Adolygiad teilwredig o Siarteri Brenhinol cyrff cyhoeddus

1. Ym mis Mai y llynedd, cawsom ein comisiynu i gynnal adolygiad fel rhan o Raglen Adolygiad Teilwredig Cyrff Cyhoeddus yng Nghymru. Ar gyfer y cyrff hynny a oedd â Siarteri Brenhinol, gofynnwyd i ni ystyried a oedd darpariaethau’r siarteri eu hunain yn gyson â’r rhwymedigaethau eraill a’r Dogfennau Fframwaith a oedd yn berthnasol iddynt. Dyma oedd darpariaethau’r Ddeddf Elusennau a Fframwaith Rheolaeth Llywodraeth Cymru. Gofynnwyd i ni wneud argymhellion os oedd angen gwneud newidiadau. Y pryder sylfaenol oedd y gallai cyfrifoldebau gael eu priodoli’n anghyson rhwng y Byrddau a’u Swyddogion Gweithredol a allai arwain at densiynau ac amwysedd.

2. Y cyrff cyhoeddus hynny yng Nghymru sydd â Siarter Frenhinol yw Amgueddfa Cymru, Llyfrgell Genedlaethol Cymru, Cyngor Celfyddydau Cymru a Chwaraeon Cymru. Yn ogystal â hyn, mae gan Gomisiwn Brenhinol Henebion Cymru Warant Frenhinol fel rhan o’i fframwaith llywodraethu.

3. Mae Amgueddfa Cymru, y Llyfrgell Genedlaethol a Chyngor y Celfyddydau hefyd yn elusennau cofrestredig. Mae gan Chwaraeon Cymru is-gwmni sy’n elusen gofrestredig. Mae’r Comisiwn Brenhinol wedi bod yn ystyried ei Statws Elusennol Eithriedig mewn ymgynghoriad â Llywodraeth Cymru.

Dau beth pwysig cyn dechrau

4. Yn gyntaf, rydym yn ymwybodol iawn, o’r dyddiad y’i comisiynwyd yn wreiddiol, ei bod wedi cymryd cryn amser i gynhyrchu’r adroddiad hwn. Ymddiheurwn os yw’r oedi hwn wedi achosi anhwylustod i’r partïon hynny sydd wedi bod yn aros yn amyneddgar amdano. Y prif reswm dros hynny oedd oherwydd amgylchiadau personol David Richards, nad oedd yn ymwneud â gwaith, a oedd yn golygu mai ychydig o gynnydd y gellid ei wneud am gyfnod hir. Gobeithio nad yw’n rhy hwyr i’r gwaith yma fod o ryw werth o hyd.

5. Yn ail, mae’n bwysig i ni egluro mai ein dadansoddiad a’n barn ni yw’r dadansoddiad a’r farn a fynegir yma. Er ein bod yn gobeithio y bydd yr adroddiad hwn yn helpu i ddatblygu polisi, nid yw o reidrwydd yn adlewyrchu barn Gweinidogion na barn gorfforaethol Llywodraeth Cymru.

Ein dull gweithredu

6. Roeddem yn ffodus bod llawer o’r gwaith paratoi ar gyfer yr adolygiad hwn eisoes wedi’i gwblhau gan y tîm Adolygiadau Teilwredig ac roeddem wedi defnyddio’r dogfennau a’r dadansoddiadau yr oeddent eisoes wedi’u paratoi, a oedd yn ddefnyddiol dros ben. Gwnaethom fwy o ymchwil cefndirol ein hunain i helpu i lywio ein ffordd o feddwl. Yn ogystal â’r dadansoddiad hwn:

• Fe wnaethom ysgrifennu at bob un o’r pum corff dan sylw i ofyn am eu barn ar y mater dan sylw a chawsom ymatebion gan bob un ohonynt.
• Fe wnaethom gwrdd â chynrychiolwyr y timau nawdd yn Llywodraeth Cymru ar gyfer y cyrff dan sylw i gasglu eu barn ar y mater.
• Fe wnaethom siarad â Chanolfan Ragoriaeth Llywodraethiant Corfforaethol Llywodraeth Cymru i gael eu safbwynt nhw.
• Roeddem o’r farn y gallai’r mater hwn fod wedi codi yn Lloegr hefyd, lle mae nifer o gyrff siarter cyfatebol. Felly ar ein cais, cysylltodd y Ganolfan Ragoriaeth Llywodraethiant Corfforaethol â Thrysorlys EM am eu sylwadau.
• Fe wnaethom gwrdd ag Archwilio Cymru i ymgynghori â nhw ynghylch a ydynt yn ystyried y mater hwn yn anhawster ac, os felly, sut y gellid mynd i’r afael ag ef.

7. Yn olaf, fe wnaethom adolygu’r dadansoddiad dogfennol a’r ymatebion a gawsom i’r ymgynghoriadau amrywiol hyn, ac fe wnaethom gynhyrchu’r casgliadau a’r argymhellion sy’n dilyn yn yr adroddiad hwn.

Dogfennau’r fframwaith

8. Mae Siarter Frenhinol yn offeryn ymgorffori a roddir gan y Brenin, sy’n rhoi personoliaeth gyfreithiol annibynnol i sefydliad ac yn diffinio ei amcanion, ei gyfansoddiad a’i bwerau i lywodraethu ei faterion ei hun. Mae telerau pob Siarter yn wahanol, yn dibynnu ar ofynion unigol y math o sefydliad sy’n cael ei ymgorffori. Mae ymgorffori drwy Siarter yn ffordd fawreddog o gaffael personoliaeth gyfreithiol ac mae’n adlewyrchu statws uchel y corff dan sylw. Rhoddwyd y rhan fwyaf o’r Siarteri Brenhinol yng Nghymru ar ddechrau’r ganrif ddiwethaf. Mae’r rheini sy’n ymwneud â’r cyrff sy’n cael sylw yn yr adolygiad hwn yn rhoi rhywfaint o fanylion am ddiben y corff a sut dylai weithredu. Mae'n bosibl diweddaru neu newid Siarteri os yw'r corff sy'n ddarostyngedig i'r Siarter yn deisebu'r Cyfrin Gyngor i'r perwyl hwnnw gyda phleidlais fwyafrifol.

9. Mae deddfwriaeth y Ddeddf Elusennau yn gosod cyfrifoldebau penodol ar Ymddiriedolwyr elusennau cofrestredig i sicrhau bod eu helusennau’n cydymffurfio â gofynion y ddeddfwriaeth. Mae hyn yn cynnwys sicrhau bod yr elusen yn cyflawni ei dibenion er budd y cyhoedd ac yn cydymffurfio â’i dogfennau llywodraethu a’r gyfraith, a bod yr Ymddiriedolwyr yn gweithredu er budd gorau eu helusen, yn rheoli adnoddau’r elusen yn gyfrifol, yn gweithredu â gofal a sgiliau rhesymol ac yn sicrhau bod eu helusen yn atebol. Caiff elusennau eu rheoleiddio gan y Comisiwn Elusennau.

10. Mae gan bob un o gyrff cyhoeddus Llywodraeth Cymru Ddogfen Fframwaith sy’n nodi’r berthynas rhyngddynt hwy a Gweinidogion, gan gynnwys rolau a chyfrifoldebau, a’r telerau ac amodau y mae Llywodraeth Cymru yn talu cymorth grant oddi tanynt. Mae’r Ddogfen Fframwaith hefyd yn rhoi manylion y trefniadau sydd wedi cael eu rhoi ar waith i fonitro perfformiad a chyflawniad yn erbyn y targedau a nodir yn y llythyr cylch gwaith a’r cynllun gweithredol. Fe’i cytunir rhwng y corff a’i Weinidog ac fe’i llofnodir gan y ddwy ochr. Nid yw’r ddogfen yn cael ei hailgyhoeddi bob blwyddyn, ond rhaid ei hadolygu o bryd i’w gilydd. Mae Dogfennau Fframwaith ar gyfer cyrff unigol yn seiliedig ar dempled generig a gynhyrchwyd gan Lywodraeth Cymru.

11. Mae Llywodraeth Cymru yn dynodi Prif Weithredwr (neu’r swyddog uchaf cyfatebol) corff cyhoeddus sy’n cael cyllid gan Lywodraeth Cymru fel y Swyddog Cyfrifyddu sydd â chyfrifoldeb ac atebolrwydd personol dros ddiogelu a defnyddio’r arian cyhoeddus a ddyfernir i’r corff yn briodol. Mae cyfrifoldebau penodol y Swyddog Cyfrifyddu wedi’u nodi ym Memorandwm y Swyddog Cyfrifyddu sy’n cyd-fynd â’r dynodiad.

Barn y cyrff eu hunain

12. Fe wnaethom ysgrifennu at bob un o’r cyrff a enwir uchod yn gofyn am eu barn ar y mater. Dywedodd y llythyr:

tynnwyd ein sylw at....rolau’r Ymddiriedolwyr, fel y nodir yn y Siarter ac yng ngofynion cyfraith elusennau ar y naill law, a swyddogaethau’r Swyddog Cyfrifyddu ar y llaw arall. Byddai’n ddefnyddiol gwybod a yw’r gofynion gwahanol hyn wedi achosi unrhyw anawsterau i’ch cyrff yn y gorffennol ac, os felly, sut rydych chi wedi’u datrys; ac a oes unrhyw faterion eraill rydych chi’n teimlo y byddai’n ddefnyddiol eu hystyried fel rhan o’r gwaith hwn. Byddwn yn ddiolchgar pe gallech hefyd ofyn am farn eich Byrddau priodol.

13. Cawsom ymatebion defnyddiol gan bob un o’r cyrff. Roedd rhywfaint o’r ohebiaeth yn ymdrin â materion a oedd y tu allan i gwmpas yr adolygiad, er ei bod yn ddefnyddiol cael y safbwyntiau hynny hefyd ac nad ydynt wedi cael eu hanwybyddu.

14. Mewn perthynas â’r adolygiad, teimlai Llyfrgell Genedlaethol Cymru, gydag un eithriad, nad oedd unrhyw wrthdaro rhwng y gwahanol ddogfennau rheoli a fframwaith y bu’n rhaid iddynt weithio oddi mewn iddynt, er eu bod hefyd yn nodi eu bod yn dal i ddisgwyl am fersiwn terfynol y Ddogfen Fframwaith wedi’i diweddaru ar adeg ysgrifennu’r adroddiad. Roedd yr eithriad yn ymwneud â chyfyngiadau Llywodraeth Cymru ar gyfalaf gweithio a chario drosodd, a oedd, yn eu barn nhw, yn anghyson â statws elusennol y Llyfrgell.

15. Nododd Amgueddfa Cymru yn un o’u dau ymateb ar wahân fod yr Amgueddfa wedi bod yn trafod â Llywodraeth Cymru ynghylch cymhwyso’r gwahanol ddogfennau rheoli. Roeddent yn credu y gallai’r adolygiad teilwredig o’r Amgueddfa, sydd newydd ddechrau ar adeg ei ysgrifennu, roi cipolwg ychwanegol gwerthfawr ar effeithiolrwydd y dogfennau fframwaith hyn ac unrhyw heriau posibl y gallent fod wedi’u hachosi hyd yma.

16. Cawsom ymateb ychwanegol hefyd gan Fwrdd Amgueddfa Cymru. Dywedodd nad oedd unrhyw faterion yn ymwneud â’r Siarter erioed wedi cael eu dwyn i sylw’r Bwrdd, ac mai barn yr awdur oedd:

y gellid ystyried y Siarter fel dogfen sylfaenol braidd yn anachronig ond ... nid yw’n berthnasol iawn i weithrediad yr Amgueddfa o ddydd i ddydd. O ystyried y datganiad clir yn y Cytundeb Fframwaith y dylai’r Siarter gael blaenoriaeth pe bai gwrthdaro rhwng y Siarter a’r Cytundeb Fframwaith, mae’n anodd dychmygu amgylchiadau sy’n arwain at anawsterau yn hyn o beth

Aeth yr ymateb ymlaen i nodi nad oedd unrhyw fater erioed wedi cael ei ddwyn i sylw’r Bwrdd mewn perthynas â gwrthdaro rhwng cyfrifoldebau Cyfraith Elusennau a’r fframwaith, ac nid oeddent ychwaith yn ymwybodol o unrhyw amgylchiadau lle mae’r flaenoriaeth a roddwyd i naill ai’r Siarter neu’r Gyfraith Elusennau wedi tanseilio rhwymedigaethau naill ai’r Swyddog Cyfrifyddu neu’r Amgueddfa a nodir yn y Cytundeb Fframwaith.

17. Roedd Comisiwn Brenhinol Henebion Cymru yn y broses o geisio cytundeb i gael ei chydnabod fel elusen ar adeg yr ysgrifennu. Nid oeddent yn nodi unrhyw anghysondebau penodol rhwng y gwahanol ddogfennau fframwaith, ond roeddent yn nodi’r heriau o gydbwyso gofynion eu rôl o dan eu Gwarant Frenhinol â disgwyliadau Llywodraeth Cymru mewn perthynas â’i chyrff cyhoeddus.

18. Ymatebodd Chwaraeon Cymru gan ddweud nad oeddent wedi nodi unrhyw broblemau mewn perthynas â’r gwahanol ddogfennau rheoli, er eu bod ar y pryd yn ceisio datrys materion rhwng eu cangen elusennol, Ymddiriedolaeth Chwaraeon Cymru a’u rhiant gorff.

19. Nododd Cyngor Celfyddydau Cymru fod dogfennau’r Fframwaith yn glir ynghylch blaenoriaeth y Siarteri Brenhinol a’r cyfrifoldebau o dan y gyfraith elusennau a nododd fod y Siarter yn mynnu eu bod yn cyflawni eu hamcanion elusennol a bod rhaid i’r Ymddiriedolwyr fod yn rhydd i wneud eu penderfyniadau ac arfer eu pwerau mewn perthynas â buddiannau’r Cyngor yn unig. Nodwyd hefyd eu bod yn dal i aros am fersiwn terfynol y Ddogfen Fframwaith wedi’i diweddaru ar adeg ysgrifennu’r ddogfen hon.

Barn y Tîm Partneriaeth

20. Cawsom gyfarfod defnyddiol a llawn gwybodaeth gyda rhai cydweithwyr sy’n ymgymryd â’r rôl partneriaeth mewn perthynas â’r cyrff dan sylw yma. Archwiliwyd materion sy’n ymwneud â’r broses penodiadau cyhoeddus, llinellau cyfathrebu a throsolwg strategol yn y ffordd y mae Llywodraeth Cymru yn ymwneud â’i chyrff cyhoeddus. Fodd bynnag, cadarnhaodd y tîm nad oeddent wedi dod ar draws anawsterau anorchfygol na materion i’w datrys mewn perthynas â gwrthdaro posibl rhwng dogfennau’r fframwaith. Fodd bynnag, roeddent yn teimlo y byddai’n ddefnyddiol ailwampio’r dogfennau rheoli er mwyn sicrhau mwy o gysondeb, a bod achos dros ddiweddaru’r Siarteri lle bo hynny’n briodol, yn enwedig mewn perthynas â sut yr oedd penodiadau cyhoeddus yn gweithredu.

Barn y Ganolfan Ragoriaeth Llywodraethiant Corfforaethol

21. Dywedodd Canolfan Ragoriaeth Llywodraethiant Corfforaethol Llywodraeth Cymru wrthym nad oedd y materion hyn erioed wedi cael eu codi gyda nhw. Fodd bynnag, gan fod Siarteri Brenhinol i bob pwrpas yn cyfateb i ddeddfwriaeth, nodwyd ei bod yn bwysig eu bod yn cael eu diweddaru lle bo hynny’n bosibl.

Barn Trysorlys EF

22. Ar ein cais, cysylltodd y Ganolfan Ragoriaeth Llywodraethiant Corfforaethol â Thrysorlys EF i weld a oedd hyn erioed wedi cael ei godi fel mater gyda nhw mewn perthynas â Lloegr. Yn eu hymateb, nododd y Trysorlys, lle bo gwrthdaro rhwng darpariaethau statudol a dogfennau fframwaith, mai’r darpariaethau statudol sydd angen cael blaenoriaeth, ac y dylid teilwra dogfennau fframwaith i adlewyrchu’r darpariaethau statudol hynny. Nid oeddent yn ymwybodol o unrhyw faterion yn Lloegr gyda thensiynau ymddangosiadol rhwng y model Swyddog Cyfrifyddu safonol a gofynion y Ddeddf Elusennau.

Barn Archwilio Cymru

23. Fe wnaethom siarad â’r uwch-reolwr archwilio yn Archwilio Cymru sy’n gyfrifol am y Cyrff Diwylliant. Dywedasant wrthym nad oeddent wedi cael unrhyw broblemau o’r math hwn wedi'u cyfeirio atynt ac nad oeddent ychwaith yn teimlo bod problem yn ymarferol. Roeddent o’r farn bod yr holl gyfrifoldebau a roddwyd i’r cyrff yn bwysig a bod angen cyflawni pob un gyda’i gilydd.

Casgliadau ac Argymhellion ar Siarteri Brenhinol

24. Ni chanfu unrhyw un o’r sefydliadau na’r unigolion y buom yn cysylltu â hwy, gan gynnwys y cyrff eu hunain, anawsterau neu rwystrau sylweddol gyda’r trefniadau presennol na newidiadau arfaethedig i’r trefniadau presennol. Mae hynny ynddo’i hun yn awgrymu’n gryf nad oes achos dros wneud newidiadau radical i’r system bresennol. Mae’r holl newidiadau mawr y gellid eu hystyried, gan gynnwys diwygiadau cyfanwerthol i Siarteri Brenhinol, disodli’r Siarteri â deddfwriaeth alluogi, ac adolygu statws elusennol ein cyrff cyhoeddus, yn cario eu costau eu hunain o ran anfanteision ac amser ac ymdrech sy’n gysylltiedig â gweithredu.

25. Roeddem wedi ystyried yr achos dros hepgor y Siarteri a’u disodli â deddfwriaeth sylfaenol, ond byddem yn cynghori yn erbyn cam o’r fath. Yn y lle cyntaf, mae Siarter yn arwydd o’r statws a’r gwerth sydd gan gorff mewn bywyd cyhoeddus yng Nghymru, a dylem barchu hynny a pheidio â chael gwared ag ef yn hawdd (a byddai’n debygol y byddai gwrthwynebiadau sylweddol o amrywiaeth eang o ffynonellau pe byddem yn bwriadu gwneud hynny). Yn ail, mae amserlen ddeddfwriaethol y Llywodraeth eisoes o dan bwysau sylweddol, a byddai’n debygol o gymryd peth amser cyn y gellid dod o hyd i slot addas. Ac, yn drydydd, mae’r amser a’r adnoddau – nid yn unig o fewn Llywodraeth Cymru – sy’n ymwneud â pharatoi deddfwriaeth, ymgynghori arni, a sicrhau cytundeb yn debygol o fod yn anghymesur â’r manteision a sicrhawyd. Yng ngoleuni’r dadleuon hynny, a chan nad oes tystiolaeth o unrhyw anawsterau anorchfygol, rydym yn dod i’r casgliad nad oes dadl argyhoeddiadol dros newid radical yn y trefniadau presennol drwy geisio disodli’r Siarteri â deddfwriaeth sylfaenol newydd.

26. Ond nid yw hynny’n golygu y dylem anwybyddu’r anghysondebau presennol rhwng dogfennau rheoli. Dylem ymwrthod â’r temtasiwn i geisio cysoni’r dogfennau dim ond er mwyn taclusrwydd neu awydd am gysondeb annilys. Gellir rheoli gwahaniaethau sylweddol yn llwyddiannus heb orfod gwneud newidiadau. Ond gallwn weld bod achosion lle mae’r anghysonderau rhwng y Siarter a fframweithiau rheoli eraill yn arwain at anawsterau o ran ymarfer. Mae’r ffordd y mae’r gyfundrefn penodiadau cyhoeddus yn gweithredu yn enghraifft dda, lle gall y ffordd y byddai Llywodraeth Cymru fel arfer yn gweithredu ei threfniadau fod yn anghyson â’r dogfennau rheoli strategol eraill yn yr amgylchiadau hyn. Pan fydd achosion o’r fath yn cael eu nodi, gallwn weld yr achos dros geisio diweddaru’r Siarter berthnasol a chysoni dogfennau’r fframwaith rheoli. Dylid gwneud hyn lle mae achos busnes gwirioneddol dros ddiweddariad o’r fath a’i gynnal – wrth gwrs – ar sail partneriaeth rhwng y corff dan sylw a Llywodraeth Cymru.

Rhai sylwadau ar rwymedigaethau’r Ddeddf Elusennau

27. Rydym ar ddeall bod rhai’n awgrymu bod y cyfrifoldebau a roddir ar Ymddiriedolwyr gan y Ddeddf Elusennau yn gwrthdaro â'r rhai a roddir ar y Swyddog Cyfrifyddu gan eu bod yn bennaf atebol am reolaeth ariannol i wahanol ardaloedd yn y sefydliad. Mae’r sylw hwn wedi’i wneud sawl gwaith yn y gorffennol ac rydym yn ymwybodol ei fod weithiau wedi achosi ychydig o densiwn. Mae deddfwriaeth y Ddeddf Elusennau yn rhoi cyfrifoldeb penodol i’r Ymddiriedolwyr – hynny yw, y Bwrdd – dros reoli adnoddau’r sefydliad yn gyfrifol. Mae Memorandwm y Swyddog Cyfrifyddu yn rhoi i’r Swyddog Cyfrifyddu, sef Prif Swyddog Gweithredol y corff, gyfrifoldeb ac atebolrwydd cyffredinol dros reolaeth ariannol y sefydliad, gyda’r atebolrwydd hwnnw’n gyfrifoldeb i Lywodraeth Cymru ac i’r Senedd yn hytrach nag i’r Bwrdd.

28. Ymatebwyd i’r mater hwn yn y gorffennol drwy ddweud “mae gan y ddau gyfrifoldeb, yn hytrach na dewis rhwng y naill a’r llall”, a chredwn mai dyma’r dewis gorau. Rydym yn cydnabod y byddai deddfwriaeth y Ddeddf Elusennau yn mynd y tu hwnt i Femorandwm y Swyddog Cyfrifyddu, gan fod gan y cyntaf rym statudol, ac nid yw’r olaf yn gwneud hynny. Ond ni fyddem yn disgwyl iddo ddod i’r amlwg mewn unrhyw sefydliad cyfrifol lle mae perthnasoedd yn adeiladol, a chyfathrebu’n agored a buddiol. Byddem yn disgwyl i’r Ymddiriedolwyr gydnabod sefyllfa’r Swyddog Cyfrifyddu ac i’r gwrthwyneb, gan werthfawrogi tir cyffredin y cyfrifoldeb ar gyfer y defnydd priodol ac effeithiol o adnoddau’r sefydliad.

29. Os bydd gwahaniaeth barn nad oes modd ei ddatrys rhwng yr Ymddiriedolwyr a’r Swyddog Cyfrifyddu, mae Memorandwm y Swyddog Cyfrifyddu yn caniatáu datrys y sefyllfa drwy fynnu bod y Swyddog Cyfrifyddu yn gofyn am gyfarwyddyd ysgrifenedig gan eu Bwrdd os ydynt yn credu eu bod yn cael cyfarwyddyd i wneud rhywbeth sy’n anghydnaws â’u cyfrifoldebau fel Swyddog Cyfrifyddu. Ni all Swyddogion Cyfrifyddu, felly, rwystro bwriadau Bwrdd yn unochrog. Mae gweithdrefn y mae’n ofynnol iddynt ei dilyn yn yr amgylchiadau hynny sy’n caniatáu tryloywder ac atebolrwydd, ac ar gyfer craffu neu ymyrryd yn allanol os bernir bod hynny’n briodol. Dylid ystyried cyfrifoldebau Ymddiriedolwyr a Swyddogion Cyfrifyddu yn ategol ac mae mecanwaith ar gael i ddelio â gwahaniaethau barn na ellir eu datrys.

30. Gellid dadlau y gall gofynion y Ddeddf Elusennau ar Ymddiriedolwyr hefyd wyro atebolrwydd a gall rwystro a gwrthdaro â rhai o ddisgwyliadau Gweinidogion Llywodraeth Cymru. Ni fyddem yn disgwyl i hyn fod yn anhawster ymarferol yn y rhan fwyaf o amgylchiadau. Mae gan bob un o’r cyrff cyhoeddus dan sylw eu swyddogaeth unigryw ac annibynnol eu hunain o ran gwasanaethu pobl Cymru, ond mae pob un yn cael ei ariannu’n bennaf gan y trethdalwr, ac maent yn atebol i’r genedl am y ffordd y maent yn cyflawni eu swyddogaethau. Mae’r dyletswyddau a’r cyfrifoldebau cyfreithiol a roddir ar Ymddiriedolwyr gan ddeddfwriaeth y Ddeddf Elusennau yn briodol ac yn gadarnhaol, ond nid ydynt yn wahanol i’r hyn a ddisgwylir gan Fyrddau cyrff cyhoeddus nad ydynt yn digwydd bod yn elusennau hefyd; ac ni ddylai’r dyletswyddau hynny rwystro gweithredu fframwaith atebolrwydd a llywodraethu cyflawn sy’n berthnasol i holl gyrff cyhoeddus Llywodraeth Cymru.

Myfyrio ar y gwrthdaro posibl rhwng y Bwrdd a’r Swyddog Cyfrifyddu

31. Er bod y rhan fwyaf o Fyrddau a Swyddogion Gweithredol yn gweithio gyda’i gilydd yn gytûn, weithiau mae lle i ddiffyg eglurder neu gyd-ddealltwriaeth ynghylch cyfrifoldebau strategol y Bwrdd yn hytrach na rhai'r Swyddog Cyfrifyddu a'r Swyddog Gweithredol. Mae eglurder dogfennau yn bwysig yn hyn o beth, a gall Llywodraeth Cymru helpu drwy adolygu ei Dogfennau Rheoli yn rheolaidd, gan gynnwys Memorandwm y Swyddog Cyfrifyddu, i sicrhau bod cyfeiriadau at rolau’r Bwrdd a’r Swyddogion Gweithredol yn gyson ac yn glir.

32. Rydym wedi dod ar draws yr awgrym bod cyfrifoldebau’r Swyddog Cyfrifyddu dynodedig yn golygu na all y Bwrdd gymryd rhan mewn materion gweithredol. Nid yw hyn yn gywir. Mae cyfrifoldebau’r Swyddog Cyfrifyddu a’r Prif Swyddog Gweithredol yn cael eu gosod ar yr un person ac maent yn gorgyffwrdd, ond nid ydynt yn gyfystyr. Mae cyfrifoldebau’r Swyddog Cyfrifyddu yn ymwneud yn benodol â rheoli a defnyddio’r adnoddau ariannol, ac adnoddau eraill sydd dan reolaeth y sefydliad, yn briodol. Maent wedi’u nodi’n fanwl ym Memorandwm y Swyddog Cyfrifyddu a roddir i bob Swyddog Cyfrifyddu ar ôl iddynt gael eu penodi. Mae cyfrifoldebau’r Prif Swyddog Gweithredol am redeg y sefydliad er mwyn cyflawni’r amcanion strategol a bennwyd gan y Bwrdd, ac y mae’r Prif Swyddog Gweithredol yn atebol i’r Bwrdd amdanynt, yn cael eu cyflawni’n ehangach. Mae’r ddau ar wahân ac ni ddylid eu cyfuno.

Myfyrdodau ar y gwrthdaro posibl rhwng y Bwrdd a'i Swyddogion Gweithredol

33. Nodwn fod y dogfennau rheoli amrywiol yn cynyddu’r cwmpas ar gyfer tensiynau posibl o amgylch y ffin rhwng rôl y Bwrdd a rôl y Swyddogion Gweithredol. Yn sicr, nid yw hwn yn fater newydd, ac nid yw wedi’i gyfyngu i gyrff cyhoeddus sydd â Siarter, neu sydd â statws elusennol, neu’r ddau. Mae dau fath o fwrdd yng nghyd-destun cyrff cyhoeddus yng Nghymru. Mae rhai yn gynghorol; ond mae’r rhan fwyaf yn weithredol, gyda chyfrifoldeb dros bennu cyfeiriad strategol y sefydliad, monitro perfformiad y sefydliad, a dal y swyddogion gweithredol i gyfrif. Dylai’r cyfrifoldebau hynny gael eu nodi’n glir yn Nogfen Fframwaith y sefydliad a’u cytuno gan y bwrdd a’r swyddogion gweithredol fel rhan o’r broses o lofnodi’r Ddogfen.

34. Ond, er ei bod yn amlwg bod dogfennau’r fframwaith rheoli wedi’u hysgrifennu, gall tensiynau a chamddealltwriaeth ddod i’r amlwg o hyd. O bryd i’w gilydd, bu’n wir yn y gorffennol mewn bywyd cyhoeddus yng Nghymru (a dyma ystyried profiad y tu allan i’r cyrff cyhoeddus sy’n ymwneud â’r darn penodol hwn o waith, gan hefyd fynd yn ôl nifer o flynyddoedd) i Brif Swyddog Gweithredol deimlo bod ei Fwrdd yn rhy ymarferol a’u bod yn ceisio ymgymryd â’r gwaith o redeg y sefydliad o ddydd i ddydd, ac nad oes gan y Bwrdd ddigon o hyder bod y sefydliad, y mae’n atebol amdano yn y pen draw, yn cael ei reoli’n briodol ac yn effeithiol. Ar adegau, gall y gwrthwyneb fod yn wir hefyd: gall y swyddogion gweithredol deimlo nad yw eu bwrdd yn ddigon cadarn i graffu a herio.

35. Nid ffenomenon newydd yw hon, nac un arbennig o brin. Nid yw tensiynau ynghylch lle mae’r ffin rhwng rôl y bwrdd a rôl y swyddogion gweithredol yn anarferol. Mae fframwaith rheoli clir yn rhagofyniad hanfodol ar gyfer mynd i’r afael â’r sefyllfa hon pan fydd yn codi, ond fel arfer nid yw’n ddigon. Ni all datganiad cyffredinol o rolau a chyfrifoldebau ddelio bob amser â’r materion penodol a allai fod yn achosi tensiynau. Yn y bôn, materion sy’n ymwneud â pherthynas a chyfathrebu yw’r rhain, a’r ffordd o ddelio â nhw yw drwy drafod, bod yn agored ac yn onest, a bod yn barod i ddeall safbwynt y parti arall gan ddod i gytundeb ar y cyd. Os na ellir dod i gytundeb o’r fath, yna ni ddylid bod yn amharod i ofyn am gymorth trydydd parti i helpu i ddatrys y mater, ac yn aml gall safbwynt allanol helpu i symud pethau ymlaen. Ar adegau, gall y tensiynau hyn fod yn ganlyniad i berthynas yn chwalu yn hytrach nag unrhyw beth arall, ac yn yr achosion hynny, y broblem honno y mae angen mynd i’r afael â hi a’i datrys.

Myfyrdodau ar y berthynas rhwng corff cyhoeddus a Llywodraeth Cymru

36. Er bod Dogfennau’r Fframwaith yn ceisio darparu’r eglurder hwnnw, ni all drafftio lenwi’r gofod hwn yn gyfan gwbl na darparu ar gyfer pob posibilrwydd. Mae hefyd yn gofyn am ofal a pharch gan y ddwy ochr, ynghyd â deialog adeiladol. Gallwn ddeall y potensial ar gyfer tensiynau ehangach ynghylch rôl a disgwyliadau. Mae corff cyhoeddus yn ymwybodol bod ganddo swyddogaethau a chyfrifoldebau sy’n annibynnol ar Lywodraeth Cymru ac efallai y bydd yn teimlo weithiau nad yw Llywodraeth Cymru yn cydnabod y rheini yn ddigon. Bydd Llywodraeth Cymru, ar y llaw arall, yn teimlo, gan mai hi fel arfer yw prif ddarparwr cyllid y corff hwnnw, mae ganddi hawl i bennu’r fframwaith a’r amcanion cyffredinol y dylid defnyddio’r cyllid hwnnw iddynt; a bod ganddi gyfrifoldeb i sicrhau bod y cyllid hwnnw’n cael ei ddiogelu’n briodol, drwy fecanwaith y Swyddog Cyfrifyddu.

37. Mae hyn yn rhan o’r berthynas aeddfed a dwy ffordd a ragwelwyd yn yr adolygiad o gyrff cyhoeddus a gynhaliwyd ychydig flynyddoedd yn ôl. Y casgliad allweddol yma yw cael trafodaethau parchus a gwrando ar y naill ochr a’r llall.

David Richards
Tara Croxton

Mawrth 2023