Dileu elw o ofal plant sy’n derbyn gofal: astudiaeth Delphi (crynodeb)

Yn 2024, cyflwynodd Llywodraeth Cymru Fil Iechyd a Gofal Cymdeithasol (Cymru) i ymdrin â goruchafiaeth ac effeithiau posibl darpariaeth gofal preswyl a maeth plant er-elw. Cafwyd hwn o ganlyniad i’r cytundeb Cydweithredu (ar y pryd) rhwng Llywodraeth Cymru a Phlaid Cymru a oedd yn cynnwys ymrwymiad i ddileu elw o ofal plant sy’n derbyn gofal, oherwydd pryderon am effaith cymhellion sy’n cael eu gyrru gan elw ar ddarpariaeth gwasanaethau a chanlyniadau. Fel rhan o'r ymrwymiad hwn, bydd rhaid i ddarparwyr newydd sy'n ceisio cofrestru gydag Arolygiaeth Gofal Cymru ddangos statws nid-er-elw o 1 Ebrill 2026, a bydd angen i ddarparwyr er-elw presennol bontio erbyn 1 Ebrill 2027. 

Mae’r ymrwymiad hwn yn cyd-fynd â’r weledigaeth ehangach o geisio newid system gyfan fel bod gwasanaethau plant yn datblygu gwasanaethau’n lleol, eu cynllunio’n lleol, a’u bod yn atebol yn lleol, tra’n hyrwyddo cyfiawnder cymdeithasol, tegwch a chanlyniadau gwell i blant agored i niwed ledled Cymru. Bwriad y rhaglen gyffredinol yw sicrhau mwy o bwyslais ar yr hyn sydd ei angen i ddiwallu anghenion plant sy'n derbyn gofal yn hytrach na'r hyn a allai fod fwyaf proffidiol. Mae’r diwygiadau deddfwriaethol hyn yn gofyn am dystiolaeth gadarn o fanteision a chanlyniadau darpariaeth gofal preswyl a maeth nid-er-elw.

Comisiynwyd Alma Economics gan Lywodraeth Cymru i archwilio’r manteision posibl a’r canlyniadau andwyol sy’n gysylltiedig â dileu elw preifat o ofal plant sy’n derbyn gofal yng Nghymru. Defnyddiwyd dull ymchwil Delphi i ddwyn ynghyd safbwyntiau arbenigwyr i asesu i ba raddau y byddai dileu elw preifat o ofal plant sy’n derbyn gofal yn effeithio ar y gofal y mae’r plant hyn yn ei dderbyn a’u canlyniadau dilynol. Amcanion yr ymchwil oedd: i) deall effeithiau posibl yr ymrwymiad, yn enwedig nodi sut y gellir lliniaru unrhyw effeithiau negyddol anfwriadol a sicrhau agweddau cadarnhaol; a ii) asesu sut, fel rhan o’r trawsnewid ehangach o ofal cymdeithasol plant, y gallai canlyniadau llesiant i blant a phobl ifanc gael eu heffeithio.

Yn ogystal, o ystyried yr ymchwil gyfyngedig sydd ar gael ar ansawdd darpariaeth gofal cymdeithasol plant yn ôl y math o fusnes y darparwr, ymchwiliodd yr astudiaeth hefyd i effeithiau darpariaeth er-elw ym maes gofal cymdeithasol plant, yn enwedig o ran i) gwasanaethau preswyl i blant a gwasanaethau gofal maeth, a ii) canlyniadau llesiant ar gyfer plant a phobl ifanc sy'n derbyn gofal.

Trwy broses strwythuredig yn cynnwys dwy rownd o holiaduron a cham olaf o grwpiau ffocws, llwyddodd methodoleg Delphi i sicrhau consensws ar effeithiau presennol darpariaeth er-elw ym maes gofal cymdeithasol plant, yn ogystal ag effeithiau posibl yr ymrwymiad ar wasanaethau preswyl a gwasanaethau gofal maeth, ynghyd â strategaethau i fynd i'r afael ag effeithiau cadarnhaol a negyddol. Asesodd hefyd sut y gallai canlyniadau llesiant gael eu heffeithio fel rhan o drawsnewid ehangach o ofal cymdeithasol plant. Ymhellach, amlygodd yr astudiaeth wahanol safbwyntiau, gan gynnig golwg gynhwysfawr ar y cymhlethdodau dan sylw lle na chafwyd consensws. Arhosodd cyfranogiad arbenigwyr yn ddienw, gan ganiatáu iddynt fynegi eu barn yn rhydd a deall gwahanol safbwyntiau, gan hwyluso datblygiad consensws.

Roedd dull methodolegol Delphi yn cynnwys 4 cam olynol.

Cam 1

Adolygiad pen desg i lywio dyluniad astudiaeth Delphi, ochr yn ochr â strategaeth amlochrog i recriwtio arbenigwyr.

Cam 2

Dylunio, lledaenu, a dadansoddiad thematig o rownd gyntaf holiadur Delphi ar-lein (Holiadur 1). Hwylusodd cwestiynau penagored y broses o gasglu barn amrywiol ar bob maes ymholi gan unigolion o gefndiroedd proffesiynol ac arbenigedd amrywiol, a ysgogwyd i fyfyrio ar yr olaf i ateb y cwestiynau.

Cam 3

Dylunio ail rownd holiadur Delphi (Holiadur 2) yn seiliedig ar ganlyniadau dadansoddiad thematig o Gam 2. Ar ôl ei ddosbarthu, gwahoddwyd yr arbenigwyr i adolygu a graddio eu cytundeb â chyfres o ddatganiadau a oedd yn amlinellu'r effeithiau a strategaethau mwyaf arwyddocaol a nodwyd ymhlith yr ymatebion i Holiadur 1. Roedd canlyniadau Holiadur 2 yn pennu'r meysydd consensws a'r meysydd lle nad oedd consensws. Yn unol â phrotocol astudiaeth Delphi, barnwyd bod consensws wedi’i gyrraedd pan gafodd awgrym o ymatebion Holiadur 1 a gyflwynwyd i Holiadur 2 ei raddio gan 70-80% o’r cyfranogwyr naill ai fel ‘cytuno’ neu ‘cytuno’n gryf’, neu ‘anghytuno’ neu ‘anghytuno’n gryf’. Ystyriwyd bod diffyg consensws mewn datganiadau a gyrhaeddodd ganran gyfun o gytundeb neu anghytundeb o dan 70% yn Holiadur 2. 

Cam 4

Trafodaethau grŵp ffocws gydag arbenigwyr i archwilio meysydd lle na chafwyd consensws a rhestru meysydd consensws lluosog yn ôl eu trefn. Roedd hyn yn ein galluogi i nodi’r effeithiau a’r awgrymiadau mwyaf hanfodol, gan ffurfio’r sylfaen ar gyfer set o arferion gorau sy’n seiliedig ar dystiolaeth ac yn deillio o gonsensws.

Er mwyn sicrhau cysondeb ar bob cam o’r ymchwil, cafodd holiaduron a thrafodaethau grwpiau ffocws eu strwythuro o amgylch tair adran graidd, wedi’u halinio ag amcanion yr ymchwil hwn: i) effeithiau darpariaeth er-elw ym maes gofal cymdeithasol plant (Adran 1), ii) potensial effeithiau gweithredu'r ymrwymiad i ddileu darpariaeth er-elw o ofal plant sy'n derbyn gofal (Adran 2), a iii) archwilio trawsnewidiad ehangach gofal cymdeithasol plant (Adran 3).

Roedd y rhai a gymerodd ran yn yr astudiaeth hon yn dod o bob rhan o’r DU, Cymru’n bennaf, ac yna Lloegr a’r Alban. Mae manylion am gyfranogiad a’r sectorau a gynrychiolir ar bob cam i’w gweld yn y tabl isod.

[Nodyn 1] Roedd cyfranogwyr o dan yr opsiwn hwn yn cynrychioli cyrff cyhoeddus a sefydliadau annibynnol.

Meysydd consensws

Adran 1: effeithiau darpariaeth er-elw ym maes gofal cymdeithasol plant

Daethpwyd i gonsensws bod ansawdd y gofal yn amrywio mewn lleoliadau gofal cymdeithasol er-elw a nid-er-elw. Cytunwyd hefyd y gall cyfyngiadau ariannol o fewn Awdurdodau Lleol arwain at wasanaethau annigonol a phrinder staff mewn lleoliadau gofal nid-er-elw.

Adran 2: effeithiau posibl gweithredu'r ymrwymiad i ddileu darpariaeth er-elw o ofal plant sy'n derbyn gofal

O ran yr effeithiau cadarnhaol posibl, daeth y cyfranogwyr i gonsensws yn Holiadur 2 y gallai dileu darpariaeth er-elw gymell darparwyr i flaenoriaethu ansawdd gofal yn hytrach nag enillion ariannol, gan arwain o bosibl at ansawdd gwasanaeth gwell. Fodd bynnag, ni ddaethpwyd i gonsensws ar effeithiau negyddol posibl dileu darpariaeth er-elw. Er mwyn sicrhau canlyniadau cadarnhaol a lliniaru unrhyw ganlyniadau anfwriadol, cytunodd y cyfranogwyr ar nifer o fesurau awgrymedig, sef: i) cyfathrebu tryloyw parhaus, canllawiau a chymorth i randdeiliaid sy'n ymwneud â'r cyfnod pontio; ii) cyllid digonol ar gyfer buddsoddiad nid-er-elw; iii) datblygu gwasanaethau ymyrraeth gynnar ac atal; iv) ailuno'n ddiogel â theuluoedd biolegol i leihau nifer y plant sy'n derbyn gofal; v) darparu gwasanaethau eiriolaeth a chymorth perthnasol i blant a phobl ifanc yr effeithir arnynt; a vi) sefydlu Bwrdd Ymgynghorwyr amlddisgyblaethol i oruchwylio'r gweithredu.

Ymysg y mesurau ychwanegol a gyrhaeddodd gonsensws yn Holiadur 2, mewn grwpiau ffocws, bu cyfranogwyr yn trafod blaenoriaethu: i) tryloywder o ran ymdrechion i wella’r cyflenwad o leoliadau, yn enwedig i Awdurdodau Lleol (a ysgogwyd gan y mesur ynghylch cyfathrebu tryloyw parhaus a grybwyllwyd uchod); a ii) cynyddu darpariaeth yn y trydydd sector fel strategaeth i fynd i'r afael â heriau presennol, o ystyried y potensial am atebion arloesol a lleol.

Adran 3: archwilio trawsnewidiad ehangach gofal cymdeithasol plant

O ran effaith yr ymrwymiad ar gynaliadwyedd a sefydlogrwydd gofal cymdeithasol plant yng Nghymru, ynghyd â thrawsnewid gofal cymdeithasol plant yn ehangach, daethpwyd i gonsensws yn Holiadur 2 ar effeithiau cadarnhaol tymor byr a hirdymor. Roedd effeithiau o’r fath yn cynnwys gwell cynllunio a chydweithio rhwng Awdurdodau Lleol a sefydliadau’r trydydd sector, gwell rheoleiddio ar brisiau lleoliadau, a defnydd mwy effeithiol o arian cyhoeddus. Yn ogystal, roedd disgwyl i drawsnewid y ddarpariaeth i fod yn fwy lleol ac ymatebol i anghenion plant arwain at effaith gadarnhaol hirdymor. Roedd consensws hefyd ynghylch cysondeb gweithredu'r newidiadau hyn ar draws gwahanol ranbarthau.

Gan ganolbwyntio ar effaith yr ymrwymiad a thrawsnewid gofal cymdeithasol plant yn ehangach ar ganlyniadau llesiant i blant a phobl ifanc yng Nghymru, roedd consensws yn Holiadur 2 nad yw dileu elw yn gwarantu canlyniadau llesiant cadarnhaol oherwydd heriau cynhenid o fewn y sector nid-er-elw. Roedd cytundeb hefyd y byddai cyflawni canlyniadau llesiant cadarnhaol yn dibynnu ar gynllunio pontio effeithiol a chymorth i ddarparwyr gofal a gweithwyr proffesiynol yn ystod y cyfnod gweithredu. 

Cyrhaeddwyd consensws ar y mwyafrif o'r mesurau i wella cynaliadwyedd a sefydlogrwydd gwasanaethau gofal i blant a phobl ifanc sy'n derbyn gofal, ac ymhellach, cafwyd canrannau uchel iawn o gytundeb yn Holiadur 2. Roedd y mesurau hyn yn cynnwys: i) diweddariadau cynnydd rheolaidd ar y buddsoddiadau sydd ar gael i gefnogi'r sector nid-er-elw; ii) naratif cyhoeddus cryfach sy'n hyrwyddo gofal fel gwasanaeth buddiol sy'n arddangos ei effaith ac yn ymgysylltu â'r cyhoedd; iii) cynllunio, comisiynu a darparu gwasanaethau perthnasol ar y cyd i ddiwallu anghenion amrywiol plant; iv) aliniad â nodau'r Glasbrint Cyfiawnder Ieuenctid (Bwrdd Cyfiawnder Ieuenctid Cymru a Lloegr a Llywodraeth Cymru); v) system dyrannu cyllid fwy effeithlon sy’n targedu gwasanaethau plant yn uniongyrchol; vi) buddsoddi mewn hyfforddiant a datblygiad i weithwyr proffesiynol ac arweinwyr gofal preswyl; vii) mynd i'r afael â gwahaniaethau mewn ffioedd a lwfansau gofal maeth; viii) gweithredu mesurau ataliol a gwasanaethau ymyrraeth gynnar; a ix) hyrwyddo ymrwymiadau i ddarparu llety ar gyfer anghenion cymhleth ym mhob rhanbarth. 

Ymhlith y mesurau ychwanegol niferus a sicrhaodd gonsensws, mewn grwpiau ffocws, bu’r cyfranogwyr yn trafod blaenoriaethu: i) naratif cyhoeddus cryfach, gan ystyried y portread negyddol o’r system ofal yn y cyfryngau a’r disgwrs cyhoeddus, a’i botensial i atal gofalwyr maeth y dyfodol rhag dilyn y llwybr gyrfa hwn; ii) gweithredu mesurau ataliol a gwasanaethau ymyrraeth gynnar; a iii) datblygu cyd-gynllunio, comisiynu a darparu gwasanaethau iechyd, gofal cymdeithasol, llety ac addysg i ddiwallu anghenion amrywiol plant. Yn ogystal â'r datganiadau a oedd wedi sicrhau consensws, awgrymodd y cyfranogwyr y dylid creu cofrestr o ddarparwyr gofal maeth, gan eu hintegreiddio i'r gofrestr gofal cymdeithasol. Awgrymwyd y dylid blaenoriaethu hyn, gyda chyfranogwyr yn tanlinellu arwyddocâd y cynnig hwn drwy nodi enghreifftiau o ofalwyr maeth nad oeddent wedi cael eu defnyddio er eu bod yn byw mewn ardaloedd lle’r oedd galw mawr am wasanaethau.

Meysydd heb gonsensws

Adran 1: effeithiau darpariaeth er-elw ym maes gofal cymdeithasol plant

Roedd y farn yn Holiadur 2 yn amrywio ynghylch a oedd darpariaeth er-elw yn arwain at ofal o ansawdd is a mwy o achosion o dorri rheoliadau o’i gymharu â gwasanaethau nid-er-elw. Roedd gwahaniaeth barn hefyd ynghylch a yw darparwyr nid-er-elw yn canolbwyntio mwy ar y plentyn ac yn ymatebol i anghenion unigol, ac a yw darparwyr er-elw yn blaenoriaethu cost-effeithiolrwydd dros anghenion plant. Yn ogystal, roedd barn gyferbyniol ar ail-fuddsoddi arian dros ben gan ddarparwyr nid-er-elw.

Rhoddwyd y gwahaniaeth hwn yn ei gyd-destun ymhellach yn ystod y grwpiau ffocws, lle tynnodd y cyfranogwyr sylw at yr angen i wahaniaethu rhwng canfyddiad a realiti, gan alw am ystyried canlyniadau arolygu i gadarnhau honiadau ynghylch ansawdd gofal neu achosion o dorri'r rheoliadau. Gyda thystiolaeth gadarn o arolygiadau yn brin, dadleuwyd y byddai trafodaethau ynghylch ansawdd darpariaeth er-elw a nid-er-elw yn parhau i fod yn ddamcaniaethol, gan arwain at safbwyntiau mwy amrywiol. Deallwyd bod amrywiadau yn y ffordd y caiff rheoliadau eu gorfodi a’u hadrodd yn cymhlethu ymhellach yr asesiad o gydymffurfiaeth reoleiddiol y gwahanol fathau o ddarparwyr.

Adran 2: effeithiau posibl gweithredu'r ymrwymiad i ddileu darpariaeth er-elw o ofal plant sy'n derbyn gofal

Dangosodd canlyniadau Holiadur 2 fod barn y cyfranogwyr yn amrywio ynghylch effeithiau cadarnhaol posibl dileu darpariaeth er-elw, gan gynnwys a fyddai darpariaeth er-elw yn safoni’r gwasanaethau a ddarperir ac yn caniatáu i blant aros yn nes at eu cartrefi a’u cymunedau. Gan adleisio’r safbwyntiau cyferbyniol ar ail-fuddsoddi arian dros ben gan ddarparwyr nid-er-elw a gofnodwyd yn Adran 1, roedd y farn hefyd yn amrywio ynghylch a fyddai dileu elw yn arwain at i ddarparwyr ail-fuddsoddi arian dros ben yn ôl mewn gwasanaethau, gan sicrhau bod cymorth arbenigol ar gael i blant ag anghenion cymhleth. Roedd rhai hefyd yn cwestiynu’r gydberthynas rhwng y math o fusnes ac ansawdd a natur y ddarpariaeth gofal, a chanlyniadau llesiant.

Arweiniodd effeithiau negyddol posibl dileu elw at gryn ddadlau, ac ni chafwyd unrhyw gonsensws drwy Holiadur 2. Roedd arbenigwyr yn parhau i fod yn amheus ynghylch y posibilrwydd o golli staff a gofalwyr maeth sy'n ymwneud â darpariaeth er-elw ar hyn o bryd, gostyngiad mewn gwasanaethau i blant ag anghenion cymhleth, yn ogystal â llai o ddewis a hyblygrwydd o ran sicrhau lleoliadau priodol i ddiwallu anghenion plant a phobl ifanc. Ni ddaethpwyd i gonsensws ynghylch y posibilrwydd o gau ac adleoli darparwyr er-elw a’r effaith ar argaeledd gwasanaethau yn y tymor byr, na’r posibilrwydd y byddai mwy o blant yn byw mewn gwasanaethau sy'n gweithredu heb gofrestru gydag Arolygiaeth Gofal Cymru. Meysydd dadleuol eraill oedd goblygiadau cost posibl megis cynnydd mewn costau dros dro yn y lleoliadau presennol, cynnydd tymor byr a hirdymor mewn costau lleoliadau a all arwain at bwysau cyllidebol ar Awdurdodau Lleol, a gohirio mentrau datblygu eraill oherwydd adnoddau prin. 

Mewn grwpiau ffocws, mynegodd y cyfranogwyr ansicrwydd cyffredinol ynghylch yr effeithiau negyddol posibl, yn enwedig y risg y byddai mwy o blant yn byw mewn gwasanaethau sy'n gweithredu heb gofrestru gydag Arolygiaeth Gofal Cymru a’r posibilrwydd o atal mentrau datblygu eraill oherwydd adnoddau prin, o ystyried y diffyg cynsail ar gyfer y newid polisi hwn, ac o ystyried y cydadwaith rhwng materion systemig ehangach sy'n effeithio ar y sector a deinameg rhanbarthol.

Ar y llaw arall, roedd y mesurau a awgrymwyd i sicrhau effeithiau cadarnhaol a lliniaru negyddol yn llai o bwnc trafodaeth, gyda dim ond pedwar o’r rhain heb gyrraedd consensws yn Holiadur 2. Roedd y rhain yn ymwneud â: i) blaenoriaethu cyllid ar gyfer plant ag anghenion addysgol arbennig ac anableddau (SEND); ii) cynnig cymhellion ariannol i annog pontio rhwng darparwyr er-elw; iii) ymyriadau i reoli anghydbwysedd cyflenwad a galw lleoliadau ar draws Awdurdodau Lleol; a iv) osgoi oedi wrth weithredu'r ymrwymiad.

Wrth drafod y ddarpariaeth ariannu ar gyfer plant ag AAA mewn grwpiau ffocws, cytunodd y cyfranogwyr fod angen sgwrs ar wahân am ddarpariaeth o’r fath, o ystyried y galw cynyddol a’r cymhlethdodau sy’n ymwneud â diwallu’r anghenion hynny o fewn y system bresennol.

Adran 3: archwilio trawsnewidiad ehangach gofal cymdeithasol plant

Creodd yr effeithiau a mesurau a awgrymwyd yn Adran 3 gonsensws sylweddol uwch yn Holiadur 2. Roedd rhai meysydd na chyrhaeddodd gonsensws yn cynnwys effeithiau negyddol posibl yr ymrwymiad, ynghyd â thrawsnewid gofal cymdeithasol plant yn ehangach, ar gynaliadwyedd a sefydlogrwydd gofal cymdeithasol plant yng Nghymru. Roedd y farn yn amrywio ynghylch a fyddai hyn yn cael effaith negyddol yn y tymor byr oherwydd cau ac adleoli posibl y darparwyr er-elw, yn ogystal ag effaith negyddol tymor byr ar gynaliadwyedd a sefydlogrwydd gofal cymdeithasol plant a llesiant staff oherwydd newidiadau mewn recriwtio a chadw, neu effaith negyddol hirdymor oherwydd dargyfeirio adnoddau o'r agenda drawsnewid ehangach. Roedd cyfranogwyr yn parhau i fod yn amheus p'un a all ymrwymiad a thrawsnewid gofal cymdeithasol plant yn ehangach arwain yn uniongyrchol at effeithiau cadarnhaol ar ganlyniadau llesiant i blant a phobl ifanc, ond ni ddaethpwyd i gonsensws ynghylch a ellir sicrhau effeithiau cadarnhaol gydag amserlen fwy realistig ar gyfer gweithredu, a all osgoi’r aflonyddwch sy’n peryglu canlyniadau llesiant. Yn olaf, yr unig fesur arfaethedig i beidio â sicrhau consensws oedd yr awgrym ynghylch cael dull polisi mwy hirdymor i gymryd lle’r ymrwymiad i ddileu elw.

Roedd proses strwythuredig y fethodoleg gymhwysol, gan gynnwys y tri cham olynol o gasglu data lle’r oedd yr un olaf yn cael ei lywio gan yr un blaenorol, yn caniatáu nodi meysydd consensws yn glir ac yn dryloyw ac ymchwilio ymhellach i feysydd allweddol lle na chafwyd consensws. Yn amlwg, roedd llai o gonsensws yn Adrannau 1 a 2, a oedd yn ystyried effeithiau darpariaeth er-elw ym maes gofal cymdeithasol plant ynghyd â dileu darpariaeth er-elw, tra bod consensws yn cael ei gyflawni’n aml yn Adran 3, a oedd yn archwilio’r trawsnewidiad ehangach o wasanaethau gofal cymdeithasol plant. 

Mae canlyniadau astudiaeth Delphi hefyd yn cadarnhau safbwynt cychwynnol y cyfranogwyr tuag at yr ymrwymiad. Ar ddiwedd Holiadur 1, gwahoddwyd arbenigwyr i fyfyrio ynghylch a oeddent yn cytuno mewn egwyddor â’r ymrwymiad i ddileu elw o ofal plant sy’n derbyn gofal yng Nghymru. Yn gyffredinol, roedd ymatebion arbenigwyr yn dangos bod cytundeb cyffredinol â’r ymrwymiad, ond yn cyd-fynd â hyn, roedd pryderon ynghylch yr heriau ymarferol a’r cymhlethdodau sy’n gysylltiedig â gweithredu’r newid hwn.

Awduron yr adroddiad: Alma Economics

Mae’r safbwyntiau a fynegwyd yn yr adroddiad hwn yn perthyn i’r ymchwilwyr ac nid o reidrwydd Llywodraeth Cymru.

Am ragor o wybodaeth, cysylltwch â:
Victoria Seddon
Tîm Ymchwil Iechyd a Gwasanaethau Cymdeithasol
Is-adran Ymchwil Gymdeithasol a Gwybodaeth
Gwasanaethau Gwybodaeth a Dadansoddi
Llywodraeth Cymru
Parc Cathays
Caerdydd
CF10 3NQ

Ebost: Ymchwil.IechydAGwasanaethauCymdeithasol@llyw.cymru

Rhif Ymchwil Gymdeithasol: 63/2024
ISBN digidol 978-1-83625-383-9

Image