Comisiwn Annibynnol ar Ddyfodol Cyfansoddiadol Cymru: adroddiad terfynol - Pennod 5: ffiniau datganoli

Mae’r bennod hon yn ystyried y cwmpas i ehangu setliad datganoli Cymru i wella atebolrwydd a chyflenwi gwasanaethau. Nid yw’r pwerau datganoledig wedi newid rhyw lawer ers y rheini a oedd yn cael eu harfer gan yr Ysgrifennydd Gwladol cyn 1997, er gwaethaf trawsnewid y Cynulliad yn Senedd gyda phwerau deddfu llawn.

Fe wnaethom ystyried hyd a lled y setliad drwy lens chwe maes allweddol lle mae’r ffiniau’n destun dadl fyw. I wneud cyfiawnder â’r materion hyn, fe wnaethom sefydlu chwe is-grŵp i adolygu’r dystiolaeth sydd ar gael ar y pynciau canlynol:

1. Darlledu a chyfryngau gwasanaeth cyhoeddus
2. Hawliau a gwarchodaeth cyflogaeth
3. Ynni
4. Cyfiawnder a phlismona
5. Trafnidiaeth
6. Budd-daliadau lles

Mae llawer o feysydd eraill posibl lle byddid wedi gallu adolygu ffiniau datganoli, ond nid oedd gennym ddigon o amser na chapasiti i’w cynnwys yn ein hymchwiliad. Dylai’r rhain hefyd fod yn destun astudiaeth ac ystyriaeth drylwyr gyda golwg ar wneud y setliad yn gryfach ac yn fwy effeithiol.

Mewn rhai achosion, mae’r diffyg cydlywodraethu a nodwyd gennym yn y bennod flaenorol wedi ein harwain i’r casgliad bod angen datganoli pellach i sicrhau triniaeth deg i Gymru. Efallai na fyddai hynny wedi bod yn wir petai Llywodraeth y DU wedi buddsoddi mwy mewn cysylltiadau rhynglywodraethol ac wedi trin Llywodraeth Cymru fel partner cyfartal yn y gwaith o lywodraethu Cymru.

Fe wnaethom ystyried canfyddiadau ymchwiliadau arbenigol blaenorol a chydredol ar y pynciau hyn o safbwynt cyfansoddiadol ac fe gawsom dystiolaeth inni ddeall y pwysau sydd ar y setliad datganoli.

Ni wnaethom ail-gwestiynu canfyddiadau’r ymchwiliadau hyn: pan roeddent yn cyflwyno argymhellion ar gyfer datganoli pellach, fe wnaethom ystyried a oedd hyn yn frys ac yn hanfodol i hyfywedd y setliad, ynteu a ellid rhoi sylw i’r materion dros gyfnod hirach.

Mae’r materion rydym yn eu hystyried yn rhai brys yn cynnwys y rheini lle mae’r angen am fwy o gydlyniad polisi yn fwyaf difrifol. Nid yw trefniadau lywodraethiant lle ceir tensiwn rhwng amcanion y ddwy lywodraeth yn gwasanaethu dinasyddion yn dda. Rydym yn cydnabod y bydd tensiwn o’r fath bob amser yn bodoli i ryw raddau, ond dylid anelu at rannu’r cyfrifoldebau mewn ffordd sy’n lleihau’r effaith ar ddinasyddion.

Roedd dyfnder y dystiolaeth a oedd ar gael i’r is-grwpiau o’r ymchwiliadau perthnasol yn amrywio’n sylweddol. Ar rai pynciau, roedd y grŵp yn gallu ystyried achos dros newid gyda thystiolaeth dda, roedd y darlun yn llai cyflawn gydag eraill. At ei gilydd, mae’r gwaith hwn wedi dyfnhau ein dealltwriaeth o sut mae datganoli’n gweithio ac mae wedi cyfrannu at ein canfyddiadau a’n casgliadau.

Rydym yn rhoi crynodebau isod o ganfyddiadau’r chwe is-grŵp. Cyhoeddir eu hadroddiadau llawn ar wefan y Comisiwn.

Cefndir

Fe wnaethom nodi yn ein hadroddiad interim, ar wahân i’r trethi penodol a ddatganolwyd yn Neddf Cymru 2014 [^{troednodyn 1}] a’r ehangu cyfyngedig ar bwerau a roddwyd gan Ddeddf Cymru 2017 [^{troednodyn 2}], fod cynnydd datganoli ers 1999 yn gyffredinol wedi golygu dyfnhau (datblygu pwerau deddfu sylfaenol mewn perthynas â’r materion datganoledig a drosglwyddwyd yn 1999) yn hytrach nag ehangu (ymestyn cwmpas materion datganoledig).

O ganlyniad, i raddau helaeth mae pwerau deddfwriaethol y Senedd yn 2023 yn adlewyrchu’r set o swyddogaethau gweithrediaeth oedd gan y Cynulliad Cenedlaethol yn 1999, a oedd yn eu tro yn seiliedig ar y rheini a oedd yn arfer cael eu dal gan Ysgrifennydd Gwladol Cymru. Yn y cyfnod cyn 1999, nid oedd proses i adolygu pa mor addas oedd y swyddogaethau gweithrediaeth hynny i’w harfer gan gynulliad a etholwyd yn ddemocrataidd; ni chynhaliwyd unrhyw asesiad yn 2007 chwaith, pan enillodd y Cynulliad Cenedlaethol y cymhwysedd deddfwriaethol sylfaenol, i asesu beth fyddai’n set briodol o gyfrifoldebau deddfwriaethol.

Mae’r cyfrifoldebau hyn yn cael eu diffinio yn Atodlen 7A i Ddeddf Llywodraeth Cymru 2006 fel y’i diwygiwyd gan Ddeddf Cymru 2017. Mae hon yn nodi’r materion a gedwir yn ôl gan Senedd y DU, felly mae’r holl faterion eraill yn disgyn o fewn pwerau’r sefydliadau datganoledig. Mae Atodlen 7A yn cynnwys rhai materion sydd wedi’u cadw’n ôl ym mhob un o’r tri setliad datganoli, fel polisi economaidd a chyllidol, materion tramor, polisi niwclear a diogelwch gwladol.

Mae Atodlen 7A yn cynnwys materion eraill lle mae setliad Cymru yn wahanol i’r Alban a Gogledd Iwerddon. Mae’r rhain yn cynnwys y materion a gedwir yn ôl yng nghyswllt yr awdurdodaeth gyfreithiol, cyfiawnder a phlismona, a seilwaith rheilffyrdd.

Mae ffiniau’r setliad yn bwysig am resymau sydd weithiau’n amlwg i’r cyhoedd, ac am resymau technegol sy’n llai amlwg. Mae goblygiadau pellgyrhaeddol i rai o’r materion a gedwir yn ôl: yn setliad Cymru mae cadw cyfiawnder a phlismona yn ôl yn sail dros gadw ymddygiad gwrthgymdeithasol a thrwyddedu alcohol yn ôl, sy’n faterion lleol gan mwyaf.

Nid yw effeithiau negyddol ar ffiniau’r setliad datganoli o reidrwydd yn golygu y dylid datganoli popeth. Yn ein barn ni, maent yn awgrymu y dylai Llywodraeth y DU a Llywodraeth Cymru fod yn agored i adolygu’r setliad i leihau ei effaith ar gyflenwi gwasanaethau, oni bai fod achos strategol neu effeithlonrwydd cryf dros y setliad presennol.

Barn dinasyddion

Mae ein hymchwil yn dangos nad yw llawer yn gwybod pa lywodraeth sy’n gyfrifol am beth, ac maent wedi drysu am gyfrifoldebau dros blismona neu’r gwasanaeth iechyd (gweler pennod 4). Yn gyffredinol, mae’r cydbwysedd barn yn fwy o blaid datganoli rhagor o bwerau na pheidio, ond mae pobl yn mynegi rhai amheuon pan ofynnir iddynt am bwerau penodol (gweler pennod 4 a 6). Yn ein harolygon ar-lein, roedd llawer a oedd yn gwrthwynebu datganoli yn gwneud hynny ar sail effeithlonrwydd a chost (roedd hyn i’w weld yn benodol yn yr ymateb i Dweud eich Dweud: Have your Say). I gefnogwyr ac i wrthwynebwyr datganoli pellach, roedd y canfyddiad o ba lywodraeth allai ddarparu gwasanaethau yn fwyaf effeithiol yn ddylanwad mawr ar eu barn ar ba mor ddymunol fyddai datganoli pellach (roedd hon yn thema drwy ein holl waith ymgysylltu â dinasyddion, roedd barn yr ymatebwyr ar drefniadau llywodraethu yn seiliedig ar eu profiadau o wasanaethau cyhoeddus. Rydym yn trafod hyn yn fanylach ym mhenodau 2, 4 a 6.). Mae hyn yn awgrymu pwysigrwydd diffinio’r pwerau datganoledig i ddinasyddion mewn ffyrdd sy’n lleihau aneffeithlonrwydd a gwastraff ac yn galluogi cyflawni’n effeithiol.

Cydlywodraethu

Nododd yr is-grwpiau bod datganoli pellach yn cael ei gynnig mewn rhai achosion fel ateb i broblemau nad oeddent yn cael eu hachosi yn y bôn gan raniad y pwerau a nodir yn y ddeddfwriaeth datganoli. Dyma’r problemau a nodwyd:

Gwahaniaethau polisi

Lle mae blaenoriaethau Llywodraeth y DU yn groes i werthoedd barn mwyafrif canol-chwith Cymru. Mae enghreifftiau o hyn yn cynnwys galw am ddatganoli budd-daliadau oherwydd y canfyddiad bod trefn sancsiynau bresennol budd-daliadau yn gosbol, gan gynnwys yr amser aros o bum wythnos a chyfyngu taliadau budd-daliadau i’r ddau blentyn cyntaf mewn teulu.

Annhegwch

Lle mae rheolaeth Llywodraeth y DU wedi golygu bod Cymru ar ei cholled o ran cynllunio a buddsoddi. Er enghraifft, y gyfran isel iawn o fuddsoddiad seilwaith rheilffyrdd y DU sy’n cael ei wario yng Nghymru.

Esgeulustod

Lle mae rheolaeth Llywodraeth y DU yn golygu bod buddiannau Cymru yn cael eu gwthio i’r cyrion, er enghraifft yng nghyd-destun y negodiadau masnach ar ôl Brexit lle mae buddiannau’r sectorau gweithgynhyrchu ac amaethyddol, ill dau o arwyddocâd cymharol uwch yng Nghymru, i’w gweld yn aml yn eilradd i fuddiannau gwasanaethau ariannol a phroffesiynol.

Atebolrwydd gwan

Mae rheolaeth Llywodraeth y DU yn cyfyngu ar gwmpas craffu ac atebolrwydd i’r Senedd ac i bobl Cymru, fel sy’n digwydd ym meysydd ddarlledu, rheilffyrdd neu reoleiddio’r diwydiant ynni.

Mewn achosion o’r fath, mae temtasiwn i dybio y byddai datganoli’n datrys y broblem. Mae’r materion yn aml yn fwy cymhleth na hynny ac efallai y dylid ystyried atebion ar wahân i ddatganoli.

Gallai trefniadau cydlywodraethu rhwng Llywodraeth Cymru a Llywodraeth y DU fod yn well ateb na pharhau i gadw’n ôl neu ddatganoli, ar yr amod bod y mecanweithiau a sefydlwyd yn effeithiol ac yn seiliedig ar berthynas o ymddiriedaeth a pharch.

Gallai trefniadau cydlywodraethu gynnwys gofyniad am gytundeb; trefniadau ffurfiol ar gyfer ymgynghori; a phrosesau ar gyfer penodi i gyrff llywodraethu neu reoleiddio. Mae trefniadau ar y cyd o’r fath yn rhan hanfodol o lywodraethiant Cymru, ond yn aml nid ydynt yn bodloni’r model partneriaeth sy’n ofynnol. Maent yn gallu bod yn anghyson, gan ddeillio o ddarnau amrywiol o ddeddfwriaeth ac adlewyrchu perthynas benodol gydag adrannau unigol yn Whitehall. Credwn fod angen rhoi sylw pellach i’r trefniadau hyn, sy’n amrywio o brin dim ymgynghori i rywbeth tebyg i gydlywodraethu.

Mae crynodeb isod o ganfyddiadau i’r is-grwpiau. Mae adroddiad llawn pob is-grŵp wedi’i gynnwys ym mhapurau gwaith y Comisiwn a gyhoeddir ar ein gwefan.

Darlledu a chyfryngau gwasanaeth cyhoeddus

Mae ‘darlledu a chyfryngau eraill’ yn cael eu diffinio fel mater a gedwir yn ôl yn Atodlen 7A i Ddeddf Llywodraeth Cymru 2006 fel y’i diwygiwyd gan Ddeddf Cymru 2017. San Steffan sy’n gosod y fframwaith i reoleiddio darlledu, a’r ddeddfwriaeth fwyaf perthnasol yw Deddf Darlledu 1996 a Deddf Cyfathrebiadau 2003. Yn yr un modd â Chymru, mae darlledu yn fater a gedwir yn ôl yn yr Alban ac yng Ngogledd Iwerddon.

Ochr yn ochr â gwaith y Comisiwn, cafwyd pedwar ymchwiliad i ddarlledu yng Nghymru:

• Adroddiad Broadcasting Regulation in Wales y Sefydliad Materion Cymreig (Broadcasting Regulation in Wales: Part 1, 2022 a Broadcasting Regulation in Wales: Part 2 and 3, 2023)
• Adroddiad Panel Arbenigol ar Awdurdod Darlledu a Chyfathrebu Cysgodol i Gymru, Dyfodol newydd ar gyfer darlledu a chyfathrebu yng Nghymru (Dyfodol newydd ar gyfer darlledu a chyfathrebu yng Nghymru, 2023)
• Adroddiad Pwyllgor Dethol Senedd San Steffan ar Faterion Cymreig ar Ddarlledu yng Nghymru (Broadcasting in Wales, 2023)
• Adroddiad Pwyllgor Diwylliant, y Gymraeg a Chyfathrebu y Senedd, Edrych ar ddatganoli darlledu: Sut y gall Cymru gael y cyfryngau y mae eu hangen arni?

Roedd yr is-grŵp wedi cwrdd â chyd-gadeiryddion y Panel Arbenigol ar Awdurdod Darlledu a Chyfathrebu Cysgodol ac awduron adroddiad y Sefydliad Materion Cymreig. Teimlai’r is-grŵp nad oedd angen rhagor o dystiolaeth ar gyfer eu gwaith, yng ngoleuni’r pedwar ymchwiliad. Roedd yr is-grŵp wedi adolygu canfyddiadau’r ymchwiliadau ac ystyried eu goblygiadau cyfansoddiadol.

Mae’n cymeradwyo eu thema gyffredin bod achos cryf dros gryfhau dylanwad Cymru yn y dirwedd gymhleth hon sy’n newid yn gyflym. Byddai llais cryfach i Gymru yn helpu i fynd i’r afael â’r heriau diwylliannol a democrataidd sylweddol a achosir gan newidiadau mewn technoleg, arferion gwylio a thwf platfformau digidol byd-eang nad ydynt yn cael eu rheoleiddio. Mae’r persbectif Cymreig ar faterion y DU yn absennol yn aml o gynnwys cyfryngau a byddai hyn yn cael ei gryfhau drwy gael ei gynhyrchu yng Nghymru a sylwebaeth Gymreig. Y nod yw cryfhau allbwn Cymreig, creu cynnwys, a bod y cyhoedd yn ymgysylltu â sefydliadau democrataidd yng Nghymru i ddiogelu’r Gymraeg, ei hunaniaeth a’i diwylliant, a sicrhau bod anghenion y dinasyddion yn cael eu diwallu.

Canfu’r is-grŵp fod consensws eang y dylai Cymru gael mwy o ddylanwad mewn penderfyniadau polisi, llywodraethiant a mecanweithiau atebolrwydd yn y maes hwn. Mae’r trefniadau atebolrwydd presennol yn golygu nad oes digon o gadernid a dyfnder yn y craffu ar weithgarwch yng Nghymru ac am Gymru. Mae hon yn flaenoriaeth i fynd i’r afael â hi.

Mae sawl ffordd o gyflawni hyn, er enghraifft, rhagor o gydweithio rhwng pwyllgorau yn San Steffan a’r Senedd; rhagor o gydweithio rhwng Llywodraeth Cymru a Llywodraeth y DU ar benderfyniadau allweddol mewn perthynas â pholisi, cyllido a rheoleiddio; a chynnwys cynrychiolaeth o Gymru ar unrhyw gomisiwn cyllido annibynnol.

Mae adroddiad y Panel Arbenigol ar Awdurdod Darlledu a Chyfathrebu Cysgodol yn nodi nifer o lwybrau at ddatganoli pellach a allai gryfhau dylanwad Cymru. Mae’r is-grŵp yn cytuno â’r Panel bod angen gwneud rhagor o waith technegol i ddeall y trefniadau rheoleiddio cymhleth a goblygiadau’r gwahanol lwybrau. Ni ddylai hyn fod yn rhwystr i gynnydd o ran cryfhau llais Cymru drwy gydweithredu rhynglywodraethol a rhyngseneddol cryfach.

Hawliau a gwarchodaeth cyflogaeth

Mae cyfraith cyflogaeth yn rhyngwyneb lle mae polisïau Llywodraeth Cymru a Llywodraeth y DU yn gwrthdaro. Mae yna densiwn parhaus rhwng polisïau Llywodraeth Cymru ar bartneriaeth gymdeithasol a gwaith teg, a’r drefn hawliau a gwarchodaeth cyflogaeth ar draws y DU. Mae hwn yn fater a gedwir yn ôl yn yr Alban hefyd.

Yr achos dros gadw’n ôl yw galluogi trefn ar draws y DU o hawliau a gwarchodaeth cyflogaeth sy’n sail i farchnad sengl y DU. Fodd bynnag, mae problemau fel cyflogau isel ac arferion cyflogaeth gwael yn cael effaith fawr ar allu Llywodraeth Cymru i leihau tlodi plant, hyrwyddo gwaith teg a gwella iechyd a llesiant.

Man cychwyn yr is-grŵp hwn oedd ymchwil y Comisiwn ar Ddatganoli a Gwaith a sefydlwyd gan Gyngres Undebau Llafur Cymru (TUC), a gynhaliwyd ochr yn ochr â’n hymchwiliad ni. Cyfarfu’r Comisiwn â’r Cadeirydd, yr Athro Jean Jenkins, i drafod yr ymchwil a gynhaliwyd gan ei chomisiwn a’i ganfyddiadau.

Mae ymchwil Comisiwn TUC Cymru yn dangos bod aelodau undebau llafur wedi’u rhannu’n gyfartal ynghylch a ddylid datganoli pwerau ar hawliau a gwarchodaeth cyflogaeth. Canfu’r Comisiwn y gallai datganoli arwain at risg o danseilio’r strwythurau cydfargeinio presennol, ac mae’n cynnig y dylid gwneud mwy o waith ar hyn. Mae ei adroddiad yn rhoi blaenoriaeth i gamau gweithredu Llywodraeth Cymru i gryfhau arweinyddiaeth wleidyddol ar waith teg, i gefnogi gorfodi hawliau a gwarchodaeth bresennol yn well, ac i hyrwyddo gweithgarwch undebau llafur a democratiaeth yn y gweithle ar draws y gwasanaethau cyhoeddus datganoledig. Mae’r adroddiad hefyd yn cydnabod mai Llywodraeth y DU sy’n gyfrifol am gyllid ar gyfer y gwaith gorfodi. Wrth alw ar Lywodraeth Cymru i ategu’r cyfrifoldebau hyn nad ydynt wedi’u datganoli, mae adroddiad TUC Cymru yn tanlinellu’r pryderon ynghylch y pwysau ar gyllideb Llywodraeth Cymru.

Gofynnodd yr is-grŵp am farn busnes ar bosibilrwydd datganoli cyfraith cyflogaeth, a chafodd dystiolaeth gan y Ffederasiwn Busnesau Bach, Sefydliad y Cyfarwyddwyr a Make UK. Y farn gyffredinol oedd cefnogaeth i werth set gyffredin o hawliau a gwarchodaeth ar draws y DU i fusnesau, gan gynnwys y rheini o’r tu allan i Gymru.

Nododd yr is-grŵp nad oes consensws ar ddatganoli hawliau a dyletswyddau cyflogaeth, ac mai’r flaenoriaeth i’r gweithlu yw gorfodi’r warchodaeth bresennol a chyllid Llywodraeth y DU i’r asiantaethau perthnasol.

Ynni

Nid oedd yr is-grŵp ynni wedi gallu manteisio ar ymchwiliad sylweddol diweddar i gyfrannu at ei waith. Yn ystod y cyfnod a oedd ar gael, dim ond trosolwg eang o’r materion a gymerodd yr is-grŵp, ond o’r dystiolaeth roedd yn nodi pedwar mater allweddol:

• Ymgysylltiad rhynglywodraethol a ffiniau’r setliad
• Rheoleiddio
• Cynhyrchu a masnachu ynni lleol
• Rheoli Ystad y Goron.

Ystyriodd yr is-grŵp dystiolaeth gan y Sefydliad Materion Cymreig, Llywodraeth Cymru, Ynni Cymunedol Cymru ac Ystad y Goron.

Mae cynhyrchu a dosbarthu ynni yn faes lle nad yw natur ddeuol (datganoli neu gadw’n ôl) y setliad datganoli yn cyd-fynd yn hawdd â realiti ymarferol cyflawni. Bydd newid technolegol cyflym yn newid rôl y National Grid (a gedwir yn ôl) a’i fonopoli presennol ar ddosbarthu, ac felly rôl a phwerau’r llywodraeth mewn perthynas â’i weithrediadau.

Mae polisi a strategaeth ynni’r DU yn cael effaith enfawr ar faterion datganoledig, gan gynnwys datblygu economaidd, tai, tlodi, iechyd a llesiant. Fodd bynnag, roedd ymgysylltiad Llywodraeth y DU â Llywodraeth Cymru wrth basio Deddf Ynni 2023 yn hwyr ac yn annigonol. Ym marn yr is-grŵp, byddai’r cyfrifoldebau ynni sy’n gorgyffwrdd rhwng y ddwy lywodraeth yn gweithio’n well o lawer gydag ymgynghori a chydweithredu cryfach, gyda Llywodraeth Cymru yn bartner cyfartal.

Mae rhai o’r materion a gedwir yn ôl ar hyn o bryd yn y maes hwn yn ymddangos yn hen ffasiwn a heb resymeg strategol, fel systemau gwresogi lleol ac effeithlonrwydd ynni. Dylai Llywodraeth y DU fod yn agored i adolygu ac i ddiwygio’r rhain drwy gytundeb rhwng y ddwy lywodraeth.

Mae rôl y rheoleiddiwr mewn perthynas â datblygu ynni yn hollbwysig, ond nid oes gan Lywodraeth Cymru rôl ffurfiol yn ei llywodraethu. Dylai hyn hefyd fod yn destun adolygiad ar y cyd. Mae Llywodraeth Cymru wedi croesawu cynnig Ofgem ar gyfer Cynlluniau System Lleol gan ei fod yn ffordd o sicrhau bod y rheoleiddio’n fwy ymatebol i anghenion penodol pob ardal.

Mae llawer o’r rhwystrau i gynhyrchu a masnachu ynni lleol yn faterion polisi a chyllido. Bydd newid technolegol yn lleihau rhai o’r rhwystrau, er enghraifft, mynediad at y National Grid. Byddai datganoli cymhellion ynni yn helpu ond byddai angen mynediad at ragor o gyllid nag sydd ar gael ar hyn o bryd i Lywodraeth Cymru.

Nid oedd yr is-grŵp yn gallu ystyried goblygiadau datganoli rheoli Ystad y Goron yng Nghymru yn fanwl. Mewn egwyddor, nid yw’n gweld unrhyw reswm pam na ddylid ei ddatganoli, fel sy’n digwydd yn yr Alban. Roedd Comisiwn Silk Llywodraeth y DU wedi adrodd yn 2014 ac nid oedd yn argymell datganoli Ystad y Goron (Grymuso a Chyfrifoldeb: Pwerau Deddfwriaethol i Gryfhau Cymru, 2014), ond mae argymhelliad Comisiwn Smith yn 2014 ar ddatganoli Ystad y Goron i’r Alban wedi creu cynsail newydd.

Mae’r is-grŵp yn argymell adolygiad brys o’r setliad datganoli a chysylltiadau rhynglywodraethol mewn perthynas ag ynni ac Ystad y Goron, gan grŵp arbenigol sy’n gallu bwrw golwg flaengar ar y setliad.

Cyfiawnder a phlismona

Mae cyfiawnder a phlismona wedi cael eu datganoli yn yr Alban ac yng Ngogledd Iwerddon. Mae posibilrwydd datganoli’r meysydd polisi hyn i Gymru wedi cael ei ystyried yn helaeth, yn fwyaf diweddar gan Comisiwn ar Gyfiawnder yng Nghymru yn 2019, a oedd yn cyflwyno’r achos dros ddatganoli cyfiawnder i bobl Cymru.

Adroddiad Comisiwn Thomas oedd man cychwyn yr is-grŵp. Daw awdurdod y Comisiwn hwnnw o’i sylfaen dystiolaeth gadarn ac arbenigedd ei aelodau, a oedd yn cynnwys uwch aelodau o’r farnwriaeth, arbenigwyr mewn diwygio cosbau a gweithrediad carchardai a’r gwasanaeth prawf, Prif Gwnstabl a oedd wedi ymddeol a chyfreithwyr sy’n ymarfer yng Nghymru ac yn rhyngwladol.

Canfu’r is-grŵp fod y dystiolaeth yn cyflwyno achos cryf dros newid er mwyn sicrhau gwell canlyniadau, gwell gwerth am arian, rhagor o dryloywder a rhagor o atebolrwydd.

Roedd yr is-grŵp wedi ymdrechu i ddod o hyd i dystiolaeth i gefnogi’r setliad presennol ar gyfer plismona a chyfiawnder, ond prin oedd yr ymatebion ac roedd y dystiolaeth dros newid yn drech na nhw. Canfu’r is-grŵp fod datganoli’n bosibl heb fawr o darfu ar wasanaethau drwy gynllunio’n ofalus. Roedd yr is-grŵp yn gytûn ynghylch ei ganfyddiadau o’r dystiolaeth ar ddiffygion y system bresennol a dichonoldeb datganoli, gyda’r aelod a enwebwyd gan y Ceidwadwyr Cymreig yn anghytuno â’r argymhelliad i ddatganoli, ar sail ymrwymiad cryf ei phlaid i gynnal awdurdodaeth sengl Cymru a Lloegr a phryderon ehangach, gan gynnwys gwerth am arian.

Roedd y dystiolaeth a gafodd yr is-grŵp yn atgyfnerthu tystiolaeth Comisiwn Thomas yng nghyswllt problemau’r system bresennol. Mae’r achos dros ddatganoli yn seiliedig ar wendidau o ran llywodraethiant, cydlyniant polisi ac atebolrwydd ar lefel Cymru. Byddai’r rhain yn parhau pa blaid bynnag a fyddai’n ffurfio llywodraeth yn San Steffan. Nid yw ymrwymiad personol unigolion mewn gwasanaethau wedi'u datganoli ac wedi’u cadw’n ôl yn ddigon i oresgyn canlyniadau methiannau strwythurol sy’n deillio o ddiffyg cydlyniad wrth ddyrannu cyfrifoldebau statudol rhwng y naill lywodraeth a’r llall.

Ar ben hynny, mae system gyfiawnder Cymru a Lloegr yn wynebu heriau mawr, o ran cyllid ac arweinyddiaeth, ac wrth fynd i’r afael â’r rhain bydd Cymru bob amser yn flaenoriaeth gymharol isel i Lywodraeth y DU. Gyda datganoli, byddai cyfle i arloesi ac i ddiwygio, gan adeiladu ar arbenigedd y gweithlu cyfiawnder a rhanddeiliaid cenedlaethol a lleol fel awdurdodau lleol a byrddau iechyd.

Roedd tystiolaeth o Ogledd Iwerddon yn dangos y cyfleoedd i wella canlyniadau drwy ddarpariaeth ac atebolrwydd system gyfan mewn awdurdodaeth fach, a’r cyfle i addasu ystad carchardai fach yn ôl gofynion sy’n newid. Yr unig dystiolaeth a gafodd yr is-grŵp a oedd yn dadlau yn erbyn Comisiwn Thomas oedd tystiolaeth Llywodraeth y DU, mewn llythyr oddi wrth yr Arglwydd Bellamy at y Cyd-Gadeiryddion ym mis Mawrth 2023, ac yn nhystiolaeth lafar Ysgrifennydd Gwladol Cymru.

Penderfynodd yr is-grŵp mai’r ffordd orau o ychwanegu gwerth at waith Comisiwn Thomas oedd drwy ganolbwyntio’n fanwl ar weithredu ei argymhellion yn ymarferol.

Daeth yr is-grŵp i’r casgliad y gellid datganoli heb lawer o darfu, drwy raglen waith wedi’i harwain ar y cyd gan Lywodraeth y DU a Llywodraeth Cymru, a ddylai gytuno ar amserlen a chynllun gweithredu, sy’n debygol o olygu bod angen tua 10 mlynedd i gyflawni. Y gwasanaethau mwyaf syml i ddechrau’r broses yw plismona, o ystyried ei strwythur cyllido a llywodraethiant a’i berthynas waith agos â gwasanaethau datganoledig ar lefel genedlaethol a lleol; cyfiawnder ieuenctid; a’r gwasanaeth prawf.

Trafnidiaeth

Mae trafnidiaeth wedi’i datganoli’n rhannol. Mae’r rhan fwyaf o agweddau ar adeiladu a chynnal a chadw ffyrdd wedi’u datganoli, ond mae’r rhan fwyaf o agweddau ar reoli traffig wedi’u cadw yn ôl. Mae rhai agweddau ar fysiau a thacsis wedi’u datganoli. Mae awyrennau a llongau wedi’u cadw yn ôl i raddau helaeth. Mae gan Lywodraeth Cymru rywfaint o rôl wrth reoli gwasanaethau rheilffyrdd, ond maent wedi’u cadw’n ôl i raddau helaeth. Mae hwn yn faes cymhleth iawn o ddatganoli, ychydig iawn o agweddau sydd wedi’u datganoli neu wedi’u cadw’n ôl yn llwyr, ac mae llawer o eithriadau yn y materion sydd wedi'u cadw’n ôl.

Heb ymchwiliad diweddar i gyfrannu at ei waith, cynhaliodd yr is-grŵp adolygiad cyflym o’r pwysau ym maes trafnidiaeth. Canfu fod y dystiolaeth yn dangos mai’r maes tensiwn mwyaf yw seilwaith rheilffyrdd, a bod achos cryf dros newid o ran ariannu a llywodraethu seilwaith rheilffyrdd, lle mae annhegwch yn y trefniadau presennol ers tro byd.

Clywodd yr is-grŵp dystiolaeth fod y setliad presennol yn cynyddu cost a chymhlethdod darparu gwasanaethau rheilffyrdd tra’n tanariannu’r ddarpariaeth yng Nghymru. Mae hyn yn annheg i deithwyr ac i drethdalwyr ac mae’n achosi cwyn barhaus sy’n tanseilio hyder mewn datganoli.

Roedd yr is-grŵp wedi ystyried galw am ateb cydlywodraethu ar sail cysylltiadau rhynglywodraethol gwell. Fodd bynnag, oherwydd hanes diweddar y cysylltiadau a amlinellwyd yn y bennod flaenorol, daeth i’r casgliad nad yw ateb o’r fath yn debygol o arwain at ganlyniad teg. Ni fyddai ychwaith yn mynd i’r afael â’r bwlch atebolrwydd yn y trefniadau presennol, lle nad yw’r strwythur llywodraethu cymhleth ar gyfer penderfyniadau ynghylch rheilffyrdd yn caniatáu digon o graffu uniongyrchol ar gyrff fel Trafnidiaeth Cymru, Network Rail, Gweinidogion Cymru na’r Ysgrifennydd Gwladol dros Drafnidiaeth gan Senedd y DU na Senedd Cymru. Nid yw’r trefniadau hyn yn glir i’r cyhoedd chwaith pan fyddant yn dymuno mynegi pryderon am ddarpariaeth rheilffyrdd.

Felly, daw’r Comisiwn i’r casgliad y byddai datganoli gwasanaethau rheilffyrdd (mae ‘gwasanaethau rheilffyrdd’ yn cael ei ddefnyddio mewn ystyr eang i gynnwys seilwaith rheilffyrdd yn ogystal â’r pwerau sy’n gysylltiedig â gweithredu rheilffyrdd) yn llawn yng Nghymru, gydag ariannu teg, yn sicrhau canlyniadau gwell i ddinasyddion a gwell gwerth am arian ar gyfer buddsoddiad cyhoeddus. Byddai’n rhoi’r cyfrifoldeb i Lywodraeth Cymru dros greu rhwydwaith trafnidiaeth cydlynol, effeithlon a theg, gan wella llywodraethu ac atebolrwydd.

Mae’n hanfodol bod datganoli’n seiliedig ar setliad cyllido teg a thryloyw, y mae’r ddwy lywodraeth wedi cytuno arno ac y mae aelodau etholedig Senedd y DU a Senedd Cymru yn craffu arno. Cafodd yr is-grŵp dystiolaeth o nifer o ffynonellau a oedd yn datgan bod seilwaith rheilffyrdd Cymru wedi cael ei danariannu o’i gymharu â’r angen ers blynyddoedd lawer.

Mae hyn yn cael ei waethygu gan fframwaith cyllidol Llywodraeth Cymru, na chafodd ei ddylunio i reoli asedau rheilffyrdd, law yn llaw â phwerau benthyca cyfyngedig iawn a hyblygrwydd cyfyngedig ar ddiwedd y flwyddyn. O ganlyniad i hyn, mae effaith niweidiol ar wasanaethau cyhoeddus yng Nghymru wrth i gyllid gael ei ddargyfeirio oddi wrth raglenni eraill i reoli pwysau cost ar y rhwydwaith rheilffyrdd. Nid oes rhaid i Lywodraeth Cymru ariannu rheilffyrdd. Ond os na fydd yn gwneud hynny, bydd y seilwaith rheilffyrdd yn dirywio dros amser ac yn ei gwneud yn anodd i Lywodraeth Cymru gyflawni ei hamcanion eraill, fel symudedd i’r rheini heb geir a lliniaru newid hinsawdd.

Yng ngoleuni gwaith yr is-grŵp, mae’r Comisiwn yn credu bod yr ymdeimlad o anghyfiawnder ar y mater hwn yn sylweddol a bod modd ei gyfiawnhau. Os na chaiff ei ddatrys, bydd yn parhau i waethygu ac erydu ymddiriedaeth yn y setliad. Yn unol â hynny, rydym yn gweld datganoli seilwaith rheilffyrdd a’r gwasanaethau cysylltiedig yn flaenoriaeth ar gyfer hyfywedd a sefydlogrwydd y setliad presennol, ochr yn ochr â throsglwyddo cyllid teg ac adolygiad, ac os oes angen, addasu’r fframwaith cyllidol i gyflawni’r cyfrifoldebau hyn yn effeithiol.

Budd-daliadau lles

Mae rhywfaint o fudd-daliadau lles wedi cael eu datganoli i Gymru ar hyn o bryd. Mae budd-dal y dreth gyngor a phrydau ysgol am ddim wedi’u datganoli er 1999. Cafodd y Gronfa Cymorth Dewisol ei datganoli’n ddiweddarach gan Lywodraeth y DU, pan gafodd ei datganoli hefyd i lywodraeth leol yn Lloegr. Mae pwerau yng nghyswllt y budd-daliadau ariannol sy’n weddill (pensiwn y wladwriaeth, Credyd Cynhwysol, budd-daliadau anabledd, lwfans gwresogi’r gaeaf) wedi’u cadw’n ôl i Senedd a Llywodraeth y DU ac yn cael eu gweinyddu gan yr Adran Gwaith a Phensiynau. Mae lefel y taliadau a’r amodau sy’n rheoli cymhwysedd wedi’u nodi mewn rheoliadau a wneir gan Senedd y DU.

Roedd yr is-grŵp wedi seilio ei waith ar dystiolaeth Sefydliad Bevan ar ddull gweithredu cyffredin ar gyfer budd-daliadau yng Nghymru. Roedd yr is-grŵp wedi defnyddio arbenigedd Panel Arbenigol y Comisiwn ar hanes datganoli budd-daliadau’n rhannol yn yr Alban, yn dilyn un o argymhellion Comisiwn Smith yn 2014.

Roedd datganoli’r budd-daliadau’n rhannol wedi arwain at gostau ychwanegol mawr i gyllideb Llywodraeth yr Alban, o ganlyniad i gynyddu’r budd-daliadau hynny a chreu asiantaeth newydd, Nawdd Cymdeithasol yr Alban, i’w gweinyddu. Un o’r heriau mae’r Alban wedi’u hwynebu yw’r rhyngweithio rhwng budd-daliadau datganoledig a heb eu datganoli sy’n golygu bod angen newidiadau gweinyddol cymhleth bob tro y bydd Llywodraeth y DU yn newid budd-daliadau a gedwir yn ôl.

Mae budd-daliadau nawdd cymdeithasol wedi’u datganoli’n llwyr yng Ngogledd Iwerddon, ond nid yw’r pwerau i ddargyfeirio wedi cael eu defnyddio.

Roedd yr is-grŵp yn nodi adroddiad Canolfan Llywodraethiant Cymru  a oedd yn awgrymu, am resymau demograffeg a’r niferoedd sy’n hawlio budd-daliadau, efallai y byddai cyllideb Cymru wedi elwa’n sylweddol petai’r pwerau budd-daliadau a ddatganolwyd i’r Alban wedi’u datganoli i Gymru ar yr un pryd. Canfu efallai na fyddai tybiaethau’r adroddiad wedi cael eu gwireddu, ond roedd hi’n debygol y byddai Cymru’n wynebu pwysau costau ychwanegol i’r rheini a welwyd yn yr Alban.

Clywodd yr is-grŵp gan y Gweinidog Cyfiawnder Cymdeithasol am y gwaith a gychwynnwyd gan ymchwil Sefydliad Bevan  a’i gyflawni mewn partneriaeth â Chymdeithas Llywodraeth Leol Cymru, i wella gweithrediad y budd-daliadau hynny sydd eisoes wedi cael eu datganoli i Gymru. Mae’r rhain yn cynnwys budd-dal tai, budd-dal y dreth gyngor a phrydau ysgol am ddim. Y nod yw creu system budd-daliadau symlach i Gymru, gydag un pwynt mynediad a meini prawf cymhwysedd cyffredin, sy’n llawer haws i ddinasyddion eu defnyddio.

Nododd yr is-grŵp yr achos dros gadw nawdd cymdeithasol yn ôl ar sail undod a rhannu’r risg ar lefel y DU.

Roedd yr is-grŵp o’r farn y byddai datganoli rhagor o fudd-daliadau i Gymru yn ymarferol dim ond drwy gynyddu pwerau treth a benthyca yn sylweddol er mwyn i Lywodraeth Cymru allu ysgwyddo’r risgiau a’r rhwymedigaethau cysylltiedig.

Mae’r galw ar Lywodraeth Cymru i ariannu neu i ategu gwasanaethau sydd heb eu datganoli, nad oes ganddi ddarpariaeth yn y gyllideb ar eu cyfer, yn peri pwysau sylweddol ar y cyllidebau datganoledig. Mae hyn yn gallu bod yn fath llechwraidd o ddatganoli, lle bydd Llywodraeth Cymru yn ysgwyddo’r cyfrifoldeb dros faterion cyllido y mae Llywodraeth y DU yn gyfrifol amdanynt. Dyma rai enghreifftiau:

Seilwaith rheilffyrdd

Mae Llywodraeth Cymru wedi buddsoddi’n sylweddol pan nad yw Llywodraeth y DU wedi blaenoriaethu buddsoddiadau sy’n hanfodol ym marn Llywodraeth Cymru. Er enghraifft, mae Llywodraeth Cymru wedi ysgwyddo’r cyfrifoldeb dros Linellau Craidd y Cymoedd ac mae’n cyfrannu symiau sylweddol at drydaneiddio a gwella seilwaith rheilffyrdd fel arall. Mae Cynlluniau Trafnidiaeth Cymru 2022/2023 ar gyfer sut mae gwario cyllid Llywodraeth Cymru yn cynnwys £243m i ddylunio ac i adeiladu gwaith i drawsnewid asedau rheilffordd Llinellau Craidd y Cymoedd (net £106m cyllid ERDF); £23m ar gyfer cynnal a chadw seilwaith, adnewyddu a gwariant cyfalaf arall rheilffyrdd; a £10m i ddylunio ac i adeiladu gorsafoedd trenau eraill nad ydynt yn rhan o Linellau Craidd y Cymoedd.

Swyddogion Cymorth Cymunedol a’r Heddlu (PCSOs)

Ers 2011, mae Llywodraeth Cymru wedi ariannu dros hanner y garfan o PCSOs yng Nghymru, ar gost o £23 miliwn (darpariaeth Cyllideb 2023-2024) ar ôl i Lywodraeth y DU roi’r gorau i neilltuo cyllid ar gyfer PCSOs yn setliad cyllido’r heddlu.

Cronfa Cymorth Dewisol

Llywodraeth Cymru a greodd y gronfa cymorth brys hon pan ddiddymodd Llywodraeth y DU gronfa gymdeithasol yr Adran Gwaith a Phensiynau. Ar hyn o bryd mae’r gost yn fwy na £30 miliwn y flwyddyn.

Rhaglenni cyflogadwyedd

Mae cyllid Llywodraeth Cymru wedi’i gynllunio i lenwi bylchau yn narpariaeth cymorth cyflogaeth yr Adran Gwaith a Phensiynau. Mae rhai cynlluniau wedi cael eu hariannu’n bennaf gydag arian yr UE, ond mae cyllid Llywodraeth Cymru hefyd yn cael ei ddefnyddio.

Darpariaeth i Wcreiniaid sy’n ffoi rhag y rhyfel

Llety wedi’i ariannu gan Lywodraeth Cymru ac amrywiaeth o wasanaethau nad oeddent yn cael eu darparu ar gyfer Wcreiniaid sy’n cyrraedd Lloegr. Er bod Llywodraeth y DU wedi darparu rhywfaint o gyllid, mae Llywodraeth Cymru wedi gwario dros £50m ar hyn yn 2022-2023.

Mae’r buddsoddiadau hyn yn ddewisiadau polisi gan Lywodraeth Cymru, a wnaed o dan bwysau sy’n deillio o benderfyniadau Llywodraeth y DU. Yn y ddwy enghraifft gyntaf, byddai’r pwysau hyn yn cael eu dileu drwy addasu’r setliad datganoli, gydag arian teg, yn unol â chanfyddiadau’r is-grwpiau.

Pan fydd Llywodraeth Cymru yn ysgwyddo pwerau newydd sylweddol, bydd angen capasiti ac arbenigedd polisi newydd i arfer y pwerau hynny, yn ychwanegol at yr adnoddau sy’n cael eu trosglwyddo o’r adran berthnasol yn Whitehall. Mae hyn yn golygu bod yn rhaid ystyried rhinweddau cynigion ar gyfer datganoli pellach mewn perthynas ag ymgeiswyr eraill a’r pwysau capasiti y byddent yn eu creu.

Yn unol â’r dystiolaeth a gafodd ein his-grwpiau, rydym yn gwneud y pedwar argymhelliad a nodir isod.

O ran cyfiawnder a phlismona a gwasanaethau rheilffyrdd, nid yw’r setliad presennol yn gwasanaethu pobl Cymru’n dda. Oni roddir sylw i hyn, bydd y problemau yn parhau i waethygu, a bydd yn ymddangos nad yw Llywodraeth y DU yn barod i wrando ar achos rhesymegol dros newid. Mae diwygio yn hanfodol i sicrhau hyfywedd a sefydlogrwydd y setliad.

O ran darlledu ac ynni, mae ein hargymhellion yn ymwneud â chryfhau rôl y sefydliadau datganoledig ar faterion sy’n bwysig iawn i Gymru.

Ar yr un sail, mae achos cryf dros well ymgysylltu a chydweithredu rhynglywodraethol ar hawliau cyflogaeth a budd-daliadau nawdd cymdeithasol. Mae angen ystyried y meysydd hyn ymhellach er mwyn sicrhau bod y trefniadau’n rhoi llais effeithiol i’r sefydliadau datganoledig ar ran pobl Cymru.

Argymhellion

Darlledu

7. Dylai Llywodraeth Cymru a Llywodraeth y DU gytuno ar fecanweithiau ar gyfer llais cryfach i Gymru ar bolisi, craffu ac atebolrwydd ym maes darlledu, a dylai gwaith cadarn barhau ar lwybrau posibl at ddatganoli.

Ynni

8. Dylai llywodraethau Cymru a llywodraeth y DU sefydlu grŵp arbenigol i roi cyngor ar frys ar sut y gellid diwygio’r setliad datganoli ac ymgysylltu rhynglywodraethol mewn perthynas ag ynni i baratoi ar gyfer arloesi technegol cyflym ym maes cynhyrchu a dosbarthu ynni, er mwyn sicrhau bod Cymru’n gallu gwneud y mwyaf o’i chyfraniad at sero net ac at gynhyrchu ynni adnewyddadwy yn lleol.  Dylai cylch gwaith y grŵp gynnwys cynghori ar yr opsiynau ar gyfer datganoli Ystad y Goron, a ddylai ddod yn gyfrifoldeb i lywodraeth ddatganoledig Cymru fel y mae yn yr Alban.

Cyfiawnder a phlismona

9. Dylai Llywodraeth y DU gytuno i ddatganoli’ cyfrifoldeb dros gyfiawnder a phlismona yn ddeddfwriaethol ac yn weithredol i Senedd Cymru a Llywodraeth Cymru, yn unol ag amserlen y bydd y naill lywodraeth a’r llall yn cytuno arni i ddatganoli pob rhan o’r system gyfiawnder, gan ddechrau gyda phlismona, y gwasanaeth prawf a chyfiawnder ieuenctid, gyda’r cyllid angenrheidiol wedi’i sicrhau, a darpariaeth ar gyfer cydlywodraethu lle bo angen ar gyfer gweithrediadau effeithiol.

Gwasanaethau rheilffyrdd

10. Dylai Llywodraeth y DU gytuno i ddatganoli’r cyfrifoldeb dros wasanaethau rheilffyrdd a’r seilwaith, rheilffyrdd yn llawn i Gymru gyda chyllid teg a chydlywodraethu yng nghyswllt gwasanaethau trawsffiniol.

Troednodiadau

1. Roedd Deddf Cymru 2014 yn datganoli treth stamp, treth tirlenwi ac ardrethi busnes i Gymru, gyda phŵer i ddeddfu i’w disodli â threthi sy’n benodol i Gymru. Roedd y Ddeddf hefyd yn cynnwys darpariaeth ar gyfer datganoli rhagor o drethi gyda chytundeb Senedd y DU a Senedd Cymru. Roedd y Ddeddf yn ymestyn pwerau benthyca Llywodraeth Cymru, yn rhoi pwerau i’r Senedd amrywio cyfraddau treth incwm o dan amgylchiadau penodol, ac yn gwneud rhai newidiadau amrywiol ynghylch gweithrediad y Senedd a’r llywodraeth yng Nghymru. (Yn ôl i destun)

2. Roedd Deddf Cymru 2017 yn ymestyn cyfrifoldebau Gweinidogion Cymru ym meysydd trafnidiaeth ac ynni. Rhoddodd fwy o reolaeth i Weinidogion Cymru a’r Senedd dros weithrediad y Senedd, gan gynnwys pwerau dros etholiadau Senedd Cymru. Roedd Deddf 2017 hefyd yn rhoi swyddogaethau gweithrediaeth i Weinidogion Cymru (pwerau ‘math cyfraith gyffredin’) ac yn newid y model deddfwriaethol o’r model rhoi pwerau i’r model cadw pwerau. Roedd hyn yn golygu bod gweithredu setliad datganoli Cymru bellach yn yr un model â setliad datganoli’r Alban. (Yn ôl i destun)