Comisiwn Annibynnol ar Ddyfodol Cyfansoddiadol Cymru: adroddiad interim - crynodeb gweithredol

Roedd Llywodraeth Cymru wedi sefydlu’r Comisiwn Annibynnol ar Ddyfodol Cyfansoddiadol Cymru ym mis Tachwedd 2021. Ein Cydgadeiryddion yw’r Athro Laura McAllister a Dr Rowan Williams, gyda naw Comisiynydd o gefndiroedd a safbwyntiau amrywiol, rhai’n gysylltiedig â phlaid wleidyddol ac eraill ddim.

Dyma ein hadroddiad interim, sy’n rhoi sylw i’r hyn rydym wedi’i ddysgu yn ystod cam cyntaf ein gwaith hyd at fis Tachwedd 2022, ac yn edrych ymlaen at ein cynlluniau ar gyfer yr ail gam yn 2023.

Dyma’r amcanion a roddodd Llywodraeth Cymru (gweler atodiad 2):

• ystyried a datblygu opsiynau i ddiwygio’n sylfaenol strwythurau cyfansoddiadol y Deyrnas Unedig, y mae Cymru yn parhau’n rhan annatod ohoni.
• ystyried a datblygu’r holl brif opsiynau blaengar i gryfhau democratiaeth Cymru a sicrhau gwelliannau i bobl Cymru.

Bydd ein hasesiad o’r opsiynau hyn yn seiliedig ar ein gwerthoedd. Rydym yn cymeradwyo gwerthoedd Comisiwn Silk, Egwyddorion Nolan, a Deddf Llesiant Cenedlaethau’r Dyfodol, sy’n cael eu cydnabod yn eang ym mywyd cyhoeddus Cymru. Gan adeiladu ar y rhain, rydym wedi nodi bod y canlynol yn arbennig o berthnasol i’n hymchwiliad:

• Galluogedd
• Cydraddoldeb a Chynhwysiant
• Atebolrwydd
• Sybsidiaredd

Fe wnaethom lansio ein hymgynghoriad ar-lein Dweud eich Dweud: Have your Say, ar 31 Mawrth 2022 inni gael cipolwg cynnar ar safbwyntiau dinasyddion ar lywodraethu.

Roedd rhai themâu cyffredin yn yr ymatebion. Roedd yr angen am lywodraeth dryloyw ac atebol ar bob lefel wedi codi droeon. Roedd ymatebwyr yn anfodlon ar y status quo a’u gallu i ddylanwadu ar benderfyniadau. Yn aml nid oeddent yn gwybod sut mae llywodraethu’n gweithio yng Nghymru na sut gallant ddal gwleidyddion i gyfrif, ac eithrio drwy’r bocs pleidleisio. Roedd llawer o’r ymatebion yn ffafrio democratiaeth sy’n fwy uniongyrchol, gyda rhagor o bwerau’n cael eu dal yn lleol i wneud penderfyniadau. Dywedodd llawer eu bod yn awyddus i gael model llywodraethu mwy dealladwy a llai cymhleth.

Er bod tir cyffredin, roedd gwahaniaethau pendant hefyd rhwng gwerthoedd a blaenoriaethau’r ymatebwyr sy’n ffafrio mwy o ddatganoli, a’r rheini sy’n ffafrio llai o bwerau datganoledig.

Rydym wedi ceisio amrywiaeth o safbwyntiau o bob rhan o’r sbectrwm gwleidyddol a byddwn yn parhau i geisio casglu ystod mor eang â phosibl o safbwyntiau. Yn y cyfnod interim hwn, rydym wedi clywed mwy o leisiau sy’n poeni am y trefniadau cyfredol ac sy’n credu bod angen newid, nag o leisiau sy’n credu bod y status quo yn gweithio’n dda.

Themâu cyffredin a godwyd gan y rheini sy’n cefnogi cadw at y trefniadau cyfredol

Roedd Gweinidogion Llywodraeth y DU a’r cyn-Weinidogion Ceidwadol roeddem wedi cwrdd â nhw yn dadlau bod y trefniadau datganoli’n gweithio’n dda at ei gilydd. Clywsom dystiolaeth bod Brexit wedi creu heriau newydd i’r berthynas rhwng llywodraethau, ac y byddai ymrwymiad o’r newydd i weithio mewn partneriaeth â’r llywodraethau datganoledig yn gallu adfer yr ymddiriedaeth yn Llywodraeth y DU.

Themâu cyffredin a godwyd gan y rheini sy’n cefnogi newid

Roedd y mwyafrif llethol o’r rheini a gyflwynodd dystiolaeth inni o blaid datganoli rhagor o bwerau i Gymru, rhai yn fwy nag eraill. Roedd nifer o sefydliadau sy’n darparu neu’n goruchwylio gwasanaethau wedi sôn am yr anawsterau a ddaeth yn sgil y gorgyffwrdd cymhleth rhwng pwerau datganoledig a phwerau a gedwir yn ôl. Roedd rhai a oedd yn eiriol dros ragor o ddatganoli, neu fath o ffederaliaeth, o’r farn bod hyn yn angenrheidiol i warchod yr Undeb.

Roedd creu deddfwrfa a gweithrediaeth yng Nghymru yn gam mawr ymlaen i ddemocratiaeth Cymru ac mae wedi galluogi cyfreithiau a pholisïau sydd wedi cael eu teilwra yn ôl anghenion Cymru.

Ond yn y cyfnod interim hwn, mae eisoes yn amlwg inni fod datganoli o dan gryn bwysau, o ganlyniad i Brexit a ffactorau eraill.

Rydym yn nodi deg peth sy’n peri pwysau, fel a ganlyn: 

1. Ansefydlogrwydd y setliad datganoli

Mae datblygiadau diweddar yn dangos i ba raddau y gall Llywodraeth y Deyrnas Unedig wneud penderfyniadau unochrog heb gynnwys y sefydliadau datganoledig, ac nad oes ganddynt ffordd ystyrlon o wrthwynebu hynny. Mae hyn yn tanseilio hyder y cyhoedd yn y ffordd mae Llywodraeth y Deyrnas Unedig yn ymdrin â Chymru ac yn mynd yn groes i gysylltiadau adeiladol rhwng llywodraethau.

2. Natur fregus cysylltiadau rhynglywodraethol

Llywodraeth y Deyrnas Unedig sy’n penderfynu ar y peirianwaith ar gyfer cysylltiadau rhynglywodraethol, ac mae’r ffaith ei bod wedi ymgysylltu llai dros y blynyddoedd diwethaf wedi cyd-daro â’i pharodrwydd i ddiystyru confensiynau. Mae hyn yn golygu y gellir gwneud penderfyniadau unochrog nad ydynt yn cyfrannu at y canlyniadau gorau i ddinasyddion.

3. Diffyg arweinyddiaeth ar yr Undeb

Dros y blynyddoedd diwethaf nid yw Llywodraeth y DU wedi darparu’r arweinyddiaeth gyson sydd ei hangen er mwyn cydweithio’n effeithiol â’r llywodraethau datganoledig. Mae’n ymddangos ei bod yn tybio bod angen ffrwyno datganoli, a’i wrthdroi hyd yn oed (o safbwynt llawer o sylwebwyr) er budd yr Undeb, yn enwedig ar ôl Brexit.

4. Cyfyngiadau ar bolisi a chyflawni ar ffiniau’r setliad

Ar wahân i bwerau amrywio trethi, mae cwmpas y pwerau datganoledig wedi aros yr un fath yn fwy neu lai â phwerau gweithredol y Swyddfa Gymreig cyn datganoli. Nid yw Llywodraeth y DU wedi ymgysylltu â chynigion i ymestyn datganoli, er gwaethaf argymhellion sy’n seiliedig ar brofiad ymarferol o ddarparu gwasanaethau ar y rheng flaen.

5. Problemau gyda’r system sy’n ariannu datganoli

Mae’r amcan o sicrhau proses dryloyw, sy’n seiliedig ar dystiolaeth ac sydd wedi cael ei dilysu’n annibynnol ar gyfer dyrannu adnoddau rhwng cenhedloedd a rhanbarthau’r DU yn dal yn hanfodol, a dylai fod yn sail i unrhyw gynigion ar gyfer newid cyfansoddiadol.

6. Cyfyngiadau ar reoli’r gyllideb

Mae rheolaethau manwl y Trysorlys yn cyfyngu ar allu Llywodraeth Cymru i reoli ei chyllideb i’r hirdymor. Mae’n anodd gweld yr angen am y rhain, wrth ystyried ei hatebolrwydd i Senedd Cymru am ei stiwardiaeth o wariant cyhoeddus.

7. Pwysau ar ddemocratiaeth gynrychiadol

Teimlai’r ymatebwyr fod y system gyfredol yn dibynnu gormod ar fecanweithiau anuniongyrchol er mwyn i’r cyhoedd gael dylanwad ar bolisïau ee drwy bleidleisio dros bleidiau ar sail eu maniffestos a dal y llywodraeth i gyfrif drwy’r bocs pleidleisio.

8. Diffyg gwybodaeth ac atebolrwydd

Nid oedd gan y rheini a ymatebodd i’n hymgynghoriad hyder yn y mecanweithiau i ddwyn y llywodraeth i gyfrif, ac nid oedd rhai ohonynt yn gwybod am y mecanweithiau sydd ar gael ar hyn o bryd.

9. Penbleth economaidd

Ansicr iawn yw’r rhagolwg i economi Cymru a hithau’n rhan o economi’r DU sy’n un o’r rhai mwyaf anghyfartal yn Ewrop. Ond nid yw model cyfansoddiadol gwahanol yn sicrhau y bydd gwell cynnydd.

10. Penbleth gyfansoddiadol

Mae goruchafiaeth Senedd San Steffan yn golygu ei bod yn rhaid i Lywodraeth y DU ddechrau unrhyw newid i’r trefniadau cyfredol a’i bod yn rhaid i San Steffan gytuno ar hynny. Pa bynnag achos a wneir dros newid, gall Llywodraeth y Deyrnas Unedig ei anwybyddu.

Yng ngham nesaf ein gwaith byddwn yn edrych ar sut mae mynd i’r afael â’r pwysau hyn, gan gynnwys drwy opsiynau ar gyfer newid cyfansoddiadol.

Rydym yn dod i’r casgliad nad yw’r status quo na dadwneud datganoli yn opsiynau ymarferol ’w hystyried ymhellach. Yn ein barn ni, mae tri opsiwn ymarferol ar gyfer y ffordd ymlaen i Gymru. Mae pob un yn codi materion pwysig y byddwn yn gofyn am ragor o dystiolaeth yn eu cylch yng ngham nesaf ein gwaith. Byddwn yn gwerthuso’r dystiolaeth hon yn fanwl er mwyn i’n hymgysylltiad â phobl Cymru fod yn gadarn.

Tair ffordd bosibl ymlaen i Gymru.

Atgyfnerthu datganoli

Byddai’r opsiwn hwn yn gwarchod rhag newidiadau unochrog gan Lywodraeth a Senedd y DU, yn hybu cysylltiadau rhynglywodraethol mwy adeiladol, ac yn darparu sylfaen fwy sefydlog i lywodraethu Cymru yn y dyfodol. Wrth ystyried yr opsiwn hwn, byddwn yn adolygu’r ddadl dros ehangu’r pwerau datganoledig, gan gynnwys yng nghyswllt cyfiawnder a phlismona. Byddai’r opsiwn hwn yn rhoi mwy o sefydlogrwydd ac nid oes angen llawer o newid ar weddill y Deyrnas Unedig.

Strwythurau ffederal

Byddai’r opsiwn hwn yn golygu diwygio cyfansoddiad y DU ar linellau ffederal, gan gynnwys gwahanu cyfrifoldeb Senedd a Llywodraeth y DU dros Loegr oddi wrth eu cyfrifoldeb dros y DU, a diwygio’r ail siambr.

O ran y pwerau sydd gan Senedd a Llywodraeth Cymru, rydym yn bwriadu archwilio dau brif amrywiad, a byddai’r naill a’r llall yn cyd-fynd â modelau ffederal mewn rhannau eraill o’r byd:

• bod y cyfrifoldeb ariannol dros les (pensiynau, budd-daliadau diweithdra, budd-daliadau anabledd) yn cael ei drosglwyddo i Senedd Cymru, gyda’r cyfrifoldeb dros drethiant yn cael ei ysgwyddo’n bennaf gan Senedd Cymru
• (gyda’r cyfrifoldebau’n cyd-fynd yn fras â’r rheini sydd wedi’u datganoli i’r Alban a Gogledd Iwerddon) a 
• bod lles yn dal yn gyfrifoldeb i Lywodraeth a Senedd y Deyrnas Unedig.

Annibyniaeth

O dan yr opsiwn hwn byddai Cymru yn dod yn wlad sofran, a fyddai’n gymwys i fod yn aelod llawn o’r Cenhedloedd Unedig a sefydliadau rhyngwladol eraill. Gallai amrywiaeth o opsiynau llywodraethu fod ar gael i Gymru annibynnol, gyda chytundeb rhannau eraill o’r DU, gan gynnwys rhyddgysylltiad a chydffederasiwn.

Mae’r adroddiad interim hwn yn dod â cham cyntaf ein hymchwiliad i ben. Mae’n waith sy’n dal i fynd rhagddo, ond mae eisoes yn amlwg o’r dystiolaeth bod problemau mawr gyda’r ffordd mae Cymru yn cael ei llywodraethu ar hyn o bryd. Yn yr ail gam flwyddyn nesaf, byddwn yn ymchwilio’n fanylach i’r materion hyn, ac yn parhau â’r sgwrs â phobl Cymru ynghylch sut gellid eu goresgyn.

Image