Comisiwn Annibynnol ar Ddyfodol Cyfansoddiadol Cymru: adroddiad terfynol - Pennod 8: casgliadau ac argymhellion

Mae ein pennod olaf yn cyflwyno ein casgliadau a’n hargymhellion i wella llywodraethiant Cymru.

Pan ddechreuon ni ein gwaith, roeddem yn meddwl ein bod yn dechrau ymchwiliad am egwyddorion cyfansoddiadol, sofraniaeth a llywodraethiant. Yn wir, mae’r rhain wedi bod yn themâu pwysig yn ein gwaith, fel y nodwyd yn ein hadroddiad interim. Ar ôl inni ddechrau ar ein sgwrs â phobl Cymru, fe ddaeth hi’n amlwg bod materion pwysig o ran gweithrediad democratiaeth yng Nghymru yr oedd angen inni roi sylw iddynt hefyd. Fe wnaethom ddechrau ein hadroddiad terfynol gyda chrynodeb o safbwyntiau dinasyddion a’n cynigion i gryfhau democratiaeth yng Nghymru.

Ym mhennod 2 rydym yn nodi canfyddiadau ein gwaith ymgysylltu a’n gwaith ymchwil i farn pobl Cymru. Yn ein profiad ni, mae defnyddio sawl sianel i gyrraedd pobl a siarad â nhw mewn iaith bob dydd wedi dangos ei bod hi’n bosibl cael sgwrs ddifrifol ac adeiladol am y dyfodol y bydden nhw’n hoffi ei weld. Mae pennod 2 yn cynnwys y prif negeseuon a glywsom o’r sgwrs, sy’n cael eu crynhoi isod.

Barn dinasyddion: prif negeseuon

Nid yw pobl yn deall rhyw lawer am strwythurau llywodraeth (ar lefel y DU, Cymru neu’r lefel leol), ac nid yw’r rhan fwyaf o bobl yn teimlo bod ganddyn nhw ddigon o wybodaeth i gyfrannu at y ddadl am eu newid.

At ei gilydd, mae diddordeb dinasyddion mewn diwygio cyfansoddiadol yn cynyddu wrth iddynt ddod yn ymwybodol o’r cysylltiad rhwng diwygiadau posibl a’r materion sydd bwysicaf iddyn nhw.

Mae llawer o bobl yn cyfuno strwythurau cyfansoddiadol gyda gweithredoedd llywodraeth y dydd.

Mae hunaniaeth a chysylltiad gwleidyddol yn dylanwadu ar farn pobl am y ffordd ymlaen.

Mae’r rhan fwyaf o bobl yng Nghymru yn cefnogi datganoli a byddent yn ffafrio mwy o ymreolaeth, ar ryw ffurf.

I rai pobl, mae ffederaliaeth yn gysyniad deniadol, ond nid yw wedi’i ddiffinio’n glir, ac mae eu cefnogaeth yn lleihau wrth iddynt ddeall heriau ymarferol creu strwythur ffederal i’r DU.

Ar hyn o bryd mae lleiafrif yn cefnogi dadwneud datganoli ac mae lleiafrif yn cefnogi Cymru annibynnol; ond maent yn safbwyntiau cryf ac mae’r gefnogaeth i’r ddau wedi cynyddu yn ystod y blynyddoedd diwethaf.

Ym mhennod 3 rydym yn nodi bod democratiaeth gynrychioladol o dan fygythiad ar draws y byd, fel y nodwyd yn ein hadroddiad interim. Rydym yn credu bod cyfle i Gymru adeiladu diwylliant democrataidd cryfach i wrthsefyll y bygythiadau hyn, ar sail cysyniad i’w system llywodraethiant ac ymgysylltiad gweithgar â’r system honno.

Egwyddor cydsyniad

Dylai’r egwyddor mai undeb wirfoddol o genhedloedd yw’r DU fod yn fan cychwyn i unrhyw ystyriaeth o opsiynau cyfansoddiadol (a fynegwyd gan y Prif Weinidog Theresa May yn ei haraith ar yr Undeb ar 4 Gorffennaf 2019: "Mae ein Hundeb yn dibynnu ar gefnogaeth ei bobl, ac yn cael ei ddiffinio gan gefnogaeth ei bobl... bydd yn parhau gyhyd ag y mae pobl eisiau iddo barhau – gyhyd ag y mae’n ennyn cefnogaeth barod pobl yr Alban a Chymru, Lloegr a Gogledd Iwerddon"). Felly, dylai pobl Cymru gael yr hawl i bennu dyfodol cyfansoddiadol eu cenedl. Mae ein Comisiwn wedi dechrau trafodaeth ar sail tystiolaeth a luniwyd i lywio’r broses o arfer yr hawl honno pan a phryd y gellid ei rhoi ar waith. Nid ydym wedi cael amser i lawn ystyried pa brosesau penodol dylid eu dilyn er mwyn gallu cynnal refferendwm ar newidiadau mawr ym mherthynas Cymru â’r Deyrnas Unedig yn ei chyfanrwydd. Fodd bynnag, rydym yn credu bod angen i lywodraeth Cymru a llywodraeth y DU ystyried y cwestiwn hwn ar frys er mwyn egluro o dan pa amodau penodol y gellid ac y dylid cynnal refferendwm.

Diwygio’r Senedd

Rydym yn croesawu’r cynigion presennol i ddiwygio’r Senedd er mwyn iddo allu gwneud gwaith craffu a herio gwell. Bydd y ddeddfwriaeth sydd gerbron y Senedd ar hyn o bryd yn cyflwyno, yn 2026, aelodaeth estynedig, tymhorau pedair blynedd, opsiwn i ethol Dirprwy Lywydd, a system etholiadol ddiwygiedig gydag un categori o Aelod (yn disodli’r system bresennol o Aelodau etholaethol a rhanbarthol o’r Senedd).

Bydd hyn yn sicrhau mwy o gymesuredd ond mae’n golygu na fydd gan bleidleiswyr gysylltiad uniongyrchol â’u Haelod lleol o’r Senedd mwyach. Bydd pleidleiswyr ond yn gallu dewis rhwng y rhestrau a gyflwynir gan bleidiau gwleidyddol ac ymgeiswyr annibynnol unigol, os byddant yn sefyll mewn etholiad; ni fyddant yn gallu pleidleisio o blaid ymgeisydd er enghraifft sydd mewn safle is na rhywun arall yn y blaid.

Rydym yn croesawu’r ymrwymiad i adolygiad llawn a manwl gan un o bwyllgorau’r Senedd o’r etholiad cyntaf i weithredu o dan y system newydd. Nod ein hargymhelliad ym isod yw sicrhau ei fod yn cael digon o adnoddau i ddarparu tystiolaeth gadarn.

Addysg ddinesig a llythrennedd democrataidd

Er mwyn cael democratiaeth ffyniannus mae’n rhaid cael dinasyddion gwybodus sy’n deall sut mae eu gwlad yn cael ei llywodraethu ac sy’n meddu ar y sgiliau i werthuso dewisiadau a chyfaddawdau. Mae ein gwaith ymgysylltu yn dangos bod y sgiliau hyn yn brin. Mae mynd i’r afael â hyn yn gofyn am addysg ddinesig well i bob grŵp oedran, a chyfleoedd i ddinasyddion ddysgu am arferion llywodraeth. Mae adfywio democratiaeth yn gofyn am fuddsoddiad mewn mecanweithiau cyfranogol a chydgynghorol er mwyn i ddinasyddion allu cyfrannu at ddatrys yr heriau hollbwysig sy’n wynebu Cymru.

Er mwyn mynd â hyn rhagddo, mae angen capasiti ac arweinyddiaeth newydd ar Gymru, gyda chefnogaeth panel cynghori arbenigol, er mwyn dod ag arbenigeddau a phrofiadau o bob cwr o lywodraeth a gwasanaethau cyhoeddus ynghyd, a chael egni a syniadau newydd. Yr amcan yw creu diwylliant democrataidd i fynd i’r afael â’r sinigiaeth sy’n erydu ymddiriedaeth mewn llywodraeth, cynrychiolwyr etholedig a democratiaeth ei hun. Mae hyn yn gofyn am arweinyddiaeth gan yr holl bleidiau gwleidyddol, a chapasiti penodol i hyrwyddo arloesi democrataidd yng Nghymru.

Rydym yn cynnig prosiect i greu datganiad o egwyddorion cyfansoddiadol a llywodraethiant i Gymru, fel ffordd o atgyfnerthu egwyddorion cyfansoddiadol yn y ddeddfwriaeth datganoli a chynnwys dinasyddion yn y ffordd mae eu gwlad yn cael ei llywodraethu.

Rydym yn gwneud tri argymhelliad i gryfhau ein democratiaeth. Mae’r argymhellion hyn yn bwysig, pa bynnag fodel cyfansoddiadol a gefnogir yn y pen draw gan bobl Cymru:

Argymhellion i gryfhau democratiaeth yng Nghymru

Arloesi democrataidd

1. Dylai Llywodraeth Cymru gryfhau’r capasiti ar gyfer arloesi democrataidd ac ymgysylltu’n gynhwysol â’r gymuned yng Nghymru. Dylai hyn ddefnyddio panel cynghori arbenigol, a dylid ei ddylunio mewn partneriaeth â’r Senedd, llywodraeth leol a phartneriaid eraill. Dylai strategaethau newydd ar gyfer addysg ddinesig fod yn flaenoriaeth i’r gwaith hwn, a dylai gael ei adolygu’n rheolaidd gan y Senedd.

Egwyddorion cyfansoddiadol

2. Gan ddefnyddio’r arbenigedd hwn, dylai Llywodraeth Cymru arwain prosiect i gynnwys dinasyddion yn y gwaith o ddrafftio datganiad o egwyddorion cyfansoddiadol a llywodraethiant i Gymru.

Diwygio’r Senedd

3. Rydym yn argymell y dylid darparu adnoddau ar gyfer yr adolygiad arfaethedig o ddiwygio’r Senedd i sicrhau dadansoddiad cadarn sy’n seiliedig ar dystiolaeth o effaith y newidiadau, gan gynnwys o safbwynt y pleidleisiwr ac atebolrwydd democrataidd.

Gwendidau’r setliad presennol

Ym mhenodau 4 a 5 rydym yn nodi pam rydym yn credu bod y setliad datganoli presennol yn fregus ac yn ansefydlog. Mae’r ansefydlogrwydd hwn yn deillio o’r ffordd mae Llywodraeth y DU wedi defnyddio sofraniaeth Seneddol y DU i ddiystyru pwerau Senedd Cymru a Llywodraeth Cymru, gan danseilio’r confensiynau sefydledig ar gysylltiadau rhyngseneddol a rhynglywodraethol.

O ganlyniad, mae’n bosibl i Senedd a Llywodraeth San Steffan barhau i erydu’r setliad presennol. Nid yw’n gallu cyflawni’r un lefel o reolaeth gyson yng Nghymru dros faterion datganoledig a gafodd ei chadarnhau gan bleidleiswyr Cymru yn refferenda 1997 a 2011 a sydd yn hanfodol i Lywodraeth Cymru allu cyflawni ei hymrwymiadau maniffesto.

Llywodraethau’n cydweithio

Mae pennod 4 yn nodi bod cysylltiadau rhynglywodraethol yn hanfodol i lywodraethiant Cymru, a bod cydweithredu llwyddiannus yn dibynnu ar ymrwymiad pob llywodraeth. Mae’n nodi mai cymysg fu’r cynnydd ers 2019, gyda datblygiadau cadarnhaol yn cael eu tanseilio wrth i Lywodraeth y DU ddiystyru confensiwn i wthio ei deddfwriaeth Brexit rhagddi.

Mae cydweithio rhwng llywodraethau er budd y cyhoedd yn flaenoriaeth uchel gan ddinasyddion ac nid ydynt yn hoffi gweld llywodraethau’n ffraeo. Mae cefnogaeth gref ymysg y cyhoedd i fecanweithiau cadarnach i reoleiddio sut mae llywodraethau’n rhyngweithio. Daw pennod 4 i’r casgliad y dylid rhoi cysylltiadau rhynglywodraethol ar sail statudol fel rhan o setliad datganoli mwy diogel.

Ffiniau datganoli

Mae pennod 5 yn sôn am waith y chwe is-grŵp roeddem wedi’u sefydlu i adolygu’r meysydd tensiwn ar ffiniau’r pwerau datganoledig: darlledu a chyfryngau gwasanaeth cyhoeddus, cyflogaeth, ynni, cyfiawnder a phlismona, trafnidiaeth a budd-daliadau lles. Amcanion y grwpiau oedd adolygu’r ddadl ar bob pwnc, gan ddefnyddio ymchwiliadau arbenigol diweddar a chyfredol, a phennu’r goblygiadau cyfansoddiadol.

Casglodd yr is-grwpiau dystiolaeth yn gymesur â’r achos dros newid. Mae meysydd polisi eraill a allai elwa o adolygiad o’r pwerau presennol, ond nid oedd yr amser na’r capasiti gennym i ystyried y mater. Dylai’r rhain hefyd gael eu hadolygu’n drylwyr i gryfhau atebolrwydd a darpariaeth.

Ar sail y dystiolaeth a gasglwyd gan yr is-grwpiau, rydym yn argymell y dylid diwygio setliad datganoli Cymru i’w roi ar sylfaen gadarn a datrys tensiynau hirsefydlog sy’n tanseilio cyflawni mewn perthynas â chyfiawnder a phlismona, gwasanaethau rheilffyrdd a rheoli cyllidebau. Rydym hefyd yn argymell cryfhau llais Cymru drwy gydweithio rhynglywodraethol cryfach a chydlywodraethu.

Dylai pob plaid wleidyddol sydd wedi ymrwymo i ddatganoli roi blaenoriaeth i fynd i’r afael â diffygion y setliad presennol, beth bynnag yw eu barn ar y sefyllfa hirdymor. Mae ein hargymhellion i ddiogelu datganoli wedi’u nodi ar y dudalen nesaf.

Argymhellion i ddiogelu datganoli

4. Cysylltiadau rhynglywodraethol

Dylai Llywodraeth Cymru gynnig i lywodraethau’r DU, yr Alban a Gogledd Iwerddon y dylai Senedd San Steffan ddeddfu ar gyfer mecanweithiau rhynglywodraethol er mwyn sicrhau dyletswydd o gydweithredu a pharch cydradd rhwng llywodraethau’r DU.

5. Confensiwn Sewel

Dylai Llywodraeth Cymru bwyso ar Lywodraeth y DU i gyflwyno i Senedd San Steffan ddeddfwriaeth i nodi bod angen cydsyniad y sefydliadau datganoledig ar gyfer unrhyw newid i’r pwerau datganoledig, ac eithrio pan fydd angen hynny am resymau y cytunir arnynt rhyngddynt, fel: rhwymedigaethau rhyngwladol, amddiffyn, diogelwch gwladol neu bolisi macroeconomaidd.

6. Rheolaeth ariannol

Dylai Llywodraeth y DU ddileu’r cyfyngiadau ar reoli cyllideb Llywodraeth Cymru, ac eithrio lle ceir goblygiadau macroeconomaidd.

7. Darlledu

Dylai Llywodraeth Cymru a Llywodraeth y DU gytuno ar fecanweithiau ar gyfer llais cryfach i Gymru ar bolisi, craffu ac atebolrwydd ym maes darlledu, a dylai gwaith cadarn barhau ar lwybrau posibl at ddatganoli.

8. Ynni

Dylai llywodraethau Cymru a’r DU sefydlu grŵp arbenigol i roi cyngor ar frys ar sut y gellid diwygio’r setliad datganoli ac ymgysylltu rhynglywodraethol mewn perthynas ag ynni, i baratoi ar gyfer arloesi technegol cyflym ym maes cynhyrchu a dosbarthu ynni, ac er mwyn sicrhau bod Cymru’n gallu gwneud y mwyaf o’i chyfraniad at sero net ac at gynhyrchu ynni adnewyddadwy yn lleol. Dylai cylch gwaith y grŵp gynnwys cynghori ar yr opsiynau ar gyfer datganoli Ystad y Goron, a ddylai ddod yn gyfrifoldeb i lywodraeth ddatganoledig Cymru fel y mae yn yr Alban.

9. Cyfiawnder a phlismona

Dylai Llywodraeth y DU gytuno i ddatganoli’r cyfrifoldeb dros gyfiawnder a phlismona yn ddeddfwriaethol ac yn weithredol i Senedd Cymru a Llywodraeth Cymru, yn unol ag amserlen y bydd y naill lywodraeth a’r llall yn cytuno arni i ddatganoli pob rhan o’r system gyfiawnder, gan ddechrau gyda phlismona, y gwasanaeth prawf a chyfiawnder ieuenctid, gyda’r cyllid angenrheidiol wedi’i sicrhau, a darpariaeth ar gyfer cydlywodraethu lle bo angen ar gyfer gweithrediadau effeithiol.

10. Gwasanaethau rheilffyrdd

Dylai Llywodraeth y DU gytuno i ddatganoli’r cyfrifoldeb dros wasanaethau rheilffyrdd a’r seilwaith rheilffyrdd yn llawn i Gymru gyda chyllid teg a chydlywodraethu yng nghyswllt gwasanaethau trawsffiniol.

Ar ôl ystyried y newidiadau sydd eu hangen i gryfhau gweithrediad democratiaeth yng Nghymru a diogelu’r setliad datganoli, mae Pennod 7 yn cyflwyno ein dadansoddiad o’r opsiynau cyfansoddiadol a nodwyd yn ein hadroddiad interim: atgyfnerthu datganoli, Cymru mewn DU ffederal, a Chymru annibynnol.

Atgyfnerthu datganoli

Byddai’r opsiwn hwn yn gofyn am ragor o newidiadau i wneud datganoli’n hyfyw i’r hirdymor, gan adeiladu ar y newidiadau a argymhellir uchod. Ni fyddai angen refferendwm a byddai’n osgoi rhywfaint o’r risg (a’r cyfle) o newid sylweddol. Mae’n gryf o ran capasiti a chost, cydlynu gwasanaethau trawsffiniol, sefydlogrwydd economaidd, llif pobl a nwyddau ar draws ffiniau, a chyllid cyhoeddus. Yn y bôn ni fyddai’n newid sefyllfa ariannol ac economaidd Cymru o fewn economi’r Deyrnas Unedig, gyda’r risg y byddai perfformiad economaidd gwael, incymau isel a thlodi yn parhau.

Cymru mewn DU ffederal

Mewn egwyddor, mae model ffederal ar gyfer y DU yn cynnig ffordd ganol rhwng rhyw fath o undeb parhaus ac annibyniaeth lawn. Mae’n gryf o ran atebolrwydd, sefydlogrwydd, cynaliadwyedd, symud ar draws ffiniau, cyllid a rhagolygon economaidd. Mae hefyd yn wynebu rhwystrau sylfaenol oherwydd ei fod yn dibynnu ar gefnogaeth gan weddill y DU ar gyfer ail-osod cyfansoddiadol sylfaenol. Nid oes llawer o awydd am hyn yn Lloegr ar hyn o bryd, ac mae’n groes i ddyheadau Llywodraeth yr Alban, ac yn yr un modd i’r rheini yng Ngogledd Iwerddon y mae’n well ganddynt ddyfodol y tu allan i’r DU.

Annibyniaeth

Mae Cymru fel gwlad annibynnol yn gryf o ran galluogedd, atebolrwydd, sybsidiaredd (ar lefel genedlaethol) ond dyma’r opsiwn sydd â’r risgiau mwyaf o ran arian cyfred, ffiniau, masnach, cost a chapasiti. Mae’r risgiau hyn yn fwy ar ôl Brexit ond gallant leihau os bydd y DU yn mabwysiadu perthynas agosach â’r UE yn y dyfodol. Mewn gwirionedd, byddai marchnadoedd ariannol a dibyniaethau eraill yn cyfyngu ar fanteision damcaniaethol galluogedd llawn i bennu ein dyfodol ein hunain.

Dyma’r opsiwn mwyaf ansicr o bell ffordd: gallai annibyniaeth gynnig potensial am newid cadarnhaol hirdymor drwy gael y pwerau i wella’r economi yn sylweddol, ond mae’r rhan fwyaf o sylwebyddion yn cytuno y gallai Cymru fod ar ei cholled yn sylweddol yn y tymor byr i ganolig, gyda risgiau mawr o ran cyllid y llywodraeth, arian cyfred a’r ffin.

Ein hasesiad o’r opsiynau

Fe wnaethom gynnal yr asesiad o’r opsiynau cyfansoddiadol mewn ffordd wrthrychol, ar sail y fframwaith dadansoddi a gyhoeddwyd gennym ym mis Mai 2023, a defnyddio hwn gyda phob opsiwn yn gyfartal. Ar y sail hon nid yw’n bosibl adnabod un ‘ateb’ i lywodraethiant Cymru. Mae’r penderfyniad ar yr hyn sydd orau i Gymru yn dibynnu ar werthoedd a dewisiadau. Po fwyaf yw graddfa’r newid, y mwyaf yw’r cyfleoedd a’r risgiau.

Rydym yn dod i’r casgliad bod yr holl opsiynau’n hyfyw, bod i bob un ei gryfderau a’i wendidau, a bod pob un yn cyflwyno cyfleoedd a risgiau. Mae pob un yn cael sgôr uchel ar rai mesurau a sgôr isel ar fesurau eraill. Mae’r ateb a ffefrir yn dibynnu ar y gwerth a roddir ar bob mesur. Mae’n bosibl iawn y bydd barn dinasyddion am yr opsiynau’n newid os bydd newidiadau i gyfansoddiad y DU.

Mae’r dewis o ran pa un o’r tri opsiwn ddylai fod yn nod i Gymru yn y pen draw yn dibynnu ar beth yw’r flaenoriaeth:

1. sicrhau mwy o reolaeth gan bobl Cymru dros yr ystod ehangaf o feysydd polisi a’r cyfle i ddylanwadu ar ein dyfodol fel cenedl a newid y trywydd economaidd presennol – a derbyn y risg y gallai hyn olygu bod pobl Cymru ar eu colled yn ariannol yn y tymor byr a’r tymor canolig o leiaf, neu
2. mynd ar drywydd strategaeth risg is, ar sail pa ddiwygiadau bynnag y gellir eu cyflawni’n realistig yn y setliad presennol, ac ar sail y syniad o undod â gweddill poblogaeth y DU. Mae hyn yn tarfu llai ond nid yw’n gwella rhagolygon economaidd cymharol Cymru.

Mae newid radical yn golygu ansicrwydd tymor byr yn ogystal â chyfle tymor hirach. Byddai symud i strwythur ffederal i’r DU, neu Gymru annibynnol, yn galw am refferendwm, neu refferenda, ar ôl trafodaeth helaeth a gwybodaeth i’r cyhoedd. Byddai angen cefnogaeth gweddill y DU ar gyfer strwythur ffederal.

Mae osgoi newid radical yn rhoi mwy o sicrwydd tymor byr ond bydd polisïau economaidd a chymdeithasol yn dal i gael eu pennu gan bolisïau treth a gwariant Llywodraeth y DU, gyda’r risg na fydd newid yn sefyllfa economaidd gymharol Cymru.

Mae ein hargymhellion yn cynnig ymateb blaengar i farn dinasyddion a’r dystiolaeth arall rydym wedi’i chael a’i hystyried dros y ddwy flynedd diwethaf. Mae’r dystiolaeth wedi ein harwain at yr argymhellion hyn a fydd, yn ein barn ni, yn cryfhau llywodraethiant Cymru, ac yn arwain at benderfyniadau gwell a chanlyniadau gwell i’w dinasyddion.