Adolygiad o'r Fformiwla Cyllido Ysgolion

Ym mis Gorffennaf 2019, cyhoeddodd y Pwyllgor Plant, Pobl Ifanc ac Addysg ei adroddiad ar Gyllido Ysgolion yng Nghymru (PDF ar Senedd Cymru). Mae'r adroddiad yn cynnwys 21 o argymhellion, y mae'r cyntaf ohonynt yn canolbwyntio ar lefel y cyllid i ysgolion, ac y mae sawl un ohonynt (A5, A8, A9) yn ymwneud â'r broses o bennu cyllidebau ysgolion ac adrodd arnynt, ac un arall (A20) yn ymwneud â'r gwasanaethau a ddarperir gan awdurdodau lleol i ysgolion.

Argymhellodd y Pwyllgor Plant, Pobl Ifanc ac Addysg y dylai Llywodraeth Cymru gomisiynu adolygiad ar fyrder o faint o gyllid y mae ei angen i gyllido ysgolion yn ddigonol yng Nghymru, yn enwedig o gofio lefel y diwygiadau sydd ar y gweill. O ganlyniad, comisiynwyd Luke Sibieta, a Sibieta Economics of Education LTD, i wneud y gwaith hwn yn annibynnol ar Lywodraeth Cymru. 

Mae'r adroddiad dilynol, Adolygiad o Wariant Ysgolion yng Nghymru, a gyhoeddwyd ym mis Hydref 2020, yn cynnwys 12 o argymhellion, y mae tri ohonynt (A5, A7, A9) yn canolbwyntio ar egwyddorion tryloywder a chymharedd. 

Ers sawl blwyddyn, mae pryderon wedi cael eu codi oddi fewn i'r sector addysg, am lefel gwariant ysgolion fesul disgybl, gwahaniaethau rhwng awdurdodau lleol a rhwng ysgolion ac a yw lefelau cyllido yn ddigonol i ddiwallu anghenion disgyblion.

Gyda'i gilydd, arweiniodd y rhain at benderfyniad gan Lywodraeth Cymru i gynnal adolygiad o fformiwlâu cyllido awdurdodau lleol. Diben yr adolygiad oedd cynnal dadansoddiad manwl o fformiwlâu cyllido ysgolion awdurdodau lleol er mwyn deall y cymhlethdodau a'r prosesau gwneud penderfyniadau cysylltiedig. 

Byddai'r adolygiad hefyd yn ystyried i ba raddau y ceir cytundebau lefel gwasanaeth rhwng awdurdodau lleol ac ysgolion, eu gwerth am arian tybiedig a'r modd maent yn amrywio o awdurdod i awdurdod. Ei nod oedd tynnu sylw at arferion da ac ystyried y ffordd orau o sicrhau bod cyfraddau dirprwyo cyhoeddedig yn adlewyrchu lefel y cyllid a ddirprwyir mewn gwirionedd ar gyfer gweithgareddau craidd ysgol.

Nid yw Llywodraeth Cymru yn darparu cyllid yn uniongyrchol i ysgolion. Mae'n darparu cyllid yn bennaf drwy'r Setliad Refeniw Llywodraeth Leol, a hynny ar ffurf y Grant Cynnal Refeniw. Nid yw'r cyllid hwn wedi'i glustnodi, ac felly mae ar gael i'r awdurdod ei wario ar draws yr amrywiaeth o wasanaethau a ddarperir ganddo fel y gwêl yn briodol gan ystyried blaenoriaethau ac anghenion lleol.

Caiff cyfanswm Cyllideb Ysgolion pob awdurdod lleol ei bennu bob blwyddyn drwy ei brosesau pennu cyllidebau cyffredinol. Nid yw'r fformiwlâu cyllido ysgolion yn dylanwadu ar faint y gyllideb a ddyrennir i ysgolion, ond maent yn ddull dosbarthu, yn ffordd o ddyrannu'r gyllideb ddirprwyedig a bennwyd gan yr awdurdod lleol. Felly caiff pa bynnag werth y bydd pob awdurdod lleol wedi penderfynu ei ddirprwyo i ysgolion ei ddyrannu i ysgolion unigol yn unol â'r fformiwlâu cyllido y cytunwyd arnynt gan yr awdurdod.

Mae Rheoliadau Cyllido Ysgolion (Cymru) 2010 yn ei gwneud yn ofynnol i 70% o'r cyllid ar gyfer cyllidebau ysgolion gael ei ddosbarthu ar sail nifer y disgyblion. Mae gan awdurdodau lleol ddisgresiwn i ddosbarthu'r 30% sy'n weddill ar sail amrywiaeth o ffactorau er mwyn iddynt ystyried amgylchiadau ysgolion unigol. 

Dylid pennu fformiwlâu cyllido ysgolion ar ôl ymgynghori â'r Fforwm Cyllideb Ysgolion, Penaethiaid a Chyrff Llywodraethu, fel bod pob rhanddeiliad yn ymwybodol o'r broses ddyrannu. Yna, bydd pob awdurdod lleol yn cyhoeddi manylion y gyllideb ddirprwyedig, y symiau a'r dull a ddefnyddiwyd, yn yr hyn a elwir yn Ddatganiad Cyllideb Adran 52 (fel sy'n ofynnol gan Reoliadau Addysg (Datganiadau Cyllideb) (Cymru) 2022). Pan fydd y cyfrannau o'r gyllideb wedi'u dirprwyo i ysgolion, corff llywodraethu'r ysgol sy'n gyfrifol am reoli'r cyllidebau hynny.

Mae'r Adolygiad hwn o'r Fformiwla Cyllido Ysgolion yn ystyried y modd y caiff cyllid ei ddyrannu i ysgolion. Mae swm y cyllid sydd ar gael i'w ddyrannu i ysgolion y tu hwnt i'w gylch gwaith. Canlyniad bwriadedig yr adolygiad yw sicrhau y caiff y cyllid sydd ar gael ei ddyrannu i ysgolion mewn modd teg a thryloyw.

Ffocws yr Adolygiad o'r Fformiwla Cyllido Ysgolion oedd deall manylder a chymhlethdod y ffordd y caiff y cyllid a gaiff ei neilltuo gan awdurdodau lleol i ysgolion ei ddyrannu mewn gwirionedd i ysgolion unigol, gan gynnwys mynd i'r afael â'r cwestiynau canlynol:

• Pa ffactorau sy'n ysgogi'r fformiwlâu hynny?
• O ble y daw'r data ar gyfer y ffactorau hynny?
• Sut yr effeithir ar wahanol fathau o ysgolion, sector, maint, lleoliad, cyfrwng addysgu, gan y ffactorau a'r pwysoliadau gwahanol a gymhwysir mewn awdurdodau lleol gwahanol?

Mae'r adolygiad wedi cynnal dadansoddiad manwl o'r dogfennau fformiwla a ddarparwyd gan awdurdodau lleol, gan gynnwys Datganiadau Cyllideb Adran 52. Fe'u hategwyd gan bapurau gweithio cyllideb awdurdodau lleol sy'n cynnwys mwy o fanylion am eu cyfrifiadau. Cynhaliwyd trafodaethau manwl hefyd â Rheolwyr Cyllid yn y rhan fwyaf o awdurdodau er mwyn deall eu prosesau a'u methodolegau.

Cynhaliwyd y dadansoddiad ar gyllidebau ar gyfer blwyddyn ariannol 2023 to 24 ac ar gyfer y sectorau cynradd, canol ac uwchradd yn unig. Dim ond 0.11% o gyfanswm y gyllideb ddirprwyedig sydd wedi'i phriodoli i'r sector meithrin ac felly ni fyddai ei ddadansoddi yn berthnasol i ganlyniad yr adolygiad. Caiff 6% o gyfanswm y gyllideb ddirprwyedig ei phriodoli i'r sector ysgolion arbennig ond o ystyried y gwahaniaethau cymhleth yn y sector hwn a'r amrywiaeth eang iawn o nodweddion ysgolion gwahanol a geir ynddo, byddai'n well cynnal ymarfer ar wahân i ddadansoddi'r cyllid hwn mewn ffordd ystyrlon. Felly, mae'r fformiwla ar gyfer ysgolion arbennig y tu hwnt i gwmpas yr adolygiad hwn.

Mae elfennau anghenion dysgu ychwanegol cysylltiedig, ond mwy syml o lawer, y gyllideb prif ffrwd, ynddynt eu hunain, ymysg y ffactorau a'r fformiwlâu mwy cymhleth ac amrywiol a ddefnyddir ar gyfer y sectorau cynradd, canol ac uwchradd ac ymdrinnir â nhw'n nes ymlaen yn yr adroddiad hwn.

Dull amrywiol

Ledled Cymru, roedd cyfanswm y cyllid a ddirprwywyd i ysgolion yn 2023 to 24 yn £2.457bn (StatsCymru: Cyllidebau Ysgol Dirprwyedig yn ôl awdurdod) Caiff y cyllid hwn ei ddyrannu i bron 1,500 (StatsCymru: Ysgolion yn ôl awdurdod lleol, rhanbarth a math o ysgol) o ysgolion gan 22 o awdurdodau lleol, y mae gan bob un ohonynt ei flaenoriaethau lleol ei hun a'i gyfres ei hun o fformiwlâu cyllido. Yn anochel, mae hyn wedi arwain at amrywiaeth eang yn y modd y caiff cyllidebau ar gyfer ysgolion unigol eu pennu a'u cyflwyno. 

Elfennau fformiwlâu cyllido

Mae fformiwlâu cyllido ysgolion awdurdodau lleol ar gyfer ysgolion prif ffrwd yn cynnwys cymysgedd o elfennau a arweinir gan ddisgyblion ac elfennau nad ydynt wedi'u harwain gan ddisgyblion. Mae'r rhain yn cynnwys y rhestr ganlynol, ond nid ydynt yn gyfyngedig iddi, a gall lefelau perthynol y cyllid a ddyrennir ar gyfer unrhyw un ffactor amrywio'n sylweddol rhwng awdurdodau lleol. 

Cyllid a arweinir gan ddisgyblion

• Cyllid cyfartal fesul disgybl.
• Cyllid wedi'i bwysoli fesul disgybl (er enghraifft, os caiff disgybl ei addysgu drwy gyfrwng y Gymraeg).
• Dosbarthiadau tybiannol yn ofynnol (yn seiliedig ar uchafswm nifer y disgyblion ym mhob dosbarth).
• Preswyliaeth mewn perthynas â Mynegai Amddifadedd Lluosog Cymru (MALlC).
• Cymhwystra i gael prydau ysgol am ddim.
• Sgorau profion.
• Asesiad o'r angen am gymorth ADY.

Cyllid a arweinir gan yr ysgol neu safle

• Gwerth cyffredin a ddyrennir i bob ysgol.
• Gwerth cyffredin a ddyrennir i bob ysgol â nodwedd benodol (er enghraifft, pob ysgol gynradd, pob ysgol ddwyieithog ddynodedig).
• Arwynebedd llawr.
• Cyflwr adeiladau.

Defnyddir dulliau fel cyfandaliadau neu isafswm cyllid athrawon i unioni'r anfanteision a wynebir gan rai ysgolion, er enghraifft ysgolion llai o faint. Byddai dyrannu'r holl gyllid yn unol â niferoedd disgyblion yn cael ffaith andwyol ar ysgolion llai na allant gyflawni arbedion maint. I unioni hyn, defnyddir dulliau amrywiol gan gynnwys dyrannu gwerth cyffredin i bob ysgol (a elwir weithiau yn “gyfandaliad”) a ffactor diogelu ysgolion bach (a all roi cyfrif am faint yn is na throthwy gofynnol y mae nifer disgyblion ysgol). Un o effeithiau hyn yw sicrhau bod isafswm nifer athrawon yn cael ei gyllido ni waeth beth yw nifer y disgyblion.

Gan fod pob awdurdod lleol yn gwneud ei benderfyniadau ei hun mewn perthynas â'r ffactorau ysgogi a ddefnyddir ganddo a'r symiau o gyllid a ddyrennir gan bob ffactor, gall ysgolion o faint tebyg mewn awdurdodau gwahanol gael cyfrannau gwahanol iawn o'r gyllideb.

Nododd yr adolygiad heriau yn y system bresennol o ran cymhlethdod, anghysondeb a thryloywder. Wrth roi ymreolaeth sylweddol i awdurdodau lleol bennu blaenoriaethau a phennu lefelau cyllido a dylunio dulliau dyrannu, mae'r gallu i ddeall ac i gymharu'r cyllidebau a ddyrennir i ysgolion mewn ffordd ystyrlon wedi'i golli i ryw raddau. Mae'r fformiwlâu a ddefnyddir yn amrywiol ac yn aml yn gymhleth. Mae hyn yn atal dealltwriaeth ohonynt, ac i raddau yn golygu na all ysgolion gynllunio ac arfer rheolaeth ariannol gadarn, mae hefyd yn ei gwneud yn anodd herio o safbwynt rhanddeiliaid.

Ffactorau ysgogi a arweinir gan ddisgyblion a ffactorau ysgogi allweddol eraill

Un o ofynion y Rheoliadau Cyllido Ysgolion (2010) yw bod yn rhaid i awdurdod lleol sicrhau bod ei fformiwla yn sicrhau bod o leiaf 70 y cant o swm ei gyllideb ysgolion unigol yn cael ei ddyrannu ar sail a arweinir gan ddisgyblion. Mae Tabl 2 o Ddatganiad Cyllideb Adran 52 wedi'i nodi mewn ffordd sy'n tynnu sylw at gydymffurfiaeth (neu ddiffyg cydymffurfiaeth) â'r gofyniad hwn drwy gael adran a arweinir gan ddisgyblion. Mae'r rheoliadau yn golygu y gellir pwysoli niferoedd disgyblion. Ymysg yr enghreifftiau o bwysoliadau a ganiateir mae: yn ôl oedran, yn ôl oriau presenoldeb, gan gyfeirio at anghenion addysgol arbennig, a yw disgybl yn cael ei addysgu drwy gyfrwng y Gymraeg. Felly, nid yw'r elfen a arweinir gan ddisgybl o gyllideb unrhyw ysgol mor syml â nifer y disgyblion yn yr ysgol wedi'i luosi gan werth cyffredin fesul disgybl a bydd yn amrywio ar draws awdurdodau lleol yn dibynnu ar y ffactorau a ddefnyddir. 

Hefyd, gall fod gan awdurdod lleol bennawd yn ei fformiwlâu cyllido ar gyfer rhywbeth sy'n ymwneud â safle'r ysgol neu ei natur benodol, y bydd yn dyrannu rhywfaint ohono ar sail fesul disgybl. Am fod y pennawd hwn yn un safle-benodol neu ysgol-benodol, efallai y bydd yr awdurdod yn dewis cynnwys y cyllid hwn yn yr adran honno yn hytrach na'r adran a arweinir gan ddisgyblion er mai cyllid a arweinir gan ddisgyblion ydyw yn y bôn.

Y prif ffactor ysgogi mewn prosesau cyllido gan ddefnyddio fformiwlâu yw niferoedd disgyblion. Caiff y rhan fwyaf o'r cyllid dirprwyedig ei ddyrannu ar sail syml fesul disgybl (yn ôl grŵp blwyddyn). Fodd bynnag, mae dwsinau o ffactorau eraill yn cael eu defnyddio ledled Cymru, ac nid oes yr un ohonynt yn cael eu defnyddio ar gyfer 10% o'r cyllid a ddyrennir hyd yn oed, mae hyn, yn ei dro, yn cynyddu cymhlethdod fformiwlâu unigol.

Ymysg y ffactorau sy'n dyrannu symiau mwy o gyllid mae arwynebedd llawr a gwerth cyffredin i bob ysgol (y cyfeirir ato yn aml fel ‘cyfandaliad’). Fodd bynnag, mae israniadau i'r rhain hyd yn oed. Er enghraifft, gall fod gan ysgol arwynebeddau llawr gwahanol, un ar gyfer dyrannu cyllid glanhau tybiannol ac un arall ar gyfer dyrannu cyllid atgyweirio a chynnal a chadw tybiannol. Yna gellir pwysoli'r rhain gan ystyried pa mor agos at gapasiti llawn y mae ysgol neu gan ystyried cyflwr yr adeilad. Ymysg y ffactorau niferus eraill a ddefnyddir, mae llawer yn amrywiadau o'i gilydd. Er enghraifft, mae llawer o awdurdodau yn defnyddio amrediadau niferoedd disgyblion, h.y. caiff £x ei ddyrannu i bob ysgol sydd â llai na 200 o ddisgyblion, £y i bob ysgol sydd â rhwng 200 a 300 o ddisgyblion a £z i bob ysgol sydd â mwy na 300 o ddisgyblion, fodd bynnag, caiff llawer o drothwyon gwahanol eu defnyddio. Caiff rhai ffactorau eu defnyddio mewn un awdurdod lleol yn unig, caiff ffactorau eraill eu defnyddio i ddyrannu symiau bach iawn o arian. Yn 2023 to 24, er enghraifft, defnyddiodd un awdurdod ffactor ar wahân i ddyrannu cyfanswm o ddim ond £10,000 ar draws ei holl ysgolion.

Er mai cyllid fesul disgybl sydd wrth wraidd prosesau cyllido gan ddefnyddio fformiwlâu a bod pob awdurdod lleol yn defnyddio'r dull hwn i ddirprwyo'r rhan fwyaf o'i gyllid, nid oes llawer o gysondeb yn y modd y mae awdurdodau yn cyfrif disgyblion at ddibenion cyllido ysgolion. Dim ond un dyddiad cyfrif a ddefnyddir gan rai awdurdodau, ac mae eraill yn defnyddio sawl dyddiad. Mae'r rhai sy'n defnyddio sawl dyddiad bron bob amser yn cynnwys elfen o niferoedd amcangyfrifedig ar gyfer y dyfodol. Gall y broses o bennu amcangyfrifon fod yn un hirfaith, gan gynnwys llawer o drafod a negodi rhwng awdurdodau a'u hysgolion. Caiff cyllid ei addasu fel arfer pan ddaw ffigurau amcangyfrifedig yn niferoedd gwirioneddol, ond weithiau caiff hyn ei addasu yn y flwyddyn ariannol dan sylw ac weithiau yn y flwyddyn ariannol ganlynol. Lle caiff niferoedd gwirioneddol eu defnyddio, weithiau defnyddir cyfrifiad swyddogol, er enghraifft Cyfrifiad Ysgolion Blynyddol ar Lefel Disgyblion (CYBLD) ac weithiau defnyddir ymarfer lleol. 

Mae defnyddio un dyddiad cyfrif, fel CYBLD, yn amlwg yn fanteisiol o safbwynt gweinyddol. Mae gan CYBLD fanteision eraill gan gynnwys a) ei fod yn ymarfer sydd eisoes yn cael ei gynnal at ddibenion eraill, b) ei fod yn rhoi llwybr archwilio lle gellir adnabod pob disgybl sydd wedi'i gynnwys yn y cyfrif yn llawn (er mwyn osgoi amheuaeth, dyblygu, ac ati) ac c) ei fod yn sail (rhannol) i symiau a ddyrennir o Grant Cynnal Refeniw Llywodraeth Cymru i awdurdodau lleol. Un o anfanteision CYBLD yw ei fod yn cael ei gynnal yn hwyrach na'r hyn a fyddai'n ddelfrydol o ran gallu hysbysu ysgolion am y symiau o'r gyllideb a ddyrennir mewn da bryd.

Yn ogystal â gweithredu 22 o setiau gwahanol o fformiwlâu, mae gan bob awdurdod lleol ei ddull gweithredu ei hun o ran sut mae'n cynnal ei gyfrifiadau, sut mae'n gosod ei daenlenni a sut mae'n cyflwyno'r wybodaeth hon i ysgolion a rhanddeiliaid eraill. Arweiniodd y cymhlethdod hwn at anhawster mawr yn y gwaith dadansoddi a oedd yn hanfodol ar gyfer yr adolygiad hwn, gan nad oedd effaith unrhyw fformiwla benodol yn aml yn amlwg ar unwaith, a hyd yn oed pan oedd yn dod yn amlwg, yn aml nid oedd modd ei chymharu â fformiwlâu tebyg a ddefnyddir gan awdurdodau lleol eraill.

Yr hyn sy'n eironig yn yr amrywiadau cymhleth hyn yw y gall dulliau gweithredu a chyflwyniadau cwbl wahanol arwain at yr un canlyniad weithiau. Er enghraifft, mae un awdurdod lleol wedi rhoi'r gorau i ddefnyddio dull fesul disgybl o ddyrannu ei gyllideb addysgu dybiannol ac wedi dechrau defnyddio dull sy'n dyrannu yn unol â nifer y dosbarthiadau tybiannol y mae angen iddynt gael eu staffio gan athro (gan ddefnyddio uchafswm o 30 o ddisgyblion fesul dosbarth). Er nad yw hyn yn gyllid fesul disgybl, gan fod nifer y dosbarthiadau sy'n ofynnol yn dibynnu ar nifer y disgyblion yn yr ysgol, mae'r awdurdod yn dadlau bod y cyllid a ddyrennir wedi'i arwain gan ddisgyblion ac felly ei fod yn cyfrif tuag at y gofyniad o 70%. Mae awdurdod lleol arall yn parhau i ddyrannu'r rhan fwyaf o'i gyllideb addysgu dybiannol ar sail fesul disgybl, ond yna mae'n cynnwys tâl atodol ar gyfer pob ysgol y mae ei niferoedd disgyblion islaw lluosrif o 30 fel bod cyllid tybiannol ar gyfer un athro ym mhob dosbarth. Mae'r effaith yr un fath yn y ddau achos.

Un nodwedd arall sy'n dod i'r amlwg yw'r defnydd o fformiwlâu o fewn fformiwlâu, lle mae “datrysiad” cychwynnol fformiwla (neu ddealltwriaeth ohoni) yn datgelu fformiwla arall y mae angen ei “datrys” (neu ei deall). Er y gellid dadlau bod a wnelo hyn â dulliau cyflwyno yn hytrach na sylwedd, dim ond ar ôl ei chyflwyno y gellir deall sylwedd fformiwla. Yn yr achos hwn, mae'r dull cyflwyno yn cymylu hanfod y fformiwla yn hytrach na helpu i'w deall. 

Un o ofynion y rheoliadau yw bod yn rhaid i awdurdodau lleol gynnwys ffactor mewn perthynas ag amddifadedd cymdeithasol, ond ni all hyn gynnwys unrhyw gyllid mewn perthynas â darparu prydau ysgol am ddim i ddisgyblion cymwys. Mae llawer o awdurdodau lleol yn defnyddio ffactor amddifadedd i ddyrannu rhan o'u cyllid ADY, ac mae rhai o'r farn bod hyn yn cyflawni rôl ffactor amddifadedd cymdeithasol. Mae o leiaf un awdurdod lleol yn dyrannu swm dibwys yn unol â'r hawl i gael prydau ysgol am ddim. Er ei bod yn bosibl bod y ddwy enghraifft yn bodloni'r gofyniad yn dechnegol, efallai nad yw hyn o fewn ysbryd y ddeddfwriaeth.

Mae'r rheoliadau yn nodi na ddylid cynnwys grantiau penodol mewn prosesau cyllido gan ddefnyddio fformiwlâu. Fodd bynnag, mae rhai awdurdodau lleol yn cynnwys rhai grantiau penodol wrth ddyrannu fel rhan o'u prosesau cyllido gan ddefnyddio fformiwlâu. Mae'r rhain yn gogwyddo cymharedd ymhellach a gall hyn effeithio ar y nodau polisi y mae'r cyllid grant yn gysylltiedig â nhw.

Anghenion dysgu ychwanegol

Un o elfennau allweddol gwariant ysgol yw gwariant ar ddisgyblion ag anghenion dysgu ychwanegol (ADY). Yn y flwyddyn ariannol 2023 to 24, nododd awdurdodau lleol bod cyfanswm o £233.0m (StatsCymru: Cyllidebau Ysgol Dirprwyedig yn ôl awdurdod) (o'r £2.457bn (StatsCymru: Cyllidebau Ysgol Dirprwyedig yn ôl sector) a ddirprwyir i ysgolion), yn dybiannol, ar gyfer ADY. Mae amrywiadau wrth ddirprwyo ar gyfer ADY yn cymhlethu cymariaethau ariannol ar draws awdurdodau lleol. Defnyddiwyd amrywiaeth o ffactorau i ddyrannu'r cyllid hwn i ysgolion unigol. Maent yn cynnwys: llefydd mewn unedau ADY, hawl i gael prydau ysgol am ddim (a ystyrir yn lle angen dysgu ychwanegol weithiau), asesiad o anghenion penodol disgyblion, categorïau o angen, sgorau profion, nifer y Cynlluniau Datblygu Unigol, preswyliaeth disgyblion mewn perthynas â Mynegai Amddifadedd Lluosog Cymru (eto caiff hyn ei ystyried yn lle angen dysgu ychwanegol yn aml), ymysg eraill. Gall pob awdurdod ddefnyddio nifer o'r ffactorau hyn yn ei fformiwla ar gyfer dyrannu cyllid ADY. Dangosir y cyllid fel eitem memorandwm yn Natganiadau Cyllideb Adran 52. O ystyried cymhlethdodau'r ffrwd gyllido hon, gall fod o fudd ei dangos fel elfen ar wahân o gyllideb ddirprwyedig ysgol.

Yn ogystal â'r cyllid ADY tybiannol yn y sectorau cynradd ac uwchradd, caiff £145.7m ei ddirprwyo i ysgolion arbennig a chaiff £164.7m (Budgeted Expenditure on Special Educational Needs (SEN) Provision: 2023 to 24) ei gadw gan awdurdodau lleol ar gyfer ADY.

Mae ADY yn enghraifft o bennawd gwariant sy'n cynnwys agweddau y mae rhai awdurdodau yn dewis eu dirprwyo ac mae eraill yn dewis eu cadw. Ymysg yr enghreifftiau eraill mae arlwyo (yn y sector cynradd), addysg feithrin ac Unedau Cyfeirio Disgyblion ymysg eraill. Er bod y gwahaniaethau hyn yn enghraifft dda o ddemocratiaeth ar waith, mae'n ffactor arall sy'n rhwystro'r broses o gymharu lefelau cyllid, am ei bod yn bosibl bod gan ysgolion mewn un awdurdod lleol fwy o gyllid nag ysgolion tebyg mewn awdurdod arall, ond dim ond am fod ganddynt fwy o feysydd o gyfrifoldeb dirprwyedig. 

Dirprwyo

Mae gwahaniaethau ym mhenderfyniadau awdurdodau lleol o ran pa swyddogaethau i'w dirprwyo yn effeithio ar y cyllid fesul disgybl ym mhob awdurdod. Mewn awdurdod lleol sy'n dewis cadw nifer uwch o swyddogaethau, mae'n anochel bod y cyllid dirprwyedig fesul disgybl yn is, ond nid yw'n lleihau gallu ysgolion i wario. Mae hyn yn ystumio'r broses o gymharu cyllid fesul disgybl rhwng awdurdodau lleol. Roedd cyfraddau dirprwyo yn 2023 to 24 yn amrywio o 74.4% i 87.2%. Mae trefniadau deddfwriaethol yn yr Alban, yn ogystal â threfniadau deddfwriaethol blaenorol yng Nghymru, wedi ceisio mynd i'r afael â hyn, yn rhannol o leiaf, drwy ragnodi pa benawdau gwariant y mae'n rhaid eu dirprwyo neu ddim. Byddai ailgyflwyno deddfwriaeth o'r fath yn helpu i gymharu cyllid rhwng awdurdodau lleol a rhwng ysgolion unigol.

Rheswm arall pam na ellir cymharu cyllid fesul disgybl yn uniongyrchol yw bod awdurdodau lleol yn dyrannu cyfrannau gwahanol o'u cyllidebau dirprwyedig i gronfa wrth gefn ar ddechrau'r flwyddyn. Rhaid i'r gronfa honno gael ei dirprwyo'n llawn i ysgolion unigol ar ryw adeg yn ystod y flwyddyn ariannol dan sylw, ond caiff unrhyw gyllid yn y gronfa wrth gefn ar ddechrau'r flwyddyn ei heithrio o'r lefelau cyllido fesul disgybl a gyhoeddir ar sail ysgolion unigol. Yn 2023 to 24, ni wnaeth dau awdurdod lleol ddefnyddio cronfeydd wrth gefn. O'r rhai a ddefnyddiodd gronfeydd wrth gefn, roedd cyfran y gyllideb ddirprwyedig a neilltuwyd yno i ddechrau yn amrywio o 0.2% i 7.6%. Yn enwedig ar y pen uchaf, mae hwn yn ffactor arall sy'n ystumio cymariaethau cyllido.

Mae'r broses o ddadansoddi cytundebau lefel gwasanaeth a ddefnyddir ledled Cymru yn parhau. Gellir gwneud sawl arsylwad o'r gwaith a wnaed hyd yma.

1. Yn aml, cynigir cytundebau lefel gwasanaeth gan rai awdurdodau lleol ar gyfer swyddogaethau na chânt bob amser eu dirprwyo i ysgolion mewn awdurdodau lleol eraill. Mae hyn yn enghraifft o rywbeth sy'n ystumio cymariaethau o lefelau cyllido dirprwyedig.
2. Mae rhai awdurdodau lleol yn gweithredu prosesau prynu'n ôl gorfodol ar gyfer rhai cytundebau lefel gwasanaeth. Mae'r arfer hwn yn golygu nad oes gan ysgol ddisgresiwn i ddefnyddio elfen o'i chyllideb ddirprwyedig fel y gwêl yn briodol. Mae'n ymddangos bod hyn yn mynd yn groes i egwyddor dirprwyo.
3. Mae'n ymddangos bod rhai awdurdodau lleol wedi mabwysiadu'r arfer o weithredu prosesau prynu'n ôl gorfodol dim ond er mwyn bodloni cyfraddau dirprwyo targed. Nid yw'r arfer hwn yn darparu unrhyw adnoddau ariannol ychwanegol i ysgolion ac felly mae'n tanseilio diben y targed.
4. Ceir amrywiaeth eang o ddulliau gweithredu ac arferion mewn perthynas â chytundebau lefel gwasanaeth ledled Cymru.

Materion allweddol

Er ei bod yn gwbl bosibl cyfiawnhau pob un o'r fformiwlâu a ddefnyddir (neu a ddefnyddiwyd ar un adeg), mae'r ffaith bod cynifer ohonynt yn bodoli o hyd yn rhwystr mawr wrth geisio deall sut y caiff cyllid ysgolion ei ddyrannu. Mae'n annhebygol iawn bod y llu o fformiwlâu a ddefnyddir o fudd mawr (er enghraifft tegwch, targedu cywir, gwell dealltwriaeth) ond yn sicr nid ydynt yn helpu o ran sicrhau tryloywder. Mewn rhai achosion, mae fformiwlâu yn parhau i gael eu defnyddio lle mae'r rhesymeg sy'n sail iddynt naill ai wedi'i cholli neu bellach yn amherthnasol.

Ymysg y materion allweddol a nodwyd yn y system bresennol mae:

Diffyg tryloywder

Mae'r fformiwlâu cyllido amrywiol a chymhleth yn ei gwneud hi'n anodd deall a chymharu prosesau cyllido ysgolion.

Pryderon o ran tegwch

Mae gwahaniaethau mewn prosesau dyrannu cyllid ac ymreolaeth wrth wneud penderfyniadau yn creu amodau anghyfartal i ysgolion.

Dehongliad rheoliadol

Mae'r disgresiwn sylweddol sydd gan awdurdodau lleol a dehongliadau gwahanol o'r rheoliadau wedi arwain at ddull anghyson o gymhwyso rheoliadau cyllido nad yw bob amser yn cyd-fynd â bwriad y ddeddfwriaeth.

Yn gryno, mae'r dulliau dyrannu cyllid a ddefnyddir gan awdurdodau lleol a sut y caiff y rhain eu cyhoeddi yn gymhleth ac yn anghyson, sy'n ystumio'r darlun i'r sawl sy'n ceisio deall prosesau cyllido ysgolion, er mwyn cymharu lefelau mewn ysgolion gwahanol ac asesu digonolrwydd y cyllid hwnnw.

1. Dylid diwygio’r rheoliadau cyllido ysgolion

Mae awdurdodau lleol yn dehongli rhai agweddau'n wahanol ac mae rhai yn dweud eu bod yn ei chael hi'n anodd eu defnyddio a'u deall. Bydd eu diwygio yn gyfle i wella tryloywder a chymaroldeb o ran lefelau cyllid ysgolion ledled Cymru. 

2. Dylai Llywodraeth Cymru gyhoeddi canllawiau i ategu’r rheoliadau cyllido ysgolion a ddylai fod yn fwy eglur a helpu i ddehongli'r rheoliadau.

Bydd hyn yn sicrhau dull gweithredu a dealltwriaeth gyffredin a chyson, sy’n hanfodol ar gyfer tryloywder a chymaroldeb.

3. Dylai fod meini prawf cliriach ar gyfer dirprwyo 

Byddant yn diffinio pwerau a chyfrifoldebau cyrff llywodraethu ysgolion mewn perthynas â chyllid a ddirprwyir iddynt. Byddant hefyd yn ceisio diffinio pa feysydd gwariant y mae'n rhaid neu y gellir eu dirprwyo i ysgolion a’r rhai na ddylid eu dirprwyo. Byddai arferion dirprwyo safonedig yn gwella cymaroldeb o ran cyllid.

4. Dylai’r setiau data a’r ffactorau fformiwla a ddefnyddir fod yn fwy safonedig ac wedi'u diffinio'n well

Mae unrhyw gynnydd tuag at dryloywder a chymaroldeb yn gofyn am ddulliau mwy cyson sy’n seiliedig ar ddealltwriaeth ac arferion cyffredin. Fodd bynnag, yn y cyd-destun hwn byddai’n well cadw'r hyblygrwydd a geir o’u gwneud yn "fwy” yn hytrach nag yn “hollol” safonedig a’u diffinio’n "well" yn hytrach nag yn “gaeth”.

5. Dylid ystyried ei gwneud yn ofynnol i CYBLD fod yn sail i nifer y disgyblion a ddefnyddir mewn fformiwlâu cyllido ar draws yr holl awdurdodau lleol

Byddai'n haws i ysgolion gynllunio ymlaen llaw os yw'r fformiwlâu a'u gyrwyr yn cael eu deall yn well.

6. Dylid ystyried ei gwneud yn ofynnol i bob elfen o gyfran ysgol o gyllideb gael ei chyfrifo gan ddefnyddio fformiwla

7. Dylid datblygu templed ar gyfer cyflwyno cyllid fformiwla gan bob awdurdod lleol

Bydd hyn yn gwella eglurder wrth gyflwyno’r data, yn ymgorffori trywydd tystiolaeth ar gyfer cyfrifiadau ac yn eu gwneud yn haws cymharu gan barhau i ganiatáu ymreolaeth leol i ddiwallu anghenion unigol.

8. Dylai cyllid ADY fod yn ffrwd gyllido ar wahân yn y gyllideb ddirprwyedig

Mae cyllid ADY eisoes wedi'i nodi fel eitem memorandwm yn Natganiadau Cyllideb Adran 52 ac felly nid yw hyn yn gysyniad newydd. Fodd bynnag, bydd ei gyflwyno'n gliriach fel ffrwd gyllido ar wahân yn ei wneud yn fwy amlwg ac yn llywio trafodaeth ar y lefelau a’r defnydd priodol o gyllid ADY er budd y garfan fregus hon o ddysgwyr.

9. Dylid rhannu cyllid dirprwyedig cyffredinol yn ddwy ffrwd, un ar gyfer penawdau dirprwyedig mandadol ac un ar gyfer penawdau dirprwyedig dewisol

Bydd hyn yn galluogi gwneud cymariaethau ystyrlon o feysydd craidd diffiniedig o wariant ysgolion, ac yn caniatáu i awdurdodau lleol gadw'r disgresiwn i gadw neu ddirprwyo meysydd gwariant ategol.

10. Dylid gwneud gwaith pellach ar Gytundebau Lefel Gwasanaeth a gynigir i ysgolion

Dylai hyn ystyried priodoldeb prynu’n ôl gorfodol.

11. Dylai'r pwyslais yn y newidiadau hyn fod ar gyflwyniad yn fwy na, ond nid ar draul, sylwedd

Wrth geisio gwella tryloywder a chymaroldeb, mae'n bwysig cydnabod a chadw pwysigrwydd democratiaeth leol a gwneud penderfyniadau lleol.