Llywodraeth y DU (a gweinyddiaethau eraill yn ôl yr angen) a’u deddfwrfeydd datganoledig wedi hynny, ddylai fod ystyried sut y dylid gweithredu rhwymedigaethau sydd o fewn cymhwysedd datganoledig sy’n deillio o gytundebau rhyngwladol y DU. Byddai hyn yn cynnwys ystyried a ddylai’r sefydliadau datganoledig roi’r rhwymedigaethau hynny ar waith drwy eu deddfwriaeth eu hunain neu gytuno eu bod yn cael eu cynnwys yn neddfwriaeth y DU/Prydain Fawr.
12. Pan fydd trefniadau yn yr arfaeth ar gyfer creu corff neu asiantaeth gyhoeddus sydd â chyfrifoldebau gweithredol dros fwy nag un rhan o’r DU, neu pan addasir corff neu asiantaeth o’r fath at ddibenion eraill, fel rhan o ddyluniad y sefydliad, dylid ystyried barn y gweinyddiaethau datganoledig perthnasol bob amser, a hynny er mwyn i fuddiannau pob rhan o’r DU sydd o fewn cylch gwaith y corff neu asiantaeth gael eu hystyried yn briodol. Dylai hyn gynnwys trefniadau sy’n ymwneud â llywodraethiant y corff, a'i drefniadau cyllido, yn ogystal â'r modd y goruchwylir ei weithgareddau ac y creffir arnynt.
13. Dylai Gweinidogion ym mhob gweinyddiaeth barhau i gael cymorth gweision sifil yn amodol ar reolau a chodau cyffredin mewn perthynas â phenodiadau ac ymddygiad proffesiynol; a dylid rhoi trefniadau yn eu lle i hwyluso'r broses o gyfnewid a throsglwyddo staff rhwng un weinyddiaeth a gweinyddiaeth arall.

Cyllid

14. Mater i Lywodraeth y DU benderfynu yn ei gylch yw lefelau gwariant cyhoeddus, o ran rhaglenni sy'n gweithredu ar lefel Cymru a’r DU/Prydain Fawr/Lloegr ac ar gyfer Lloegr mewn perthynas â meysydd polisi sydd wedi cael eu datganoli. Dylid pennu grym gwario'r gweinyddiaethau datganoledig, gan ystyried y lefelau gwariant arfaethedig ar gyfer Lloegr, drwy gyfeirio at gyfres o ddangosyddion amcan y cytunwyd arnynt o angen cymharol, er mwyn sicrhau bod grym gwario yn deg ar draws y gwahanol weinyddiaethau a bod modd cyflenwi lefel ac ansawdd gyfatebol o nwyddau cyhoeddus ym mhob rhan o'r DU. Ni ddylai Llywodraeth y DU allu fynd ati'n fympwyol i ddyrannu cyllid ychwanegol i unrhyw ran benodol o'r DU drwy unrhyw drefniadau eraill.
15. Dylid rhoi adnoddau i'r gweinyddiaethau datganoledig drwy gyfuniad o grant sy'n seiliedig ar anghenion gan Lywodraeth y DU, adnoddau a godwyd drwy drethi datganoledig a lleol, a benthyciadau cyfalaf.
16. Asiantaeth gyhoeddus a fydd yn atebol i bob un o'r pedair gweinyddiaeth ar y cyd ddylai fod yn gyfrifol am weithredu'r trefniadau hyn ar gyfer darparu adnoddau, gan gynnwys pennu union fanylion grym gwario a therfynau benthyg y gweinyddiaethau datganoledig.
17. Mater i'r gweinyddiaethau datganoledig yw pennu, yn unol â’r pwerau a'r adnoddau sydd ar gael iddynt, eu blaenoriaethau eu hunain ar gyfer trethiant a gwariant cyhoeddus sy'n gysylltiedig â'u cyfrifoldebau datganoledig, a rhoi eglurhad o’u penderfyniadau i’w deddfwrfeydd eu hunain. Fodd bynnag, caiff penderfyniadau a wneir gan y gweinyddiaethau datganoledig neu gyrff o dan eu hawdurdodaeth oblygiadau ariannol ar adrannau neu asiantaethau Llywodraeth y DU (effeithiau 'goferu’). Fel arall, gall penderfyniadau gan adrannau neu asiantaethau'r DU gael goblygiadau ariannol i'r gweinyddiaethau datganoledig. Mewn achosion o'r fath, rhaid i'r Llywodraeth sy'n gyfrifol am y penderfyniadau sy'n arwain at oblygiadau ariannol i lywodraethau eraill gymryd cyfrifoldeb dros fynd i'r afael â'r goblygiadau hynny. Dylai unrhyw anghydfodau ynglŷn â gweithredu'r egwyddor hon fod yn amodol ar asesiad annibynnol.

Justice and the courts

18. Dylai'r gweinyddiaethau datganoledig (a Llywodraeth a Senedd y DU mewn perthynas â Lloegr) fod yn gyfrifol am blismona a gweinyddu cyfiawnder yn eu tiriogaethau. Dylai trefniadau awdurdodaethol a strwythurau llysoedd adlewyrchu cyfrifoldebau neilltuol y sefydliadau datganoledig dros eu tiriogaethau mewn perthynas â'r materion hyn a materion cysylltiedig.
19. Dylai'r Goruchaf Lys, fel y llys apêl terfynol ar gyfer y rhan fwyaf o faterion yn y Deyrnas Unedig, gynnwys ymhlith ei aelodau unigolion sy’n ymuniaethu â phob rhan o'r DU. Dylid manteisio ar y cyfle, pan ddaw swyddi gwag y bydd angen eu llenwi, i sicrhau bod o leiaf un person sydd â'r cymwysterau addas sy’n ymuniaethu â Chymru yn aelod o'r Goruchaf Lys.

8. Diwygio cyfansoddiadol

20. Dylid ystyried datblygiadau cyfansoddiadol yn y Deyrnas Unedig yn y dyfodol ar sail holistaidd ac ar sail egwyddor gyfansoddiadol, yn hytrach na thrwy ddiwygio setliadau cyfansoddiadol penodol mewn modd ad hoc. Dylid gwneud hyn drwy gonfensiwn cyfansoddiadol. Rhaid i Lywodraeth Cymru a'r gweinyddiaethau datganoledig eraill gael eu sedd wrth fwrdd y confensiwn, a chael y cyfle i gyflwyno eu dyheadau cyfansoddiadol penodol, a fydd yn cael eu llywio gan ddatblygiadau arfaethedig mewn mannau eraill yn y DU. Dylid trefnu hefyd fod dinasyddion ledled y DU yn gallu cyfrannu at unrhyw gonfensiwn.