Cynllun Masnachu Allyriadau'r Deyrnas Unedig: asesiadau effaith - Adran 1. Pa gamau y mae Llywodraeth Cymru yn eu hystyried a pham?

Mae Llywodraeth Cymru, ynghyd ag aelodau eraill Awdurdod Cynllun Masnachu Allyriadau'r DU (Llywodraeth y DU, Llywodraeth yr Alban a Gweithrediaeth Gogledd Iwerddon) yn ceisio gwneud newidiadau i Gynllun Masnachu Allyriadau’r DU. Mae Cynllun Masnachu Allyriadau’r DU yn gynllun cap a masnachu sy’n gweithio ar egwyddor “y llygrwr sy’n talu” ac mae’n berthnasol yn gyffredinol i gynhyrchwyr trydan, diwydiant trwm a’r diwydiant hedfanaeth (y cyfeirir ato yma fel y “sector a fasnachir”). 

Mecaneg y cynllun yw bod nifer cyfyngedig o lwfansau’n cael eu rhyddhau i’r farchnad [1] sydd, pan gânt eu hildio, yn cwmpasu allyriadau llygru gweithredwr y diwydiant [2] a’r galw am y lwfansau hyn gan y rhai sy’n cymryd rhan yn y farchnad sy’n pennu eu pris. Bernir bod y math hwn o gynllun yn effeithlon yn economaidd gan y bydd pris y lwfansau’n annog y rhai sy’n gallu fforddio lleihau ar gostau sy’n is na phris lwfans ar hyn o bryd yn gwneud hynny, felly dylid defnyddio’r atebion lleihau rhataf sydd ar gael yn gyntaf.  

Cynhyrchwyd yr asesiad effaith integredig hwn gan fod Awdurdod Cynllun Masnachu Allyriadau'r DU (y cyfeirir ato yma fel “yr Awdurdod”) yn ceisio gwneud newidiadau i’r cynllun yn unol â’r uchelgeisiau sero net, sy’n cynnwys y canlynol:

• Diwygio trywydd cyffredinol y cap, sy’n pennu nifer y lwfansau sydd ar gael i gyrraedd y farchnad bob blwyddyn.
• Diwygio’r cap diwydiant, sy’n pennu cyfran uchaf y cap cyffredinol y gellir ei ddarparu i ddiwydiant ar ffurf lwfansau am ddim i liniaru gollyngiadau carbon.
• Penderfynu sut i ddefnyddio lwfansau nad ydynt wedi cael eu dyrannu hyd yn hyn (y cyfeirir atynt fel “lwfansau heb eu dyrannu”).
• Diwygio lefel y lwfansau am ddim sydd ar gael i weithredwyr hedfanaeth o dan y cynllun.
• Nifer o newidiadau mwy technegol i sicrhau bod y cynllun yn parhau i weithredu’n effeithiol.

Nid yw’r Asesiad Effaith Integredig hwn yn ymdrin â meysydd eraill yr ymdrinnir â nhw yn ymateb y llywodraeth i’r ymgynghoriad ar Ddatblygu Cynllun Masnachu Allyriadau’r DU, ond yr ymgynghorir arnynt ymhellach cyn gwneud newidiadau.

[1] Naill ai drwy arwerthiant neu gael eu darparu’n uniongyrchol i gyfranogwyr.

[2] Mae un lwfans Cynllun Masnachu Allyriadau'r DU yn caniatáu i’r cyfranogwyr allyrru gwerth cyfwerth ag un dunnell o Garbon Deuocsid (CO2e).

Mae adran 44(1) o Ddeddf Newid yn yr Hinsawdd 2008 yn rhoi’r pŵer i bedair llywodraeth y DU wneud rheoliadau ar gyfer cynlluniau masnachu sy’n ymwneud ag allyriadau nwyon tŷ gwydr. Sefydlodd Gorchymyn Cynllun Masnachu Allyriadau Nwyon Tŷ Gwydr 2020 gynllun masnachu o’r fath (Cynllun Masnachu Allyriadau’r DU) ac mae wedi cael ei ddiwygio gan Orchmynion pellach o natur dechnegol yn bennaf. Bydd angen Gorchymyn i ddiwygio’r cap a faint ohono y dylid parhau i’w roi’n rhydd i’r rhai sydd mewn perygl o ddadleoli carbon, ynghyd â chyfres o newidiadau llai a mwy technegol i barhau i weithredu’r cynllun yn effeithiol. Bydd hyn yn fwy sylweddol na’r Gorchmynion diwygio blaenorol.

Mae Cynllun Masnachu Allyriadau’r DU yn bolisi sy’n cyd-fynd ag amcanion hirdymor Llywodraeth Cymru a nodir yn Neddf Llesiant Cenedlaethau’r Dyfodol (Cymru) 2015. Mae’n cyfrannu at y nodau llesiant Cymru gydnerth, Cymru iachach, a Chymru sy’n gyfrifol ar lefel fyd-eang, drwy gyfyngu ar yr allyriadau sy’n gysylltiedig â’r sector a fasnachir a helpu i osod cwrs a fydd yn helpu Cymru i gyrraedd ei tharged a ddeddfir i gyflawni sero net erbyn 2050.  Mae’r cynigion polisi a fydd yn cael eu datblygu, fel y nodir yn ymateb y llywodraeth i Ddatblygu Cynllun Masnachu Allyriadau'r DU, yn gwella cyfraniad y cynllun at y nodau llesiant hyn.

Cynllun Masnachu Allyriadau’r DU yw un o’r dulliau mwyaf credadwy sydd ar gael i’r llywodraeth i leihau allyriadau yn y sector a fasnachir. Mae’r cymhelliant i leihau allyriadau yn ymwneud â lliniaru effeithiau sy’n gysylltiedig â’r newid yn yr hinsawdd a achosir gan bobl. Yn 2022, dywedodd y Panel Rhynglywodraethol ar y Newid yn yr Hinsawdd fod yr effeithiau hyn eisoes yn cael eu teimlo a’u bod yn cynnwys “digwyddiadau eithafol mwy aml a mwy dwys... effeithiau niweidiol eang a cholledion a difrod cysylltiedig i natur a phobl, y tu hwnt i amrywiadau naturiol yn yr hinsawdd”. [3] 

Mae lleihau allyriadau drwy’r cynllun hefyd yn nod polisi dymunol o ystyried yr effeithiau sy’n ymwneud ag iechyd sy’n cael eu cysylltu â gweithgareddau carbon-ddwys. Mae allyriadau o brosesau diwydiannol a chynhyrchu ynni yn gysylltiedig ag allyriadau llygryddion, fel deunydd gronynnol mân (PM2.5) a deuocsid nitrus (NO2), y credir eu bod yn niweidiol i iechyd pobl. Yn 2020, dywedodd Iechyd Cyhoeddus Cymru fod gostyngiad mewn disgwyliad oes sy’n gysylltiedig â dod i gysylltiad â llygredd aer yng Nghymru yn cyfateb i rhwng 1,000 a 1,400 o farwolaethau bob blwyddyn. 

[3] Y Panel ar y Newid yn yr Hinsawdd, 2022: Crynodeb ar gyfer llunwyr polisi [H.-O. Pörtner, D.C. Roberts, E.S. Poloczanska, K. Mintenbeck, M. Tignor, A. Alegría, M. Craig, S. Langsdorf, S. Löschke, V. Möller, A. Okem (gol.)]. Yn: Climate Change 2022: Impacts, Adaptation, and Vulnerability. Contribution of Working Group II to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [H.-O. Pörtner, D.C. Roberts, M. Tignor, E.S. Poloczanska, K. Mintenbeck, M. Tignor, A. Alegría, M. Craig, S. Langsdorf, S. Löschke, V. Möller, A. Okem (gol.)]. Gwasg Prifysgol Caergrawnt, Caergrawnt, Y DU ac Efrog Newydd, NY, UDA, tud. 3–33, doi:10.1017/9781009325844.001

Mae’r newidiadau i Gynllun Masnachu Allyriadau’r DU yn cyd-fynd â nifer o amcanion llesiant a nodir yn Rhaglen Lywodraethu Llywodraeth Cymru (2021 i 2026):

• Ymgorffori ein hymateb i’r argyfwng hinsawdd a natur ym mhopeth a wnawn.
• Adeiladu economi gryfach a mwy gwyrddach wrth inni ddatgarboneiddio cymaint â phosibl.
• Adeiladu economi ar sail egwyddorion gwaith teg, cynaliadwyedd a diwydiannau a gwasanaethau’r dyfodol.

Mae Cynllun Masnachu Allyriadau’r DU yn gyfrwng pwysig a fydd yn cyfrannu at ein hymdrech i gyflawni ein hamcanion hinsawdd fel y nodir yng Nghymru Sero Net Cyllideb Garbon 2 (2021-25).  Bydd lleihau allyriadau o’r sector a fasnachir hefyd yn helpu ein nod o wella ansawdd yr aer er mwyn lliniaru canlyniadau negyddol ar iechyd pobl, bioamrywiaeth, yr amgylchedd naturiol a’r economi, fel y nodir yn ein Cynllun Aer Glân i Gymru. 

Cynhaliodd Awdurdod Cynllun Masnachu Allyriadau'r DU ymgynghoriad cyhoeddus 12 wythnos rhwng 25 Mawrth 2022 ac 17 Mehefin 2022. Cyhoeddwyd yr ymgynghoriad ar wefan Llywodraeth y DU (gov.uk), a chyhoeddwyd dolen ar wefan Llywodraeth Cymru (llyw.cymru). Rhoddwyd gwybod i gyfranogwyr presennol y cynllun am yr ymgynghoriad drwy e-bost a chynigiwyd cyfle iddynt gwrdd â swyddogion yr Awdurdod i drafod y cynigion. Defnyddiwyd grwpiau rhanddeiliaid presennol hefyd i dynnu sylw at yr ymgynghoriad â rhanddeiliaid ehangach a fyddai â diddordeb yn y cynigion. I gydnabod bod yr ymgynghoriad yn cynnwys cynigion ar gyfer ehangu cwmpas y cynllun i sectorau newydd, cysylltwyd â grwpiau rhanddeiliaid presennol ar y sectorau hyn i roi gwybod iddynt am y cynllun a’r cynigion ymgynghori, a rhoddwyd cynnig iddynt unwaith eto i gwrdd â swyddogion yr Awdurdod. 

Yn ystod y broses ymgynghori, cynhaliwyd cyfres o weithdai ar wahanol benodau’r ymgynghoriad, gyda rhanddeiliaid presennol a rhanddeiliaid newydd yn y sector. Dechreuodd y gweithdai hyn gyda sesiynau llawn gwybodaeth i sicrhau bod rhanddeiliaid yn deall y cynigion yn llawn ac yn darparu lle i ddatgan barn a chodi cwestiynau cychwynnol. Ar ôl hyn, cafwyd gweithdai pellach ar y cynigion penodol i alluogi rhanddeiliaid i gyfrannu at ddatblygu’r gwahanol bolisïau a sut y dylid eu cyflawni. Parhawyd i gynnal gweithgareddau ymgysylltu fel cyfarfodydd unigol a chyfarfodydd grwpiau rhanddeiliaid ar ôl i’r ymgynghoriad ddod i ben i sicrhau y rhoddir ystyriaeth i safbwyntiau’r holl randdeiliaid wrth ddatblygu’r polisïau.

Prif fwriad polisi’r newidiadau i Gynllun Masnachu Allyriadau'r DU yw cymell datgarboneiddio cost-effeithiol yn y sector a fasnachir, helpu aelodau’r Awdurdod i gyflawni eu huchelgeisiau o ran yr hinsawdd, a galluogi’r newid i economi sero net – y cyfan gyda’r nod o gyfyngu ar effeithiau’r newid yn yr hinsawdd a achosir gan bobl a gwella ansawdd yr aer. Bydd datgarboneiddio’r sectorau hyn yn sicrhau’r diwydiannau pwysig hyn ac yn darparu budd economaidd hirdymor i Gymru a’r DU gyfan ac, wrth wneud hynny, yn cefnogi newid yn ein gweithlu gan ei wneud yn addas ar gyfer economi sero net fyd-eang. Fodd bynnag, wrth wneud hynny, rydym yn ymwybodol bod angen ei gydbwyso ag ymwybyddiaeth o’r pwysau ar gystadleuaeth sy’n wynebu’r sector a fasnachir a’r ddibyniaeth (yn enwedig ym maes diwydiant) ar rai technolegau galluogi sy’n cael eu darparu gan bolisi cyhoeddus. Gallai methu ag ystyried y ffactorau hyn arwain at ddadleoli carbon, lle mae gweithgarwch economaidd yn cael ei yrru y tu allan i’r DU i ardaloedd sydd â threfniadau prisio carbon llai llym (neu lle nad ydynt yn bodoli o gwbl), gan leihau lles economaidd yn y DU a chynyddu allyriadau byd-eang yn sylweddol ar yr un pryd.

Mae’r asesiad effaith a baratowyd gan Adran Diogelwch Ynni a Sero Net Llywodraeth y DU yn cynnwys prif asesiad yr Awdurdod o effeithiau economaidd y cynigion a awgrymir, gan ddefnyddio model cyfansoddiad cap a fframwaith Model Prisio Carbon i amcangyfrif gwerthoedd carbon a’r costau lleihau sy’n gysylltiedig â’r newidiadau polisi a gynigir.  Mae’r asesiad hwnnw’n awgrymu y dylai’r newidiadau i Gynllun Masnachu Allyriadau'r DU sydd wedi’u cynnwys yn ymateb y llywodraeth weithio fel y bwriadwyd i leihau allyriadau yn y sector a fasnachir o’i gymharu â’r hyn a fyddai’n digwydd fel arall.
 

Mae’r newidiadau a gynigir yn yr ymgynghoriad ar Ddatblygu Cynllun Masnachu Allyriadau’r DU yn ymwneud yn bennaf â gwneud newidiadau i’r cynllun presennol na ddylai olygu costau gweinyddol ychwanegol i fusnesau na’r llywodraeth.

Mae gwerthusiad o brif gynigion cap Cynllun Masnachu Allyriadau’r DU a ddarparwyd gan yr Adran Diogelwch Ynni a Sero Net yn dangos bod pob opsiwn cap (gan gynnwys yr opsiwn sy’n cael ei ffafrio) yn cynnig gwerth uchel am arian i’r DU gyfan. Gwerth net canolog presennol yr opsiwn sy’n cael ei ffafrio yw £10.1bn a chymhareb cost a budd o 7.1 o dan y llinell sylfaen polisi uchel, sy’n tybio y bydd lefel uchel o ddatgarboneiddio wedi’i ariannu gan y llywodraeth ochr yn ochr â Chynllun Masnachu Allyriadau'r DU. O dan y senario polisi isel, lle mae lefel is o ddatgarboneiddio yn cael ei sbarduno gan bolisïau eraill y llywodraeth, disgwylir i’r gwerth net presennol fod yn uwch (gan y bydd mwy o ddatgarboneiddio’n cael ei briodoli i Gynllun Masnachu Allyriadau'r DU) ond bydd y gymhareb cost a budd yn is (gan y bydd prisiau carbon uwch yn cynyddu cost datgarboneiddio sy’n cael ei sbarduno gan y cynllun). Er mai dadansoddiad ar gyfer y DU yw hwn, mae disgwyl o hyd i’r polisi gynnig gwerth am arian ar lefel ranbarthol, gan fod mecanweithiau’r cynllun yr un fath beth bynnag fo’u lle. Disgwylir mai’r gost flynyddol ddisgwyliedig i fusnesau oherwydd newidiadau i’r cap, ei gyfansoddiad, a rhyddhau lwfansau heb eu dyrannu fydd oddeutu £2.4bn ar gyfer y DU yn ei chyfanrwydd, yn deillio’n bennaf o ddefnyddio technolegau lleihau carbon. Pe bai llai o bolisi’r llywodraeth yn cael ei gyflawni, disgwylir y byddai costau i fusnes yn cynyddu’n bennaf oherwydd costau uwch lleihau.